ppp模式流程圖
PPP模式在各種工程廣泛應用PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應用。下面應屆畢業(yè)生小編為大家介紹PPP 模式的項目運作流程，希望能夠幫到大家!
PPP模式的項目運作流程
一、操作基礎
PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫(xiě)，常譯為“公共-私營(yíng)-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會(huì )力量)以政府購買(mǎi)服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎，明確雙方的權利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會(huì )力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現使合作各方達到比預期單獨行動(dòng)更為有利的結果。
PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì )資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權等為基礎，以利益共享和風(fēng)險分擔為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業(yè)運營(yíng)、社會(huì )評價(jià)”的良性互動(dòng)格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場(chǎng)競爭引入城市基礎設施領(lǐng)域，在實(shí)現社會(huì )福利、提高基礎設施服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給企業(yè)帶來(lái)合理的投資回報，同時(shí)也能夠增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。
PPP模式項目的實(shí)施主要包括項目選擇、社會(huì )力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過(guò)程。項目收入來(lái)源主要分三類(lèi)，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務(wù)費用，三是前兩種方式的結合。
PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱(chēng)，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營(yíng)等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門(mén)與私人部門(mén)的全過(guò)程合作。
二、總體要求
(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過(guò)競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類(lèi)社會(huì )資本參與項目的投融資、建設和運營(yíng)等;鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專(zhuān)業(yè)性企業(yè)通過(guò)兼并、收購，跨地域參與市場(chǎng)競爭，培育具有開(kāi)拓國內外市場(chǎng)能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉一體化中的同類(lèi)項目進(jìn)行打包，擴大市場(chǎng)規模。
(二)落實(shí)費價(jià)政策。將市政公用服務(wù)價(jià)格收費或政府支付服務(wù)費作為合作伙伴的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源。政府要合理確定費價(jià)標準，完善價(jià)格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時(shí)足額支付服務(wù)費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費應通過(guò)競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶(hù)收費的各類(lèi)市政公用產(chǎn)品價(jià)格，應按照相關(guān)規定進(jìn)行成本監審并及時(shí)調整到位，價(jià)格不到位的，政府應予以補貼。
城鎮綜合管廊項目要明確各入廊管線(xiàn)行業(yè)費用分攤和價(jià)格標準。
(三)規范運行操作。按照城鎮市政公用各類(lèi)專(zhuān)項規劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開(kāi);通過(guò)競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業(yè)主導、市場(chǎng)運作、利益共享、風(fēng)險共擔”的原則，由政府與市場(chǎng)主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營(yíng)、管養和服務(wù);政府與合作伙伴、項目公司通過(guò)合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確約定各自的權、責、利;強化項目實(shí)施的全過(guò)程監管。
1、做好項目前期論證。開(kāi)展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類(lèi)專(zhuān)項規劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績(jì)和能力的設計或咨詢(xún)機構編制實(shí)施方案。實(shí)施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術(shù)路線(xiàn)、服務(wù)質(zhì)量和標準、規劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結構、收入來(lái)源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實(shí)施進(jìn)度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。
城市政府應組織有關(guān)部門(mén)、咨詢(xún)機構、運營(yíng)和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專(zhuān)家以及各利益相關(guān)方共同對項目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續性。實(shí)施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實(shí)施。
2、通過(guò)競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時(shí)將項目?jì)热�，以及對合作伙伴的要求、�?jì)效評價(jià)標準等信息向社會(huì )公布，確保各類(lèi)市場(chǎng)主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開(kāi)招投標方式，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。
3、簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱(chēng)、內容;范圍、期限、經(jīng)營(yíng)方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數量、質(zhì)量和標準;服務(wù)費標準及調整機制;特許經(jīng)營(yíng)期內政府與特許經(jīng)營(yíng)者的權利和義務(wù)，履約擔保;特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。
4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進(jìn)行設計、融資、建設、運營(yíng)等;項目公司獨立承擔債務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，在合同經(jīng)營(yíng)期內享有項目經(jīng)營(yíng)權，并按合同規定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營(yíng)權未經(jīng)政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權在合同期滿(mǎn)后必須無(wú)償移交政府。
(四)把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節。一是建立長(cháng)期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營(yíng)者”轉變?yōu)?ldquo;監管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事”。二是建立合理的利益共享機制。通過(guò)政府核定經(jīng)營(yíng)收費價(jià)格以及以購買(mǎi)服務(wù)方式補貼標準，實(shí)現項目建設運營(yíng)的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現暴利和虧損，實(shí)現“盈利但不暴利”。三是建立平等的風(fēng)險共擔機制。政府和社會(huì )資本應該平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事，依據對風(fēng)險的控制力，承擔相應的責任，不過(guò)度轉移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀(guān)風(fēng)險，雙方共同承擔不可抗力風(fēng)險。四是建立嚴格的監管和績(jì)效評價(jià)機制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過(guò)程監管和綜合考核評價(jià)，認真把握和確定服務(wù)價(jià)格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價(jià)格調整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會(huì )評價(jià)。健全完善正常、規范的風(fēng)險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風(fēng)險轉換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規定及時(shí)退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理能力不足引發(fā)項目風(fēng)險應注意及時(shí)規避。
(五)實(shí)行分類(lèi)指導，完善服務(wù)標準體系。根據行業(yè)經(jīng)營(yíng)特性，分類(lèi)明確財政、用地、價(jià)格以及行業(yè)管理的重點(diǎn)政策，細化標準，建立科學(xué)的可持續的投資、補貼與價(jià)格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開(kāi)放過(guò)程，強化項目策劃，建立項目?jì)鋷�，建立引資項目長(cháng)效機制，根據項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點(diǎn)推進(jìn)條件成熟項目的招商招標工作。各部門(mén)不得另行設置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。
(六)試點(diǎn)先行，逐步規范。優(yōu)先在城鎮污水處理、污水處理廠(chǎng)網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠(chǎng)網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營(yíng)項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，通過(guò)總結經(jīng)驗，逐步規范完善，為后續擴大對社會(huì )資本全面開(kāi)放提供指導。
(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專(zhuān)業(yè)信用評價(jià)體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評價(jià)，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢(xún)機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢(xún)機構將予以通報。
三、基礎設施項目分類(lèi)及應用PPP的方式
(一)城市基礎設施分類(lèi)
根據城市基礎設施的行業(yè)性質(zhì)及用途，分為以下七類(lèi)。
1、涉水項目：包括城鎮供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠(chǎng)和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。
2、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。
3、環(huán)衛環(huán)保項目：包括垃圾收運系統及生活垃圾焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。
4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。
5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。
6、供熱項目：包括熱源廠(chǎng)、供熱管網(wǎng)、換熱站等。
7、市政公用設施管養項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養護等。
(二)應用PPP的方式
按照上述七類(lèi)項目的經(jīng)營(yíng)特性及向使用者收費的可行性，實(shí)施不同的PPP模式。
1、采用合資合作和特許經(jīng)營(yíng)方式。此類(lèi)項目收費或價(jià)格形成機制較為健全，可以通過(guò)“使用者付費”實(shí)現投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。
2、采用政府購買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)組合方式。此類(lèi)項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營(yíng)，但建設周期長(cháng)、投資多、風(fēng)險大、回收期長(cháng)或者壟斷性等特點(diǎn)，單靠市場(chǎng)機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營(yíng)，并且應以控股和參股等方式進(jìn)行。準經(jīng)營(yíng)性項目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)和政府購買(mǎi)服務(wù)相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠(chǎng)網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛環(huán)保項目中的垃圾收運系統及生活垃圾處理焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。
3、采用政府購買(mǎi)服務(wù)方式。此類(lèi)項目經(jīng)濟上的顯著(zhù)特點(diǎn)是為社會(huì )提供的服務(wù)，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養項目等。
四、PPP項目承接主體的準入條件
按照PPP項目形成特點(diǎn)和項目特性，需要規范設置必要的社會(huì )投資人準入門(mén)檻，保障社會(huì )大眾和政府的權益，主要方面如下：
(一)信用與信譽(yù)良好。投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會(huì )責任感。
(二)具有建設營(yíng)造、經(jīng)營(yíng)管理、運營(yíng)維護同類(lèi)工程的業(yè)績(jì)、資質(zhì)或經(jīng)驗。投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績(jì)與技術(shù)能力，必須具備相應的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。
(三)資金充足，具有較強的財務(wù)與融資能力。投資人要具備良好的財務(wù)實(shí)力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應的償債能力及同類(lèi)項目成功的盈利模式和競爭模式。
(四)專(zhuān)業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。投資人要具備專(zhuān)業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。
(五)設備配置等要素實(shí)力良好。投資人要擁有專(zhuān)業(yè)的設備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。
(六)質(zhì)量安全管理體系完善。近三年內沒(méi)有發(fā)生過(guò)重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動(dòng)防范的意識強、措施得力，合規性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規運營(yíng)。
在設置具體PPP項目準入條件時(shí)，應遵循“公開(kāi)、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規范、合理和可操作性。
五、PPP模式運作的基本流程
(一)項目前期準備階段
在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個(gè)部分。
1、項目發(fā)起。項目發(fā)起階段的工作主要內容包括啟
動(dòng)準備和前期調研：組建項目實(shí)施班子、制定整體工作計劃、開(kāi)展項目調查等。
實(shí)施PPP模式是一個(gè)系統工程，其復雜、專(zhuān)業(yè)程度極高。一要組建一個(gè)PPP項目實(shí)施團隊，由市政府牽頭，規劃、建設、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門(mén)組成領(lǐng)導小組;二是制定具體工作實(shí)施方案，明確部門(mén)責任分工、目標任務(wù)和實(shí)施工作計劃安排等;三要根據城市總體規劃和近期建設規劃，由政府組織相關(guān)部門(mén)或機構梳理城市基礎設施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過(guò)PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。
2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實(shí)施方案研究和編制：一是聘請顧問(wèn)團隊;二是項目協(xié)議;三是開(kāi)展項目的前期論證，確定項目范圍和實(shí)施內容(項目建設規模、主要內容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實(shí)施方案;五是設計項目主要商業(yè)原則;六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權利和義務(wù));八是組織相關(guān)單位討論方案;九是實(shí)施方案公示和報批。
在項目實(shí)施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。
聘請專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構，負責研究項目模式，設計項目結構，編制項目實(shí)施方案，關(guān)鍵是設計項目主要商業(yè)原則，進(jìn)行財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專(zhuān)家對項目實(shí)施方案進(jìn)行論證，并報市政府批準和省住房城鄉建設廳備案。
(二)項目招投標實(shí)施階段。項目招投標實(shí)施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個(gè)部分。
1、協(xié)議編制。細化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件(如：投資、運營(yíng)成本與收益測算，回購總價(jià)、回購期限與方式，回購資金來(lái)源安排和支付計劃);落實(shí)建設內容分工、投資范圍(投資建設期限、工程質(zhì)量要求和監管措施);研究和編制項目協(xié)議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風(fēng)險和應對措施等);落實(shí)招標條件。
2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息;投標人
準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開(kāi)標、組織評標;編寫(xiě)評標報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。
3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時(shí)間
內辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。
(三)項目實(shí)施階段。實(shí)施階段包括項目建設和項目運營(yíng)兩個(gè)部分。
1、項目建設。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式
合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢(xún)、管理合同等;其次，項目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項目開(kāi)發(fā)。在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府及相關(guān)部門(mén)對項目開(kāi)發(fā)的過(guò)程進(jìn)行監督，出現不符合合同的情況及時(shí)與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營(yíng)合格以后，開(kāi)發(fā)階段結束，項目進(jìn)入運營(yíng)階段。
2、項目運營(yíng)。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議，
約定特許經(jīng)營(yíng)期限。在整個(gè)項目運營(yíng)期間，項目公司應按照協(xié)議要求對項目設施進(jìn)行運營(yíng)、維護。為了確保項目的運營(yíng)和維護按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會(huì )居民都擁有對項目進(jìn)行監督的權利。
(四)合同終結階段。轉移中止是項目運作的最后一個(gè)階段，包括項目移交和項目公司解散等內容。
1、項目移交。特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，項目公司要將項目的.
經(jīng)營(yíng)權(或所有權與經(jīng)營(yíng)權同時(shí))向政府移交。在移交時(shí)，政府應注意項目是否處于良好運營(yíng)和維護狀態(tài)，以便保證項目的繼續運營(yíng)和服務(wù)提供的質(zhì)量。
2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項目公司應按合同要求及有關(guān)規定到有關(guān)部門(mén)辦理清算、注銷(xiāo)等相關(guān)手續。
六、實(shí)施PPP模式的法律文本要點(diǎn)
(一)基礎設施市場(chǎng)化投融資項目的法律文本概述
基礎設施市場(chǎng)化投融資項目在不同階段設計不同類(lèi)型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構成了基礎設施市場(chǎng)化投融資項目運作實(shí)施的法律文件體系。在正確把握各個(gè)文件的高年、內容和格式的基礎上，能科學(xué)合理地編制并運用相關(guān)文件對于確保項目的規范運作及成功實(shí)施具有重要意義。
(二)資格審查法律文本
1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書(shū)中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。
2、資格審查文件的內容和格式。從實(shí)務(wù)操作的角度來(lái)看，基礎設施的投融資項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內容及對應內容。在實(shí)際操作中應根據項目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運用。
(1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱(chēng)、招標人、項目規模、招標內容等。
(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經(jīng)驗和業(yè)績(jì)資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財務(wù)能力及實(shí)力證明、公司履約記錄等。
(3)聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應的其他要求。
(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序
(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。
(6)資格審查標準。包括經(jīng)驗和業(yè)績(jì)記錄的資格評審標準、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標準、財務(wù)能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。
(三)招標法律文本
1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫(xiě)投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等內容的書(shū)面文件。招標文件是招標投標過(guò)程中最重要的文件之一。
2、招標文件的組成和內容
(1)招標文件的一般構成。一般包括：招標公告和投標邀請書(shū)、投標人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。
招標公告是公開(kāi)媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開(kāi)招標。
投標邀請書(shū)是非公開(kāi)的、邀請特定多數投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開(kāi)招標經(jīng)過(guò)資格審查后符合資格條件的情況。
投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書(shū)后，可購買(mǎi)招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術(shù)條款(包括擬招標項目的技術(shù)標準、規格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標人提供的材料。
投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價(jià)的要求、評價(jià)標準和評價(jià)方法、附件和其他要求投標人提供的材料。
擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現了招標人的意志，合同的實(shí)質(zhì)性條款和內容要求投標人必須響應。本著(zhù)與資本市場(chǎng)需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會(huì )按照簽署第五章提到的風(fēng)險分配原則，在內容中合理分配雙方的責、權、利。
技術(shù)條款包括擬招標項目的技術(shù)標準、規格、使用要求以及圖紙等。這部分內容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價(jià)決策提供參考。
各類(lèi)招標文件都包括前述幾項基本內容。針對不用類(lèi)型項目，有關(guān)部委又結合行業(yè)特點(diǎn)，對招標文件的內容構成做了一些特殊規定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”;對勘察設計招標文件，《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》增加了“勘察設計范圍”和“對勘察設計進(jìn)度、階段與深度要求，勘察設計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規定。
(2)實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規定，招標文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標準、對投標人資格審查的標準、投標報價(jià)要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說(shuō)，招標人根據項目特點(diǎn)和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標文件。根據國務(wù)院有關(guān)部門(mén)已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機電產(chǎn)品國際招標投標等管理辦法的規定，除了《招標投標法》規定之外，招標文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應當包括：明確規定投標保證經(jīng)的數額、方式和交納方法;明確規定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規定基礎設施交付期限和提供服務(wù)的時(shí)間;明確規定是否允許價(jià)格調整及調整方法;明確規定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求;對采用工程量清單招標的，應當明確規定提供工程量清單及相應要求;明確規定對投標文件的簽署及密封要求等。
(四)投標法律文本
1、投標文件的組成。投標文件時(shí)投標人在通過(guò)了招標項目的資格預審(如采用預審方式)以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價(jià)，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進(jìn)行描述。投標文件通常由投標人致函、授權委托書(shū)、投標人資格文件、共同投標協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價(jià)文件、投標保函及其他等部分組成。
2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應內容，在實(shí)際操作中可根據項目特點(diǎn)及招標文件的具體要求靈活運用。
(1)投標人致函。潛在投標人書(shū)面對招標文件中的實(shí)質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應招標文件中擬簽訂的實(shí)質(zhì)性合同條款;一旦被選為中標人履行中標人義務(wù);承諾投標文件真實(shí)、準確、完整、有效。
(2)授權委托書(shū)/聯(lián)合體授權委托書(shū)。潛在投標人的法定代表人授權為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動(dòng)過(guò)程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標活動(dòng)相關(guān)的一切事務(wù)具有法律效力。
(3)投標人資格文件。按招標文件的規定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經(jīng)驗和業(yè)績(jì)資料證明;技術(shù)能力及管理能力證明;財務(wù)能力及實(shí)力證明。
(4)共同投標協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標)。按照招標文件要求提供聯(lián)合體投標協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權利和義務(wù)。
(5)技術(shù)和管理方案。按招標文件的規定遞交如下文件：為實(shí)施項目提出的建設、運營(yíng)、維護的更先進(jìn)的技術(shù)建議和改造的合理化建議;為實(shí)施項目擬組建合理完整的項目管理機構，包含項目管理機構的部門(mén)機構設置、各專(zhuān)業(yè)人員配置、人員業(yè)績(jì)經(jīng)驗等內容;招標文件規定的技術(shù)及管理方面的其他方案。
(6)財務(wù)方案。按招標文件的規定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來(lái)源和使用計劃、資金成本、項目風(fēng)險分配分析、資本結構、預計融資交割時(shí)間及其他重大事件進(jìn)度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應對方案;項目的財務(wù)分析。
(7)法律方案。按招標文件的規定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實(shí)質(zhì)性條款的逐條響應;在招標文件規定的范圍內提出《項目合同偏差意見(jiàn)表》。
(8)投資人報價(jià)文件。按照招標文件的規定對招標標的提出報價(jià)。
(9)投標保函/投標保證金。按照招標文件規定的格式和金額提交的相應的投標保函或保證金。
3、投標文件的編制與遞交
(1)投標文件的編制�；A設施投融資項目實(shí)踐中，招標文件通常會(huì )對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類(lèi)型的招標文件要求也有所區別。投標文件應當對招標文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件做出響應，如任何一項實(shí)質(zhì)性要求不能滿(mǎn)足，投標文件將會(huì )被拒絕。實(shí)質(zhì)性要求和條件是指招標文件中有關(guān)招標項目的價(jià)格、計劃、技術(shù)規范、合同主要條款等。因此，響應招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應認真研究、正確理解招標文件的全部?jì)热�，并按要求編制投標文件�?/p>
(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應注意以下幾個(gè)問(wèn)題：一是投標文件的提交截止時(shí)間。招標文件中通常會(huì )明確規定投標文件提交的時(shí)間，投標文件必須在招標文件規定的投標截止時(shí)間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權代表直接將投標文件按照規定的時(shí)間和地點(diǎn)送達，也可以通過(guò)郵寄方式送達。郵寄方式送達應以招標人實(shí)際收到時(shí)間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點(diǎn)。投標人應嚴格按照招標文件規定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實(shí)地址。投標人因遞交地點(diǎn)發(fā)生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。
(五)評標法律文本
1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關(guān)規定順利實(shí)施而編制的指導文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。
2、評標文件的內容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應內容，在實(shí)際操作中可根據項目特點(diǎn)及招標文件的具體要求靈活運用。
(1)評標工作紀律。根據國家法律及其他規定制定評標紀律。
(2)評標工作概述。一是評標工作時(shí)間安排。詳細列明評標工作開(kāi)始及結束的時(shí)間安排。二是評標辦法。根據項目的具體特點(diǎn)制定科學(xué)合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會(huì )。根據法律規定的要求成立評標委員會(huì )，確定評標專(zhuān)家的數量及各專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家的人選。四是評標委員會(huì )秘書(shū)組和會(huì )務(wù)組。評標委員會(huì )下設秘書(shū)組和會(huì )務(wù)組全面支持評標專(zhuān)家的工作并做好后勤保障。
(3)評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結構和主要內容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進(jìn)行澄清(如有)：為協(xié)助審查、比較和評估投標文件，向投標人發(fā)出書(shū)面澄清通知(如有必要)，要求投標人對其投標文件進(jìn)行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專(zhuān)家意見(jiàn)：列明據招標文件規定的評標原則和方法及評標文件規定的評標細則進(jìn)行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。
(4)評標工作具體安排。在評標工作起始時(shí)間范圍內，詳細安排具體評標工作的先后順序。
(5)評標細則。對應招標文件的要求，評標細則包括：一是技術(shù)及管理方案評標細則;二是財務(wù)方案評標細則;三是法律方案評標細則。
招標人應按照評標文件的要求組織評標，根據評標委員會(huì )推薦的中標候選人的先后順序進(jìn)行澄清談判，并最終確定招標結果。
(六)談判法律文本
1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進(jìn)行的合同澄清及談判。
在談判之前，招標人通常會(huì )起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見(jiàn)的藍本。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。
在基礎設施投融資項目實(shí)際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見(jiàn)表》中對招標文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進(jìn)行磋商。
2、談判文件的簽署和管理。通常來(lái)講，基礎設施投融資項目的投資金額較大，社會(huì )影響較為深遠，相應的合同條款也較為復雜。在實(shí)際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會(huì )轉向與排名位次居其次的候選人談判，以此類(lèi)推。
談判如需進(jìn)行多輪，則須以談判文件為基礎，以談判備忘錄的形式及時(shí)確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問(wèn)題均達成一致。雙方的授權代表人應在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認的談判文件結合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據。
(七)項目合同
1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過(guò)項目法人招標選擇的中標人(社會(huì )投資人)依法訂立的約定了雙方權利義務(wù)及風(fēng)險分配的協(xié)議。
基礎設施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過(guò)程中，2002年建設部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場(chǎng)化運作的政策進(jìn)一步推動(dòng)了以特許經(jīng)營(yíng)為主要方式的公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。如此一來(lái)，基礎設施投融資項目與特許經(jīng)營(yíng)變得關(guān)系密切。2004年建設部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著(zhù)重介紹特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的組成。
2、項目合同的組成�；A設施投融資項目的合同根據特許經(jīng)營(yíng)的模式可以分為投資型特許權經(jīng)營(yíng)協(xié)議和經(jīng)營(yíng)性特許權經(jīng)營(yíng)協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。
(1)投資型特許經(jīng)營(yíng)模式的特許權協(xié)議內容。包括特許經(jīng)營(yíng)權的具體內容和范圍(如產(chǎn)品或服務(wù)種類(lèi)、地域范圍等);有關(guān)資本性投資的規定;產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格;產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量;產(chǎn)品或服務(wù)銷(xiāo)售數量;銷(xiāo)售收入結算;重要生產(chǎn)要素采購;關(guān)于保證持續提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規定;運營(yíng)和資產(chǎn)管理辦法;特許權取得人的信息報告義務(wù);混業(yè)經(jīng)營(yíng)限制;一般補償;資產(chǎn)移交;爭議解決;特許權的更改或終止;特許權協(xié)議終止的補償;其他。
(2)經(jīng)營(yíng)型特許經(jīng)營(yíng)模式的特許權協(xié)議內容。包括委托或租賃經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的范圍;提供產(chǎn)品、服務(wù)的數量和質(zhì)量;對管理費、租金或經(jīng)營(yíng)收入定價(jià);激勵機制(對特許權取得人超額完成協(xié)議目標的獎勵或懲罰的規定);委托資產(chǎn)的維護和保養義務(wù);關(guān)于資本性支出的規定;協(xié)議生效后和協(xié)議終止時(shí)對資產(chǎn)移交的規定;特許權取得人的報告義務(wù);合同履約擔保;爭議解決;合同變更和終止;其他。
3、項目合同的訂立
(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權利和承擔民事義務(wù)的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場(chǎng)經(jīng)濟中交易雙方的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權利，不受任何單位和個(gè)人的非法干預。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現。民事主體在民事活動(dòng)中享有自主決策權，其合同的民事權利可以抗御非正當行使的國家權力，也不受其他民事主體的非法干預。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當事人有選擇合同相對人、合同內容和合同形式的自由，即有權決定于誰(shuí)訂立合同、有權擬定或者接受合同條款、有權以書(shū)面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務(wù)。在合同的訂立和履行中，合同當事人應當正當行使合同權利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權利的同時(shí)，也要承擔相應義務(wù)，取得的利益要與付出的代價(jià)相適應。四是誠實(shí)信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權力、履行義務(wù)中，都應當遵循誠實(shí)信用原則。這是市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)中形成的道德規則，它要求人們在交易活動(dòng)(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實(shí)不欺。在行使權力時(shí)應當充分尊重他人和社會(huì )的利益，對約定的義務(wù)要忠實(shí)履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時(shí)，合同形式和內容各構成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會(huì )公共利益，不擾亂社會(huì )經(jīng)濟秩序。
(2)訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關(guān)特殊規定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規定，招標人和中標人應當自中標通知書(shū)發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書(shū)面合同。即：法律要求中標通知書(shū)發(fā)出后雙方應當訂立書(shū)面合同。因此，通過(guò)招標訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內容要求。應當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內容。招標文件與投標文件應當包括合同的全部?jì)热�。所有的合同內容都應當在招標文件中有體現：一部分合同內容是確定的，不容投標人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構成重大偏差;另一部分是要求投標人明確的，如報價(jià)。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現合同應當具備的內容在招標文件中沒(méi)有明確，也沒(méi)有要求投標文件明確的情況時(shí)，則責任應當由招標人承擔。三是訂立合同的時(shí)間要求。中標通知書(shū)發(fā)出后，應當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時(shí)間拖得太長(cháng)，市場(chǎng)情況發(fā)生變化，也會(huì )使投標報價(jià)時(shí)的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規定“投標人和中標人應當自中標通知書(shū)發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書(shū)面合同。”《評標委員會(huì )和評標方法暫行規定》第49條規定：“中標人確定后，招標人應向中標人發(fā)出中標通知書(shū)，同時(shí)通知未中標人，并與中標人在30個(gè)工作日之內簽訂合同”。四是訂立合同接受監督的要求。在合同訂立過(guò)程中，投標招標監督部門(mén)仍然要進(jìn)行監督�！墩袠送稑朔ā返�47條規定：“依法必須進(jìn)行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關(guān)行政監督部門(mén)提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規定。
在項目實(shí)踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來(lái)看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應著(zhù)締約的三個(gè)階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數(或者特定)潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請;投標人遞交投標文件相當于要約;而通過(guò)評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過(guò)程的結束。
政府在起草招標文件時(shí)，應體現自己的意志，在合理的范圍內保護自己的合法權益，降低運作項目的風(fēng)險，但是這種保護應遵循合理風(fēng)險分配原則，不能超過(guò)適當的程度。因為投標人一般在其熟悉的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗，可以更加合理的控制風(fēng)險，但在項目建設的另外一些領(lǐng)域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標人的風(fēng)險過(guò)多，將導致其過(guò)高估計風(fēng)險。在報價(jià)時(shí)相應要求較高的公共產(chǎn)品(或服務(wù))價(jià)格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風(fēng)險分配過(guò)于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會(huì )帶來(lái)流標的風(fēng)險。實(shí)踐中，確實(shí)有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過(guò)于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導致流標。因此，理性而富于招商經(jīng)驗的政府一般都會(huì )在咨詢(xún)顧問(wèn)團隊的協(xié)助下，按照第五章的風(fēng)險分配原則來(lái)制訂招標文件，以保證項目招商和未來(lái)實(shí)施的順利。
在制作投標文件時(shí)，投標人把更多關(guān)注放在報價(jià)和投標文件的內容上，但在實(shí)踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時(shí)間又非常有限，如果投標人不按統一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價(jià)，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規定事關(guān)重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁(yè)小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現投標人的信息，否則廢標。但在實(shí)際中，時(shí)常發(fā)現違反上述形式規定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線(xiàn)的同志們在操作PPP項目時(shí)一定要注意關(guān)鍵節點(diǎn)，謹小慎微、做好細節。
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