關(guān)于《人口與計劃生育法》草案修改內容解讀

　　人口計生法首修 “全面兩孩”將至

　　12月21日，已經(jīng)施行十多年的人口與計劃生育法首次進(jìn)入修法程序。雖然修正案草案只有兩頁(yè)八條，但含金量極高，受到社會(huì )各界高度關(guān)注。如果修正案在正在舉行的十二屆全國人大常委會(huì )第十八次會(huì )議上獲得通過(guò)，意味著(zhù)明年元旦我國將正式進(jìn)入全面兩孩時(shí)代。

　　現行人口計生法制定于2001年，2002年開(kāi)始施行。國家衛計委主任李斌就修正案草案作說(shuō)明時(shí)表示，人口計生法施行以來(lái)，對落實(shí)計劃生育基本國策，穩定低生育率水平，促進(jìn)計劃生育事業(yè)健康穩定發(fā)展起到了重要推動(dòng)和保障作用。

　　“黨的十八屆五中全會(huì )對現行生育政策進(jìn)行了重大調整，作出了堅持計劃生育基本國策，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策的決策部署。實(shí)施全面兩孩政策，需要修改人口計生法涉及生育政策的條款以及相關(guān)配套規定。”李斌說(shuō)。

　　中國人口學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)、中國人民大學(xué)社會(huì )與人口學(xué)院院長(cháng)翟振武接受采訪(fǎng)時(shí)強調：“十八屆五中全會(huì )提出實(shí)施全面兩孩政策，是黨中央的一項建議。按照依法治國的要求，必須由全國人大或其常委會(huì )修改人口計生法，再由各省相應地修改計生條例，才能落地實(shí)施。”

　　政策落地

　　提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女

　　現行人口計生法規定：國家鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個(gè)子女。修正案草案規定：國家提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女;符合法定條件的可以要求安排再生育子女，具體辦法由各省、自治區、直轄市規定。草案同時(shí)明確，夫妻雙方戶(hù)籍所在地的省、自治區、直轄市之間關(guān)于再生育子女的規定不一致的，按照有利于當事人的原則適用。

　　翟振武說(shuō)，人口計生法完成修改后，國家層面全面兩孩政策正式落地，進(jìn)入執行階段。各地雖然還要修改地方計生條例，但這不影響政策執行的時(shí)間。生育愿望迫切的家庭，2016年準備懷孕，第二個(gè)孩子的出生高峰很可能出現在2017年或2018年。全面兩孩政策對于減緩勞動(dòng)力人口下降、促進(jìn)人口均衡發(fā)展是有好處的。

　　參與修法的專(zhuān)家介紹，人口計生法修改后，“再生育”指的是生育第三個(gè)孩子�？紤]到再婚家庭、兩個(gè)孩子都有殘疾等特殊情況，應予以照顧，具體辦法由地方制定。由于不同省區市的再生育政策可能不一致，比如夫妻一方戶(hù)籍在北京，而另一方在新疆，草案特別明確按照有利于當事人的原則適用，更加人性化。

　　配套制度

　　符合規定可延長(cháng)生育假

　　全面實(shí)施兩孩政策的消息公布后，獨生子女父母是否繼續獎勵、生育第二個(gè)孩子能否延長(cháng)產(chǎn)假等相關(guān)問(wèn)題引發(fā)了全社會(huì )的熱烈討論。

　　對于獨生子女父母的獎勵，人口計生法修正案草案給出了明確答案：修改與全面兩孩政策不協(xié)調的獎勵保障措施，刪除了對晚婚晚育夫妻、獨生子女父母進(jìn)行獎勵的規定。同時(shí)明確按照“老人老辦法”的原則，法律修改前按照規定應當享受獎勵扶助的計劃生育家庭老年人、獨生子女父母和獨生子女發(fā)生意外傷殘或死亡的父母可繼續享受獎勵扶助。

　　在某國家機關(guān)工作的張女士，由于符合晚婚晚育等條件，生育第一個(gè)孩子時(shí)享受了合計約半年的產(chǎn)假及各種獎勵假。符合單獨兩孩政策的她，本來(lái)打算生第二個(gè)孩子，因為了解到生產(chǎn)后只能休假98天，便打消了生第二個(gè)孩子的打算。“98天的產(chǎn)假實(shí)在太短了，對于年紀已經(jīng)不小的我來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)完三個(gè)月就必須返回工作崗位，身體很難完全恢復。”張女士的擔憂(yōu)也是不少“80后”媽媽的顧慮。

　　針對這個(gè)問(wèn)題，草案根據實(shí)施全面兩孩政策的新形勢，規定符合政策生育的夫妻可以獲得延長(cháng)生育假的獎勵或者其他福利待遇。“原來(lái)的規定是對晚婚晚育的有延長(cháng)產(chǎn)假的獎勵，現在草案的規定是不管是第一個(gè)孩子還是第二個(gè)孩子，只要是計劃內，都有延長(cháng)生育假的獎勵，只不過(guò)具體規定由各省、自治區、直轄市的人口計生部門(mén)作具體規定。”翟振武解釋說(shuō)。

　　變強制避孕為自主選擇，也是此次修法的一大亮點(diǎn)。李斌表示，根據生育政策調整，配套推進(jìn)計劃生育服務(wù)管理改革，刪除夫妻應當接受計劃生育技術(shù)服務(wù)指導等帶有強制服務(wù)色彩的內容，規定夫妻自主選擇避孕節育措施。

　　“事實(shí)上，在單獨兩孩政策實(shí)施以后，一些配套政策就已經(jīng)表現出不協(xié)調。由于單獨兩孩只是過(guò)渡，所以配套規定沒(méi)有立即修改。這次全面放開(kāi)兩孩，就有必要對配套政策進(jìn)行梳理和調整。”翟振武說(shuō)，“法律修改后，既不刻意獎勵只生一個(gè)，也不允許多生，只要符合規定就享受同等待遇，公平合理。”

　　禁止代孕

　　構成犯罪將追究刑責

　　近年來(lái)，一些黑中介和診所開(kāi)展卵子買(mǎi)賣(mài)、代孕等人類(lèi)輔助生殖技術(shù)業(yè)務(wù)，讓人觸目驚心。與之對應的是，目前只有一部層級偏低的部門(mén)規章，即原衛生部在2001年出臺的《人類(lèi)輔助生殖技術(shù)管理辦法》對其作了規范。該辦法規定，禁止以任何形式買(mǎi)賣(mài)配子、合子、胚胎。醫療機構和醫務(wù)人員不得實(shí)施任何形式的代孕技術(shù)。

　　這次人口計生法修改，有關(guān)內容將上升到法律層面。草案增加規定：禁止買(mǎi)賣(mài)精子、卵子、受精卵和胚胎，禁止以任何形式實(shí)施代孕。醫療機構違反上述規定，將被處以警告、罰款、吊銷(xiāo)執業(yè)證書(shū)的處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　事實(shí)上，代孕問(wèn)題既涉及醫學(xué)又涉及倫理，長(cháng)期以來(lái)備受爭議。2014年9月，無(wú)錫市中級人民法院對一起罕見(jiàn)的冷凍胚胎權屬案作出終審判決，宣告一對因車(chē)禍不幸離世的“80后”夫妻留下的冷凍胚胎歸雙方父母處置。雙方父母當時(shí)表示會(huì )將冷凍胚胎保存起來(lái)，“也許有一天國家會(huì )允許代孕或者捐獻胚胎”。

　　“因為牽涉復雜的倫理問(wèn)題，代孕原則上應該禁止，但特殊情況下也應該照顧，比如無(wú)錫胚胎案這種情況。”中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新認為：“這次修改人口計生法主要是為實(shí)施全面兩孩政策提供法律依據，可能審議一次就提交表決。代孕問(wèn)題無(wú)論在實(shí)踐中還是學(xué)術(shù)上都爭議巨大，這么短的時(shí)間無(wú)法充分討論，不應輕易下結論。建議此次修法，對這一問(wèn)題不作規定，而是在充分調研論證的基礎上制定一部專(zhuān)門(mén)的輔助生育法，加以詳細規定。”

 

　　全面兩孩擬于明年元旦起施行

　　昨日上午，第十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十八次會(huì )議審議《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案(草案)》，草案提出，國家提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會(huì )或者其常務(wù)委員會(huì )規定。十八屆五中全會(huì )提出全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策后，新政何時(shí)落地就一直備受關(guān)注�！度丝谂c計劃生育法》修改完成后，就意味著(zhù)政策落地了。針對一直爭議較大的“代孕”問(wèn)題，草案首次明確，禁止買(mǎi)賣(mài)精子卵子受精卵和胚胎;禁止以任何形式實(shí)施代孕。草案提出，本修正案自2016年1月1日(下周五)起施行。

　　現狀

　　2020年我國老年人口將達2.43億

　　全國人大昨日公布的最新數據顯示，自1999年我國進(jìn)入人口老齡社會(huì )后，人口老齡化呈現出規模大、來(lái)勢猛、占比高和“未富先老”等特點(diǎn)。截至2014年底，我國60歲以上老年人口有2.12億，占人口總數15.5%，其中65歲以上老年人口1.37億。預計2020年，我國老年人口將達到2.43億。

　　在單獨兩孩政策穩妥扎實(shí)有序實(shí)施的基礎上，十八屆五中全會(huì )審時(shí)度勢，科學(xué)決策，作出了促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應對人口老齡化行動(dòng)的重大決策，符合國情、順應民意，正當其時(shí)。

　　焦點(diǎn)一

　　“第十八條”修改為“提倡生二孩”

　　《人口與計劃生育法》是我國人口計劃生育領(lǐng)域唯一的一部法律，自2001年審議通過(guò)后至今未修改。

　　黨的十八屆五中全會(huì )提出：“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應對人口老齡化行動(dòng)。 ”

　　現行的《人口與計劃生育法》于2002年正式實(shí)施，其中第18條規定，“國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個(gè)子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會(huì )或者其常務(wù)委員會(huì )規定。 ”這條規定與全面二孩政策內容相悖。

　　記者注意到，草案將第十八條修改為：“國家提倡一對夫妻生育兩個(gè)子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會(huì )或者其常務(wù)委員會(huì )規定。 ”

　　焦點(diǎn)二

　　強行“結扎”、“上環(huán)”將成歷史

　　值得一提的是，此次《人口與計劃生育法》修正草案中，獎勵與保障的條款也進(jìn)行了修訂。

　　按照現行的《人口與計劃生育法》，自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻，國家發(fā)給《獨生子女父母光榮證》;獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，按照國家和省(區、市)有關(guān)規定享受獨生子女父母獎勵。

　　草案刪除了對晚婚晚育夫妻、獨生子女父母進(jìn)行獎勵的規定。

　　這意味著(zhù)，今后對自愿生育一個(gè)孩子的夫妻，將不再發(fā)放《獨生子女父母光榮證》，不再享受獨生子女父母獎勵費等相關(guān)獎勵優(yōu)待政策。

　　同時(shí)，草案明確按照“老人老辦法”的原則，法律修改前按照規定應當享受獎勵扶助的計劃生育家庭老年人、獨生子女父母和獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的父母可繼續享受獎勵扶助。

　　根據實(shí)施全面兩孩政策的新形勢，草案還規定，符合政策生育的夫妻可以獲得延長(cháng)生育假的獎勵或者其他福利待遇。“延長(cháng)產(chǎn)假是重要的生育保障政策。 ”南京大學(xué)社會(huì )學(xué)院社會(huì )工作與政策系教授陳友華認為，生育政策的調整如果缺乏相關(guān)支持性政策，就很難達到效果。給予孕產(chǎn)婦更長(cháng)的假期、建立更多的托兒所、幼兒園等措施，可以減輕二孩家庭的負擔，更有利于與人口政策的調整相銜接配套。

　　另外，草案中還刪除夫妻應當接受計劃生育技術(shù)服務(wù)指導等帶有強制服務(wù)色彩的內容，規定夫妻自主選擇避孕節育措施。

　　焦點(diǎn)三

　　“全面禁止代孕”有望入法

　　代孕是指將患者夫婦的受精胚胎，植入另一個(gè)女性的子宮，由該女子替他們完成“十月懷胎一朝分娩”的過(guò)程，俗稱(chēng)“借腹生子”。代孕改變了傳統生育方式，對傳統的生育觀(guān)和法度都提出了挑戰。“代孕”技術(shù)的實(shí)施具有嚴重的社會(huì )危害性，涉及社會(huì )、道德、法律等一系列問(wèn)題，與現行的法律、法規、倫理和社會(huì )道德相違背。

　　專(zhuān)家指出，雖然代孕是對不孕不育夫婦的一種補救方式，但事實(shí)也證明，不少代孕所誕下的試管嬰兒出生后容易存在缺陷。

　　目前，我國禁止代孕的法律缺失，部門(mén)聯(lián)動(dòng)工作機制尚未完全理順，基層衛生計生監督執法力量薄弱，代孕案件存在發(fā)現難、取證難、處罰難的現象。

　　記者注意到，草案中還增加規定，具備相應專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、設施設備、倫理審查機構以及管理制度的醫療機構，經(jīng)省自治區直轄市人民政府衛生行政部門(mén)審查批準，可以實(shí)施人類(lèi)輔助生殖技術(shù)。具體管理辦法和技術(shù)規范由國務(wù)院衛生行政部門(mén)制定。

　　草案明確規定，禁止買(mǎi)賣(mài)精子卵子受精卵和胚胎;禁止以任何形式實(shí)施代孕。

　　“計劃生育”大事記

　　●1971年7月

　　國務(wù)院批轉《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》，把控制人口增長(cháng)的指標首次納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃。

　　●1980年9月

　　黨中央發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長(cháng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開(kāi)信》，提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子。

　　●1982年9月

　　黨的十二大把計劃生育確定為基本國策，同年12月寫(xiě)入憲法。

　　●1991年5月

　　中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長(cháng)的決定》，明確貫徹現行生育政策，嚴格控制人口增長(cháng)。

　　●2002年9月

　　《中華人民共和國人口與計劃生育法》施行。

　　●2013年11月

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”。

　　●2013年12月

　　中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調整完善生育政策的意見(jiàn)》。

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