美國農業(yè)補貼政策

　　美國是世界上農業(yè)發(fā)達國家之一，農業(yè)生產(chǎn)與出口水平均處于優(yōu)勢地位，下面找出美國農業(yè)補貼政策的形成機制和演變趨勢，為我國農業(yè)補貼政策的制定提供理論和現實(shí)依據，歡迎瀏覽!

　　美國是世界上農業(yè)發(fā)達國家之一，農業(yè)生產(chǎn)與出口水平均處于優(yōu)勢地位。美國農業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)達，生產(chǎn)率極高，農業(yè)的專(zhuān)業(yè)化與機械化程度領(lǐng)先，與商業(yè)的整合程度非常好。2011年，美國農業(yè)生產(chǎn)總值達到4285億美元，農產(chǎn)品出口額為1374億美元，占當年農業(yè)生產(chǎn)總值的32%。這一發(fā)展成就一方面與美國自然資源豐富、幅員遼闊、農產(chǎn)品市場(chǎng)需求巨大有關(guān)，另一方面得益于美國成熟的農業(yè)補貼和支持政策。本文嘗試梳理美國1933年到2002年十五部農業(yè)法案的出臺的歷史背景和法案特點(diǎn)，試圖找出美國農業(yè)補貼政策的形成機制和演變趨勢，為我國農業(yè)補貼政策的制定提供理論和現實(shí)依據。

　　(一)1933年農業(yè)調整法案(1933Agricultural Adjustment of Act)

　　19世紀晚期是美國農業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期，美國土壤肥沃，耕地數量眾多，農產(chǎn)品的國內外需求高。為了促進(jìn)農業(yè)發(fā)展，美國國會(huì )投資建立信用制度，修建公路和鐵路，發(fā)展西部地區農業(yè)灌溉，鼓勵農民定居生產(chǎn)，加大農業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)方面投入。20世紀初期，盡管耕地擴展速度開(kāi)始放緩，由于農產(chǎn)品價(jià)格持續攀升，整體經(jīng)濟環(huán)境對于農民仍然十分有利。這一有利局面在一戰期間得以強化，戰爭的爆發(fā)拉動(dòng)了對農產(chǎn)品的需求，促使農民通過(guò)借貸來(lái)擴大農作物的種植面積。據統計，"1914年至1919年間，麥田增加約2700萬(wàn)英畝，冬小麥約占2100萬(wàn)英畝"。一戰期間，"他們新開(kāi)墾4000萬(wàn)英畝土地"。

　　20世紀30年代的世界經(jīng)濟危機爆發(fā)，國外農產(chǎn)品需求下降，農產(chǎn)品價(jià)格暴跌。農民陷入債臺高筑、生產(chǎn)過(guò)剩和收入下降的困境。"農場(chǎng)主現金收入從1929年的113億美元降至1932年的47.5億美元，降幅達到58%"。經(jīng)濟危機促成美國國會(huì )農業(yè)委員會(huì )、美國農業(yè)局聯(lián)盟和美國國家農業(yè)部聯(lián)合起來(lái)尋求建立農產(chǎn)品價(jià)格支持。20世紀20年代期間，該聯(lián)盟的努力在絕大多數情況下都遭遇挫折，但是其轉折點(diǎn)出現在1933年。此時(shí)非農經(jīng)濟已經(jīng)崩潰，農業(yè)利益更加重要，恰逢民主黨的總統羅斯福與民主黨控制之下的國會(huì )支持，農業(yè)支持政策出臺的時(shí)機已經(jīng)成熟。

　　(二)美國農業(yè)法案的穩定期：1938年、1948年、1949年、1954年、1956年、1965年和1970年農業(yè)法案

　　從1938年到1970年，就農產(chǎn)品補貼政策機制而言，美國農業(yè)法案進(jìn)入了穩定期。盡管美國農業(yè)法案覆蓋的領(lǐng)域不斷擴大，但是每個(gè)新農業(yè)法案較之前的變化不大。這一部分歸因于1933年農業(yè)調整法案的成功，另一部分歸因于美國的農業(yè)利益集團鐵三角--美國農場(chǎng)局聯(lián)合會(huì )、美國農業(yè)部和美國國會(huì )中的農業(yè)委員會(huì )--三方的強力聯(lián)合。

　　1938年農業(yè)法案與1933年法案非常相似，對其僅僅做出了部分修改與改進(jìn)。例如，1933年農業(yè)法案中的土地休耕計劃，最高法院認定該計劃通過(guò)向食品加工業(yè)征稅來(lái)補貼農民，鼓勵閑置土地，這樣最終提高了農產(chǎn)品價(jià)格。這一做法以犧牲消費者權益為代價(jià)，在法律上是應該禁止的，所以1938年農業(yè)法案修改了該計劃。1938年，整個(gè)美國社會(huì )對農民仍然持普遍的支持態(tài)度，民主黨仍然控制著(zhù)國會(huì )，政治理念上仍奉行著(zhù)政府干預與農業(yè)補貼，這些曾支持1933年農業(yè)調整法案通過(guò)的因素仍然完好地保留著(zhù)。

　　1948年，美國農業(yè)在戰后的需求和價(jià)格都有所降低，因此之前對于減少價(jià)格支持的廣泛共識也隨之土崩瓦解。戰爭期間背井離鄉的農民不斷回歸，與此同時(shí)新的農業(yè)技術(shù)包括化肥與殺蟲(chóng)劑開(kāi)始廣泛采用，因此農作物的產(chǎn)量開(kāi)始增加，市場(chǎng)供過(guò)于求，導致價(jià)格下跌。此外，過(guò)去對農民直接補貼的方式被抨擊為社會(huì )主義，認為直接補貼只是與農民的身份相關(guān)，而不是與農產(chǎn)品相關(guān)。1949年農業(yè)法案證明了關(guān)于農產(chǎn)品補貼的兩點(diǎn)：第一、盡管自30年代以來(lái)各種各樣的農產(chǎn)品補貼就已經(jīng)存在，但是它們卻從來(lái)都不是毫無(wú)爭議的，早在40年代初期，人們就已經(jīng)意識到要減少農業(yè)補貼。第二、當國會(huì )幾乎達成共識要改革消減農業(yè)補貼時(shí)，環(huán)境的變化以及與農業(yè)補貼相關(guān)的利益集團會(huì )聯(lián)合起來(lái)阻止改革。

　　1952年，艾森豪威爾總統上臺執政，共和黨控制了美國國會(huì )，美國政府此時(shí)開(kāi)始嘗試減少農產(chǎn)品價(jià)格支持，實(shí)施更加自由的市場(chǎng)策略。當然這次改革再次受到了挫折，因為農產(chǎn)品價(jià)格支持措施已經(jīng)實(shí)施了多年。農業(yè)生產(chǎn)率的提高，以及工業(yè)發(fā)展對于勞動(dòng)力日益增加的需求，促使大量人口離開(kāi)農村和農業(yè)。生存下來(lái)的農場(chǎng)日益繁榮，規模更大，收入更高，在政治上影響力也更大，不會(huì )贊同政府降低農產(chǎn)品價(jià)格的改革舉動(dòng)。此外，在價(jià)格支持中長(cháng)大的第二代農民也將這種農業(yè)補貼視為理所當然。

　　1954年和1956年的農業(yè)法案繼續觀(guān)察和監測產(chǎn)量過(guò)剩問(wèn)題，并通過(guò)土地銀行重新建立了土地休耕制度。于是，在1954年7月，美國國會(huì )通過(guò)《農產(chǎn)品貿易與發(fā)展法案》，即"第480號公法"(Public Law 480)，也稱(chēng)食品換和平(Food for Peace)法案，授權允許向外國政府銷(xiāo)售和捐贈美國食品，從而減少農產(chǎn)品過(guò)剩，并刺激外國對于美國農產(chǎn)品的需求。它的目的是增加美國農產(chǎn)品在國外市場(chǎng)的消費，同時(shí)通過(guò)援助改善美國的對外關(guān)系。第480號公法享有廣泛的支持，因為它既滿(mǎn)足了人道主義目標，又處理了過(guò)剩的小米、玉米、大米、高粱、大豆和奶產(chǎn)品，同時(shí)，使得交通運輸業(yè)也能夠從中獲益。但是這項法案也由于破壞了接受援助國當地的農業(yè)生產(chǎn)，并使得接受?chē)�產(chǎn)生對于美國附加政治條件的農業(yè)援助產(chǎn)生依賴(lài)而備受批評。

　　1965和1970年的農業(yè)法案對于農產(chǎn)品支持體系進(jìn)行了一些額外的改進(jìn)。它們調整了貸款利率和土地休耕條款，同時(shí)也融合了直接支付體系(并于1970年確定了直接支付上限)，該體系給予農民在確定自己的種植作物決定時(shí)以更大的靈活性。換句話(huà)說(shuō)，政府給農民的直接支付與農民實(shí)際種植的內容關(guān)系性更小。但是，60年代農業(yè)法案最為重要的變化在于選民基礎的擴大。尤其是，隨著(zhù)過(guò)剩的農產(chǎn)品越來(lái)越多的被用于食品券項目、免費午餐項目，城市反饑餓和營(yíng)養團體等利益集團也越來(lái)越多的加入到相關(guān)農業(yè)政策的討論中。

　　1938年到1970年美國農業(yè)法案的長(cháng)期穩定，并不意味著(zhù)農業(yè)法案在這40多年以來(lái)不存在任何變化;恰恰相反，它在秉承1933年農業(yè)法案的核心內容的同時(shí)，逐步擴大其涉及的利益集團。政治和社會(huì )環(huán)境的變化，農產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)，戰后農業(yè)部門(mén)勞動(dòng)力的大幅度增加，不同利益集團的政治訴求，這些要求都會(huì )帶來(lái)農業(yè)法案的變動(dòng)。美國文化中長(cháng)期以來(lái)所認為的農民和農業(yè)是民主社會(huì )的基礎，減少農業(yè)法案補貼方面的努力往往很難得到長(cháng)期支持。

　　(三)1973年農業(yè)和消費者保護法案

　　1973年農業(yè)法案標志著(zhù)美國農業(yè)政策從供給管理向需求管理的轉變，之前的農業(yè)政策主要針對農產(chǎn)品供給過(guò)剩，1973年農業(yè)政策開(kāi)始轉向農產(chǎn)品的需求上。70年代初期，對前蘇聯(lián)的農產(chǎn)品出口減少了美國農產(chǎn)品庫存，引發(fā)世界農產(chǎn)品市場(chǎng)供應吃緊，兼之全球農產(chǎn)品收成不佳，使得全球的農產(chǎn)品需求遠遠超過(guò)供給。此外，美元與黃金的脫鉤以及美元的貶值導致了美國對外出口的增長(cháng)以及食物、燃料和化肥價(jià)格的增加。出口市場(chǎng)的增加以及農產(chǎn)品供需不平衡引起美國國內對于食品短缺的擔憂(yōu)，并促使美國政府去改革農業(yè)政策來(lái)增加農業(yè)產(chǎn)量。

　　但是當國際形勢在70年代中期發(fā)生變化(匯率、國際農業(yè)生產(chǎn)水平、燃料價(jià)格)，農民又發(fā)現自己面臨生產(chǎn)過(guò)剩與價(jià)格下降的問(wèn)題，政府的支持再次變得重要。

　　(四)1977年食品和農業(yè)法案以及1981年農業(yè)法案

　　70年代早期農業(yè)的黃金時(shí)期在1977年結束。此時(shí)，農民們不得不再次面臨國外市場(chǎng)的萎縮與農產(chǎn)品的過(guò)剩。1978年和1979年，美國繼續大量的向蘇聯(lián)出口農產(chǎn)品，減少供給和提高了價(jià)格。但是1980年，由于蘇聯(lián)入侵阿富汗，卡特總統對蘇聯(lián)實(shí)行谷物禁運。這一禁運導致美國谷物價(jià)格下跌，使得美國政府和國會(huì )不得不再次提高農業(yè)支持水平。1981年，某些環(huán)境保護利益集團和可持續農業(yè)發(fā)展利益集團試圖在農業(yè)法案中加入能夠緩解農業(yè)生產(chǎn)增加所帶來(lái)的環(huán)境破壞的調控，但是未能取得成功。盡管?chē)鴷?huì )在1981年農業(yè)法案中首次加入了環(huán)境保護條款，但是另外兩項關(guān)于推廣有機農業(yè)的法案卻遭受失敗。類(lèi)似地，美國農業(yè)部發(fā)表了名為《關(guān)于有機農業(yè)的報告和建議》的報告，盡管此報告對于替代農業(yè)持開(kāi)放態(tài)度，但是最終仍否定了有機農業(yè)的前景。

　　1977年和1981年的農業(yè)法案盡管在農產(chǎn)品政策方面未產(chǎn)生任何變化，但是卻為營(yíng)養、環(huán)境和可持續農業(yè)利益集團更廣泛地參與農業(yè)法案制定奠定了基礎。

　　(五)1985年食品安全法案

　　1985年農業(yè)法案標志著(zhù)環(huán)保利益集團正式參與農業(yè)法案的制定中，二十多年后，環(huán)境因素成為農業(yè)法案討論的焦點(diǎn)之一，環(huán)保名義的資助成為繼產(chǎn)品補貼與營(yíng)養補貼后數量第三大的項目。

　　1985年通過(guò)的環(huán)保項目是各方利益群體的訴求調和后的產(chǎn)物。它通過(guò)休耕措施解決農業(yè)過(guò)度生產(chǎn)的問(wèn)題，響應了環(huán)保與農業(yè)可持續發(fā)展利益集團的要求，同時(shí)向農戶(hù)提供收入支持。1985年農業(yè)法案對環(huán)保利益集團來(lái)說(shuō)是意義重大，代表著(zhù)環(huán)保利益集團地位的確立。

　　(六)1990年食品與農業(yè)貿易法案

　　1990年農業(yè)法案是一項穩定型法案，它的產(chǎn)生背景為農產(chǎn)品價(jià)格高漲、農業(yè)項目成本下降、對外出口增長(cháng)、市場(chǎng)經(jīng)濟增強、民主黨掌控國會(huì )與美國財政赤字。鑒于生產(chǎn)需求相對較小，美國國會(huì )修改法案條款，允許農民可以選擇15%的土地面積進(jìn)行非谷物種植而不減少給予他們的基礎農業(yè)補貼，除此之外，法案其他部分基本未做修訂。1990年法案力圖充分發(fā)揮市場(chǎng)機制對經(jīng)濟的調節作用，希望降低總體農業(yè)補貼，嘗試實(shí)現農業(yè)補貼與農民生產(chǎn)決策相分離。從1994年起，農產(chǎn)品價(jià)差補貼的市場(chǎng)價(jià)格有原來(lái)的5個(gè)月平均市場(chǎng)價(jià)格改為12個(gè)月平均市場(chǎng)價(jià)格。

　　(七)1996年聯(lián)邦農業(yè)完善和改革法案

　　與1985年農業(yè)法案不同，1996年聯(lián)邦農業(yè)完善和改革法案代表著(zhù)補貼政策的重大變化。該法案對以前法案在多個(gè)方面進(jìn)行了重大調整。它廢除了臨時(shí)供應控制項目，減少了與市場(chǎng)價(jià)格和勞動(dòng)生產(chǎn)率相關(guān)的差額補貼。它采取了新的直接支付方式，即依靠每畝產(chǎn)量來(lái)計算，這樣使得政府更加容易編制補貼金額的預算。這項補貼據報道減少了聯(lián)邦預算達到2億美元，賦予農民在農業(yè)種植選擇上更多的自主靈活權。1996年聯(lián)邦農業(yè)完善和改革法案目的是通過(guò)加強和改善農產(chǎn)品生產(chǎn)的市場(chǎng)導向，減輕政府農業(yè)支持政策的財政預算壓力，促進(jìn)農產(chǎn)品出口貿易。

　　差額補貼在1990年被引入時(shí)，它在國會(huì )上支持率極低，這種局面直到1996年才得以改善。這是由于1996年共和黨主導的國會(huì )尋求政府在農業(yè)上減少干預，要求減少補貼以控制預算赤字，國際上呼吁減少補貼以促進(jìn)自由貿易，1995-96年的由于高需求、低儲備、低產(chǎn)出導致的高農產(chǎn)品價(jià)格與盈利上升。

　　(八)2002年農業(yè)安全和農村投資法案

　　2002年農業(yè)法案大幅度提高了農業(yè)補貼，扭轉了1996年頒布的許多農產(chǎn)品改革，標志著(zhù)美國農業(yè)政策由自由市場(chǎng)化重新轉向保守。盡管它保留了1996年開(kāi)始實(shí)行的直接差額支付，但是它新增了反經(jīng)濟周期補貼，由此農民能夠獲得農產(chǎn)品目標價(jià)格與固定差額支付之間的差價(jià)。1996年農業(yè)政策更多的是貿易依賴(lài)型補貼，不會(huì )過(guò)多干預農民的種植選擇，而2002年農業(yè)法案在農民低收入的時(shí)期提供補助。這些補助影響了世界農產(chǎn)品市場(chǎng)，被美國貿易伙伴看成對自由貿易的障礙。反經(jīng)濟周期補助政策的支持者認為制度上的補助的回歸對農民更有保障，1998年-2001年的年度緊急撥款顯示出1996年農業(yè)法案的不足。

　　由于沒(méi)有通過(guò)Kind的修正案，2002年農業(yè)政策仍被視為一項穩定型政策，輔以對農業(yè)補貼的增加。2002年農業(yè)法案新增環(huán)保安全項目，旨在為了保持農業(yè)的持續發(fā)展支付農民對其土壤、水源與野生環(huán)境做出保護措施。然而，該項目的實(shí)施沒(méi)有達到預想的廣度，表明農業(yè)持續發(fā)展倡導群體的勢力雖增加但仍受到限制。該項目也可被視為由于預算盈余而得以通過(guò)的特例。

　　美國農業(yè)補貼政策的調整對我國有哪些啟示?

　　每隔五年左右，美國國會(huì )就會(huì )對農業(yè)政策進(jìn)行修改，其高額的補貼引起很多國家不滿(mǎn)，遭到國際市場(chǎng)的反補貼訴訟。為了避免更多的反補貼爭端，同時(shí)又能強化對國內農場(chǎng)主的支持，美國農業(yè)法案中取消了直接支付(DP)、反周期支付(CCP)、平均作物收入選擇支付(ACRE)等直接價(jià)格補貼，僅保留營(yíng)銷(xiāo)貸款差額補貼，且通過(guò)增加其他補貼項目，對農場(chǎng)主實(shí)施更為隱蔽和間接的支持政策。

　　美國農業(yè)法案不斷調整，新的農業(yè)法案建立農業(yè)收入風(fēng)險保障計劃，確保美國農業(yè)安全網(wǎng)更加牢固。在這過(guò)程中，有幾點(diǎn)經(jīng)驗可供我們借鑒和學(xué)習。

　　第一，保障農場(chǎng)主收益的核心目標始終如一。美國農業(yè)法案雖然不斷修正，但保障農場(chǎng)主收入的核心內容不變。如STAX，不僅對農場(chǎng)主投保進(jìn)行補貼，更重要的是賠償力度之大，絕不等同于簡(jiǎn)單的、一般的商業(yè)自然災害保險賠償金額。

　　為了保障棉農收益，我國實(shí)行了收儲政策，但從近三年的實(shí)施結果看，棉花種植面積不斷縮減�；蛟S，該政策還沒(méi)有達到部分農民的收益預期。

　　第二，允許農民申請農業(yè)生產(chǎn)貸款。營(yíng)銷(xiāo)援助貸款是美國農業(yè)法案的基石，我國也應及早研究類(lèi)似政策的可行性，或通過(guò)中國農業(yè)發(fā)展銀行向農民提供農業(yè)生產(chǎn)貸款服務(wù)。就美國的營(yíng)銷(xiāo)援助貸款來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)指定農作物的農民在生產(chǎn)之前可以用預計的農作物產(chǎn)量為抵押獲得為期9個(gè)月的無(wú)追索權貸款。收獲之后,在貸款到期前,當市場(chǎng)價(jià)格高于借貸率與利息之和時(shí),農民可以在市場(chǎng)上銷(xiāo)售農產(chǎn)品,償還貸款;當市場(chǎng)價(jià)格低于借貸率和利息之和時(shí),農民可以以抵押的農作物償還貸款。

　　第三，擇優(yōu)補貼加工企業(yè)，間接補貼農民，規定獲得補貼的加工企業(yè)所使用的原料必須為國內生產(chǎn)的農產(chǎn)品。同時(shí)，要求獲得補貼的加工企業(yè)在購買(mǎi)原料時(shí)，須向生產(chǎn)者支付額外的金額作為生產(chǎn)補貼，并獲取生產(chǎn)者提供的相關(guān)證明，使農民獲得間接補貼。

　　拓展閱讀：美國農業(yè)補貼政策的演變，你了解多少?

　　[導讀]美國從1933年開(kāi)始使用農產(chǎn)品補貼工具，80多年來(lái)農業(yè)補貼政策不斷演化，一方面繞過(guò)WTO規則，另一方面平衡國內外價(jià)格關(guān)系，保證美國農產(chǎn)品在國際貿易中的價(jià)格優(yōu)勢最大化。具體來(lái)看，美國農業(yè)補貼政策主要分為貸款差額補貼、直接收入補貼、反周期補貼、資源保育補貼和農產(chǎn)品貿易補貼五大類(lèi)。

　　完善的價(jià)格補貼體系

　　美國從1933年開(kāi)始使用農產(chǎn)品補貼工具，80多年來(lái)農業(yè)補貼政策不斷演化，一方面繞過(guò)WTO規則，另一方面平衡國內外價(jià)格關(guān)系，保證美國農產(chǎn)品在國際貿易中的價(jià)格優(yōu)勢最大化。具體來(lái)看，美國農業(yè)補貼政策主要分為貸款差額補貼、直接收入補貼、反周期補貼、資源保育補貼和農產(chǎn)品貿易補貼五大類(lèi)。

　　1996年以前，美國政府主要采取貸款差額補貼政策，具體實(shí)施方式為，農業(yè)部提前確定一個(gè)目標價(jià)格，如果商業(yè)貸款利率高于目標價(jià)格或收獲后全國市場(chǎng)均價(jià)低于目標價(jià)格，差額將支付給農民。該政策適用于大宗谷物農產(chǎn)品。差額補貼的實(shí)質(zhì)是政府提供保護價(jià)格，以確保農民的基本利益。

　　1996年之后，差額補貼政策逐漸退出，直接支付登場(chǎng)。直接支付即直接收入補貼。此種政策的特點(diǎn)是，與農產(chǎn)品的生產(chǎn)、價(jià)格脫鉤，而補貼數量由政府按照基期的補貼產(chǎn)量和補貼面積直接確定。這種政策的實(shí)施導致農民自主性增強，可以自由選擇種植種類(lèi)和種植面積。但也正因為自由度太高，道德風(fēng)險擴大，最終的結果演變?yōu)椋好绹�財政支付壓力大，農場(chǎng)主撂荒面積增加，最終直接支付政策退出歷史舞臺。

　　2002年反周期補貼大行其道。這實(shí)際上是貸款差額補貼和直接收入補貼的混合產(chǎn)物。具體實(shí)施流程為：農業(yè)部事先確定目標價(jià)格，如果市場(chǎng)價(jià)格加上直接支付高于目標價(jià)格，則不啟動(dòng)反周期補貼;如果市場(chǎng)價(jià)格加上直接支付低于目標價(jià)格，則政府就啟動(dòng)反周期補貼，補貼額為兩者間的差額。

　　資源保育補貼主要用于自然災害發(fā)生后的土地資源保護。這在美國農產(chǎn)品價(jià)格補貼中占據較為重要的地位。美國政策對資源和環(huán)境的保護，有助于農業(yè)的可持續發(fā)展。農業(yè)資源保護計劃的主要內容包括土地休耕計劃、農田與牧場(chǎng)環(huán)境鼓勵項目、農田水土保持、濕地保護等。2002年和2008年頒布的兩大農業(yè)法都大量增加了對環(huán)境保護的投入。2008年新法案預算分配中，自然保護占補貼總量的19%，僅次于農產(chǎn)品支持計劃。

　　2005年,美國的農業(yè)補貼金額達250億美元，比2001年增加了68%。在美國，政府沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對農民的稅種，政府征收的農業(yè)稅明顯低于其他行業(yè)的征稅。此外，政府還對農業(yè)進(jìn)行補貼，90%以上集中在小麥、大豆、玉米、大麥和棉花五種農作物上。國內補貼是為了扶持本國的農民,出口補貼則是幫助農民出口農產(chǎn)品，使他們的價(jià)格通常都低于其他國家的相應產(chǎn)品。

　　羅斯福開(kāi)啟了美國政府對農業(yè)進(jìn)行補貼的時(shí)代。時(shí)至今日，按照WTO官員的說(shuō)法，“美國農民收入的一半來(lái)自政府補貼�！睂�農業(yè)的高補貼造就了美國全球農業(yè)霸主地位。占全國人口1%的美國農民，不僅養活了3億多美國人，而且還使美國成為全球最大的農產(chǎn)品出口國。2011財年美國農業(yè)貿易順差達到420億美元，創(chuàng )歷史新高。2011財年，美國全部食品和農產(chǎn)品出口總額達到1374億美元，也創(chuàng )歷史最高水平，并支撐了115萬(wàn)個(gè)美國就業(yè)崗位。難以想象，沒(méi)有大量的補貼，美國人在養活自己的同時(shí)還有那么多的農產(chǎn)品可供出口。

　　而近年來(lái)，美國的農業(yè)補貼制度正在發(fā)生變化。

　　美國農業(yè)補貼政策受質(zhì)疑

　　補貼是一個(gè)“安全網(wǎng)”，由政府提供財政支付，激勵農民種植某些作物。因為農民只能種植一定數量的農作物，這些補貼直接指引農民的意愿，種植什么類(lèi)型的農作物。補貼農民的計劃，一直存在爭議，因為他們改變了正常的市場(chǎng)供應需求。補貼，初衷是針對弱勢群體、弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的。農業(yè)補貼將納稅人的錢(qián)轉移給少數農戶(hù)和農地所有者，而事實(shí)上，在美國，這些人的生活已經(jīng)比較富裕。其二，越來(lái)越多的美國人認為，農業(yè)不一定是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有補貼也會(huì )繁榮發(fā)展，特別是美國具有發(fā)展農業(yè)的得天獨厚的自然條件。一個(gè)事實(shí)是，符合農業(yè)補貼標準的農業(yè)商品約占美國農業(yè)總產(chǎn)出的36%，而另外大約占美國農業(yè)總產(chǎn)值64%的農產(chǎn)品(例如肉類(lèi)和家禽)，都沒(méi)有得到補貼，但有關(guān)行業(yè)仍然發(fā)展得很好。而且，與接受經(jīng)營(yíng)補貼的農業(yè)相比，美國大部分其他行業(yè)在沒(méi)有補貼的情況下反而更加興旺發(fā)達。其三，出于環(huán)保的概念，《科學(xué)美國人》編輯曾建議美國政府調整農業(yè)補貼政策，減少主要飼料作物的補貼，如玉米和大豆等。這些飼料主要提供給工廠(chǎng)化養殖場(chǎng)，而這些養殖場(chǎng)為傳染病提供了溫床，并給環(huán)境造成危害。

　　文章還指出：這種補貼也人為壓低了高糖食物和牛肉的價(jià)格，造成肥胖和糖尿病的流行。美國農業(yè)政策更新期限是2012年。這使國會(huì )有了既削減開(kāi)支又有助于保護環(huán)境的機會(huì )�，F在的聯(lián)邦補貼大多給了那些單一種植玉米、大豆、小麥和稻米的大農場(chǎng)。收獲的糧食大多進(jìn)了工廠(chǎng)化養殖場(chǎng)，那里擁擠圈養的動(dòng)物為傳染病提供了溫床，而產(chǎn)生的大量糞便又造成環(huán)境危害。目前的系統和政策導致大量耗費化石燃料，消耗土壤，污染水道。這也人為壓低了高糖食物和牛肉的價(jià)格，造成肥胖和糖尿病的流行。通過(guò)補貼分配方式的轉變，政府應鼓勵逐步恢復到可持續的綜合農耕，商品農作物與豆科植物及牧草應交替種植。大農業(yè)企業(yè)會(huì )忌恨這一改變，特別是工廠(chǎng)化養殖者，但早就該這樣做了，而且宜早不宜遲。

　　從國際上來(lái)看，一些國家對美國長(cháng)期補貼農業(yè)的做法頗有微詞。一國為出口產(chǎn)品補貼，對進(jìn)口國消費者當然有利，但是對于進(jìn)口國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)卻不利。

　　新農業(yè)法案的改革：更加市場(chǎng)化

　　2011年10月21日，美國參議院投票通過(guò)了一項提案，將停止向年收入超過(guò)100萬(wàn)美元的農場(chǎng)主發(fā)放農業(yè)補貼，旨在減少以直接支付的方式提供補貼。參眾兩院農業(yè)委員會(huì )的兩黨議員均提議，在未來(lái)10年內將削減230億美元直接提供的農業(yè)補貼，占到目前預算500億美元的近一半。

　　2014年1月29日，經(jīng)過(guò)一年多的爭論和協(xié)商，美國國會(huì )眾議院最終通過(guò)了新的5年農業(yè)法案。根據該法案2014-2018年，美國政府將安排總額度為9564億美元的財政預算，用于支持農產(chǎn)品貿易、農業(yè)研究、可再生能源和糧食援助等項目。除財政預算有所減少之外，該法案還對上一個(gè)5年農業(yè)法案作了較大修改，尤其是取消了飽受其他國家爭議的農民直接支付(DP)、反周期補貼(CCPS)和平均作物收入選擇補貼等項目，并決定以?xún)?yōu)惠價(jià)格為農民提供農作物保險，加大了農業(yè)保險的支持力度和覆蓋范圍

　　運用市場(chǎng)調節手段，創(chuàng )造農業(yè)領(lǐng)域的投資機會(huì )，增加社會(huì )資本的投資收益，是近年來(lái)美國聯(lián)邦政府化解財政壓力的主要手段之一。2014年美國新農業(yè)法案決定削減“補充營(yíng)養支持計劃”的項目金額。該項目和其他營(yíng)養計劃占農業(yè)法案支出的比重最大，約為75%。有美國專(zhuān)家指出，新法案將有助于減少230億美元的財政赤字。這些規定不僅意味著(zhù)美國政府的農業(yè)支持預算表現出穩中有降的趨勢，而且標志著(zhù)美國農業(yè)逐漸由政策驅動(dòng)為主向市場(chǎng)調節為導向轉變。

　　拓展閱讀：美國農業(yè)補貼政策是怎么樣的

　　支持農業(yè)生產(chǎn)是美國的一項基本國策，美國國會(huì )每5年左右會(huì )制定一個(gè)農業(yè)法案，詳細闡述對農業(yè)生產(chǎn)的補貼政策。政府補貼分為直接補貼和間接補貼兩種形式，直接補貼是根據農民種植農作物種類(lèi)與面積直接給予少量現金補貼，間接補貼是提供農業(yè)保險補貼和低息農業(yè)貸款。

　　直接補貼

　　美國農業(yè)直接補貼由聯(lián)邦政府農業(yè)部?jì)仍O的農場(chǎng)服務(wù)局負責發(fā)放。農場(chǎng)服務(wù)局艾奧瓦州辦事處主任約翰·惠特克告訴記者，直接補貼主要有兩個(gè)項目，一是直接與反周期支付項目，二是水土保持項目。

　　直接與反周期支付項目是美國為鼓勵農民種糧而設的項目，對種植大豆和玉米等糧食作物的農民提供現金補貼，分為直接支付和反周期支付兩部分。直接支付的補貼額非常有限，比如當前玉米補貼每蒲式耳美元，大豆補貼每蒲式耳美元，2011年美國聯(lián)邦政府共支付直接補貼億美元。美國國會(huì )目前正在起草未來(lái)5年的農業(yè)法案，新農業(yè)法案很可能將取消直接補貼。

　　反周期支付則只在市場(chǎng)價(jià)格低于過(guò)去5年平均水平的大概一半之后才會(huì )啟動(dòng)，以保證一旦糧價(jià)意外大跌，農民仍可獲得預期收入的50%,以便繼續生產(chǎn)和生活。

　　水土保持項目是美國為保護農村環(huán)境而設的項目。農民擁有的土地如屬環(huán)境敏感地區，比如濕地或動(dòng)物棲息地，政府希望與農民簽訂一個(gè)10年租地合同，暫停該地區農業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)也會(huì )提供部分改善當地環(huán)境的資金。農民可以自愿決定是否參加這個(gè)項目，租金由雙方商定。2011年美國聯(lián)邦政府水土保持項目開(kāi)支達億美元。

　　間接補貼

　　政府間接補貼包括低息農業(yè)貸款和農業(yè)保險補貼項目。

　　低息農業(yè)貸款的核心原則是幫助創(chuàng )業(yè)農民或弱勢農民從事農業(yè)生產(chǎn)，這個(gè)群體往往很難獲得商業(yè)貸款，政府提供的低息農業(yè)貸款主要用于填補商業(yè)銀行在這塊市場(chǎng)的空白。

　　低息農業(yè)貸款也由農場(chǎng)服務(wù)局負責，包括直接貸款項目和貸款擔保項目?jì)煞N形式。直接貸款的資金來(lái)源于國會(huì )撥款，利率一般低于商業(yè)貸款，隨市場(chǎng)行情波動(dòng)。貸款擔保項目的資金和服務(wù)由商業(yè)銀行系統提供，利率則由借款人與商業(yè)銀行機構商定，農場(chǎng)服務(wù)局為貸款提供擔保。

　　對于突發(fā)重大自然災害，農場(chǎng)服務(wù)局還提供低息緊急貸款，申請人受損必須超過(guò)往年利潤的30%.

　　根據美國農業(yè)部經(jīng)濟研究所的研究報告，農場(chǎng)服務(wù)局提供的貸款僅占農業(yè)信貸市場(chǎng)份額的%,而商業(yè)銀行占據美國農業(yè)信貸市場(chǎng)份額的%,農業(yè)合作社占%.

　　位于美國中西部的艾奧瓦州農業(yè)部長(cháng)比爾·諾西告訴記者，農業(yè)保險是保障農業(yè)生產(chǎn)的最主要措施，也是政府農業(yè)扶持政策的核心。在艾奧瓦州經(jīng)營(yíng)著(zhù)3500英畝農場(chǎng)的斯科特·洛維特也指出，如今政府直接補貼占收入不到5%,與之相比農業(yè)保險的作用更為關(guān)鍵。

　　美國農業(yè)保險由農業(yè)部風(fēng)險管理局負責，農民自愿參與，聯(lián)邦政府為參保農民提供保費補貼，但保險業(yè)務(wù)由私人商業(yè)保險公司承擔。2011年，美國聯(lián)邦農作物保險項目為農民提供了207萬(wàn)份保單，補貼成本高達68億美元。

　　美國聯(lián)邦政府對農業(yè)保險的補貼主要分兩部分：一是保費補貼，一是業(yè)務(wù)費用補貼。

　　在保費補貼方面，補貼比例與所保產(chǎn)出比重呈反比關(guān)系。具體而言，導致產(chǎn)出低于50%的巨災保險保費由聯(lián)邦政府100%補貼，此后隨著(zhù)農民選擇的產(chǎn)出保險范圍提高，聯(lián)邦政府的補貼比例也逐漸下降。

　　在業(yè)務(wù)費用補貼方面，美國聯(lián)邦農作物保險公司向承辦聯(lián)邦農作物保險項目的私營(yíng)保險公司提供一定比例的管理與運營(yíng)費用補貼。此外，美國還為私人農業(yè)保險公司提供三方面政策支持：一是通過(guò)聯(lián)邦農作物保險公司向私人保險公司提供再保險；二是聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對農業(yè)保險免征一切稅賦；三是聯(lián)邦政府通過(guò)法律鼓勵各州政府提供保費補貼，以進(jìn)一步減輕農民負擔，提高農業(yè)保險吸引力。

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