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中國現行養老金制度
在我國構建“和諧、可持續發(fā)展”的社會(huì )中, 養老保險體系的構建是其中必不可少的一部分。養老保險體系保障了退休人群的生活, 有利于社會(huì )的和諧、穩定, 然而, 養老保險覆蓋面廣、成本高，在許多國家已經(jīng)成為公共財政的一大負擔。在我國, 光憑征繳養老保險稅的收入并不能滿(mǎn)足養老保險支出，財政每年都必須向養老保險基金進(jìn)行補貼，并且這種補貼還在逐年增長(cháng)。無(wú)論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都不得不面對這一世界性難題。
中國的養老金制度在經(jīng)歷了一系列的改革之后，以企業(yè)為主的養老金制度完成了向社會(huì )化的轉變，初步形成了以企業(yè)和個(gè)人繳費結合的“統賬結合”的養老保障體系。中國的養老金制度表面上采取了混合養老金制度的形式，但是由于歷史積累的巨大養老金隱形債務(wù)，迫使個(gè)人賬戶(hù)資金被挪用，形成了大量的名義賬戶(hù)，實(shí)質(zhì)上沒(méi)有按照混合制度的養老金制度運作。這種以名義個(gè)人賬戶(hù)和社會(huì )統籌為標志的養老金制度存在較大的缺陷。
目前中國養老金制度存在的缺陷
養老金制度再分配和縮小貧富差距的功能缺失
再分配功能是養老金制度的一個(gè)重要功能，我國養老金制度雖然實(shí)際上是一個(gè)現收現付制度，但并沒(méi)有起到應有的再分配功能。
這是因為改革開(kāi)放后我國由于把精力集中于經(jīng)濟發(fā)展，過(guò)分強調效率，忽視了社會(huì )公平，走上了一條強化效率弱化公平的道路。中國經(jīng)過(guò)了改革開(kāi)放后，貧富差距日益擴大，中國的基尼系數1991年為0.282，到2000年已達0.458，增長(cháng)幅度較大，目前已經(jīng)超過(guò)國際公認的警戒線(xiàn)0.41。中國養老金制度沒(méi)有起到縮小收入差距的功能，相反存在逆向補償的傾向。
就城鎮居民來(lái)講，根據國家統計局1995年對2.5萬(wàn)戶(hù)居民的調查，富裕戶(hù)得到的養老金待遇與貧困戶(hù)的相差4.2倍，加上醫療保險和住房等方面的補貼，貧富差距進(jìn)一步加大。經(jīng)過(guò)二次再分配，我國居民收入的差距是加大了而不是縮小了。這說(shuō)明包括養老金制度在內的我國的社會(huì )保障體制原則和制度設計上存在問(wèn)題，再分配功能沒(méi)有得到正確的體現。
養老金制度再分配效應的缺失對經(jīng)濟增長(cháng)的影響
從公平角度看，過(guò)大的貧富差距、未來(lái)老年生活的不安全感和一部分人當前生活的陷入困境，部分地傷害了社會(huì )公平感和改革所依賴(lài)的社會(huì )共識基礎。從效率角度看，貧富差距的擴大和對于養老金制度改革的不確定性，尤其是對將來(lái)老年生活的不安全感，已對居民消費起到抑制作用，于是消費者花錢(qián)更少而存錢(qián)更多。這些造成了中國國內需求不足和經(jīng)濟增長(cháng)更多的依賴(lài)對外出口，強化了中國經(jīng)濟的脆弱性。一旦中國的對外出口面臨波動(dòng)，將會(huì )導致國內市場(chǎng)供應的增加和商品價(jià)格的下降。屆時(shí)很多養老負擔較重的國有企業(yè)財務(wù)狀況就會(huì )惡化，反過(guò)來(lái)又使國有企業(yè)改革更加緊迫。國有企業(yè)改革帶來(lái)更多的工人下崗和消費信心的進(jìn)一步削弱，從而更加不利于經(jīng)濟增長(cháng)和發(fā)展。
養老金收支赤字問(wèn)題
中國的養老金基金正面臨出現赤字的問(wèn)題，造成這一問(wèn)題的一個(gè)重要原因是中國特殊的人口問(wèn)題。從2001年開(kāi)始，中國老齡化人口的增長(cháng)持續加大。據測算，2001年中國年齡在65歲以上的人口占總人口的7%，而40年后這一比率可能會(huì )達到20%。這一特征導致養老金的支出不斷加大。在人口老齡化的同時(shí)，由于中國政府實(shí)行的計劃生育政策，使得人口生育率從本世紀六十年代的5%降低到八十年代的2.5%，目前大約2%。根據測算，今后25年的生育率基本保持不變。由于現收現付制度本身的代際再分配特征是從工作的一代向上一代再分配養老金。進(jìn)入人口老齡化社會(huì )，工作一代的人口減少，而退休一代人口正在增加。工作一代人已經(jīng)不能為退休一代人提供足夠的養老金，保障他們的生活水平。
造成養老金收支赤字的另外一個(gè)原因是基本養老保險制度的統籌層次偏低, 由于不同統籌層次的基金無(wú)法調劑使用，就嚴重制約了基本養老保險基金調劑功能的發(fā)揮。由此所帶來(lái)的問(wèn)題是：各地區社會(huì )統籌養老金結余與赤字并存，財政補貼負擔沉重。據統計，2000年中央財政用于基本養老赤字的補貼已達300億元。這種補貼還會(huì )造成新的不平衡：支付標準高、赤字大的地區，往往可以從中央政府獲得較多的補貼;而支付標準低、赤字小的地區，則從中央政府獲得補貼卻較少。
養老金制度的再分配效應和儲蓄功能混同
國務(wù)院1995年發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養老保險制度改革的通知》中提出了“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個(gè)人共同承擔，實(shí)行社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合”的原則，確立了養老金制度的個(gè)人賬戶(hù)的儲蓄功能。
養老金制度實(shí)行部分積累，實(shí)現再分配和儲蓄功能的具體操作方式是:為每個(gè)職工設立一個(gè)個(gè)人賬戶(hù)，實(shí)行個(gè)人和企業(yè)共同繳費;企業(yè)的繳費一部分歸為社會(huì )統籌，另一部分記入個(gè)人賬戶(hù)。但是由于在養老金制度改革過(guò)程中沒(méi)有具體規定對已經(jīng)退休和臨近退休的老年職工的養老金安排，他們在過(guò)去的傳統制度下沒(méi)有養老金繳費積累，所以他們無(wú)法憑借現在的個(gè)人賬戶(hù)領(lǐng)取養老金。于是在實(shí)際操作中就不得不依靠當前基本養老金制度中的繳費進(jìn)行支付，這樣就會(huì )破壞了現在個(gè)人賬戶(hù)養老金的儲蓄和積累。這種分配和儲蓄功能的混同，同時(shí)又降低個(gè)人和企業(yè)對于繳費的激勵，造成了大量的養老金繳費的逃避。
繳費率偏高直接影響居民的現期消費
目前世界各國企業(yè)繳納的基本養老保險費率一般為10%，國際警戒線(xiàn)為20%。按國務(wù)院1997年頒發(fā)的《關(guān)于建立統一的企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》規定，我國企業(yè)總的繳費比例一般不得超過(guò)20%，職工自己向個(gè)人賬戶(hù)繳費的比例從4%起步，以后每?jì)赡晏岣?個(gè)百分點(diǎn)，最終達到8%;企業(yè)向職工個(gè)人賬戶(hù)劃入的比例隨著(zhù)職工個(gè)人繳費比例的提高而相應下降，即由最初的7%下降到最終的3%。企業(yè)和個(gè)人向個(gè)人賬戶(hù)繳費比例之和應達到11%。在實(shí)際中，由于企業(yè)參保率不高和轉制成本沒(méi)有落實(shí)等原因，按現行標準執行，社會(huì )養老保險的收入不能滿(mǎn)足其支出的需要。許多地區不得不提高參保企業(yè)的繳費率，致使國有企業(yè)的繳費率居高不下。
目前，我國企業(yè)的平均繳費率為23%，高于世界平均水平1.3個(gè)百分點(diǎn)，高于國際警戒線(xiàn)三個(gè)百分點(diǎn)。30個(gè)省、市、區中，平均繳費率在20%以上的有24個(gè)，超過(guò)25%的有5個(gè)省市。繳費率偏高必然導致職工收入增長(cháng)速度放慢，從而會(huì )直接影響居民的現期消費。1994年我國全部職工工資增長(cháng)速度曾高達35.4%，1995年和1996年分別為12.7%和12.1%，但1997年以后，我國職工工資增長(cháng)速度急劇下降為3.6%，1998年進(jìn)一步下降為0.2%。
相關(guān)改革思路
當前實(shí)施的以現收現付為基本特征的“統賬結合”的養老保險模式，可以說(shuō)是一種難以令各個(gè)階層、各個(gè)方面滿(mǎn)意的模式：政府承擔了過(guò)大的財政成本;企業(yè)的稅費負擔太大，不利于企業(yè)改革的深入;退休職工的權益得不到保障;在職職工也需要承擔很沉重的社會(huì )保障成本。因此，這一制度模式必須進(jìn)行改革和完善。重新規劃和設計新型養老保險制度，我們不能忽略現實(shí)國情和曾經(jīng)的經(jīng)驗教訓。因此，改革應把握以下的原則：
第一，基本養老保險制度的再改革不是對現行制度的全盤(pán)否定，而是在其基礎之上所實(shí)施的制度修正，現行制度向未來(lái)制度的這種平滑過(guò)渡，有助于保證現行制度對受保人所作的先期承諾以及其中重要的制度參數在未來(lái)制度中得以連續。第二，鑒于我國國情，未來(lái)的養老保險制度在相當長(cháng)時(shí)期內還會(huì )是多層次或者多支柱的體制，新的制度應該在包括一個(gè)強制性的全國基本養老保險結構外，還應將自主部分設計得更有彈性，以滿(mǎn)足不同地區、不同行業(yè)乃至不同階層的特殊需要。第三，未來(lái)的養老保險制度安排要同時(shí)包含再分配、儲蓄和保險的功能。未來(lái)的保險制度將包括多層次或者多支柱的制度結構，而各個(gè)不同的制度結構可能只是負責其中的一項功能。這種通過(guò)功能分解以安排養老保險制度結構的做法正在成為國際范圍內養老保險制度改革的新趨向。
構建養老保險的三根支柱
未來(lái)的養老保險制度應當包括三個(gè)層次或三根支柱，它們分別是：
第一層次——將現行的養老保險制度中的社會(huì )統籌基金部分獨立出來(lái)，使其成為一個(gè)由中央政府直接管理的公共養老保險計劃。該計劃是一個(gè)規定受益額但工資替代率較低的現收現付計劃，建議采用工薪稅融資并由財政部管理。由于公共養老保險計劃是純粹的政府行為，因此其管理費用要來(lái)源于財政預算。
第二層次——將現行養老保險制度中的個(gè)人賬戶(hù)基金部分獨立出來(lái)，使其成為由政府監管、強制性的、規定繳費額的養老保險計劃，我們稱(chēng)之為繳費性養老保險計劃。繳費性養老保險計劃的治理結構是多個(gè)相對獨立的養老保險基金會(huì )，可以考慮將現在省一級社會(huì )保險行政管理機構內的投資營(yíng)運機構改造成為由政府監管的養老保險基金會(huì )。
第三層次——自愿的個(gè)人儲蓄和個(gè)人投保，以及企業(yè)開(kāi)辦的職業(yè)年金計劃。由于這一層次計劃屬于微觀(guān)主體的自愿行為，故稱(chēng)其為補充養老保險計劃。
以上三個(gè)層次的養老保險計劃可以達到將再分配功能、儲蓄功能與保險功能有機地結合在一個(gè)共同養老保險制度之中的目的。
擴大養老社會(huì )保險覆蓋面
在現階段，非正式就業(yè)者與城鎮職工養老社會(huì )保險體系接軌存在一定困難。鑒于目前實(shí)際狀況，決定了我們擴大養老社會(huì )保險必然要經(jīng)歷多元化制度安排的漫長(cháng)過(guò)渡。出于中國國情的需要來(lái)探討新的思路，筆者認為，以下步驟不失為可行方案。
1.分層保障。分層保障是將各類(lèi)國有部門(mén)的職工進(jìn)行分層，按照他們的需要提供相應的社會(huì )保障。例如，當前對于農民工來(lái)說(shuō)，最迫切的是盡快確立工傷保險制度。而那些長(cháng)期在城市國有部門(mén)工作的人員，工齡長(cháng)且工作穩定，對于這層人員，養老社會(huì )保險的實(shí)行則是完全必要也是完全可行的。
2.分類(lèi)保障。對非正式部門(mén)職工群體實(shí)施養老保險，要對其進(jìn)行分類(lèi)，從而制定不同的保險方案。例如，憑借自己的技術(shù)和資金進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營(yíng)，政府應給予享受相當于本市居民、較為正規的社會(huì )保障待遇。對于經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài)無(wú)穩定職業(yè)的農民工，管理難度最大，對其就要實(shí)行更為靈活的方案。
3.分地區保障。根據勞動(dòng)經(jīng)濟理論的原則，勞動(dòng)力流動(dòng)的主要誘因是資源和收入的差異。例如，大量的農民工主要是集中在經(jīng)濟發(fā)達的城市及省市，這就為我們分地區逐步實(shí)施對農民工的社會(huì )保障創(chuàng )造了條件，可先在這些地區開(kāi)始對農民工試行社會(huì )保障。
4.靈活機動(dòng)的社會(huì )保險政策。對非正式部門(mén)職工一定要實(shí)施靈活的養老社會(huì )保險政策并使其更具有可操作性。例如，①社會(huì )保險的繳費基數可選擇性，②繳費形式多樣性，③允許暫停并補繳保險費等等。
充分發(fā)揮政府在社會(huì )保障中的再分配功能
社會(huì )保障是一種再分配制度，它追求的是公平或至少是某種程度的公平，是政府干預市場(chǎng)分配結果的一個(gè)手段�，F代政府的主要職能或活動(dòng)都是圍繞為社會(huì )成員提供福利和服務(wù)或滿(mǎn)足人民的生活需要這一目標展開(kāi)的。那么，政府究竟應該如何正確發(fā)揮其再分配的功能呢?
首先，應正確處理再分配功能與儲蓄的作用，通過(guò)個(gè)人儲蓄功能的加強減輕政府在再分配上的負擔。
其次，應堅持適度再分配的理念和政策，使保障水平同經(jīng)濟水平相適應。
第三，要發(fā)揮政府在財政政策方面的再分配功能，加大政府對社會(huì )保障轉移支付的力度。
最后，確立政府在社會(huì )福利中的主導作用，加強政府的宏觀(guān)調控和法律監控作用。
推進(jìn)養老保險制度一體化
1.社會(huì )保障制度的一體化需要明確的幾點(diǎn)原則
首先關(guān)于社會(huì )保障的定位。市場(chǎng)經(jīng)濟體制是一種能夠促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)機制，而經(jīng)濟發(fā)展的最終目標則是實(shí)現人的自由和全面的發(fā)展。因此，社會(huì )保障的性質(zhì)應是滿(mǎn)足人權發(fā)展的需要。尊重人的基本權利，維護人的尊嚴，按照以人為本的保障原則，根據人的各種動(dòng)態(tài)、生存狀況設計相關(guān)的保障政策、保障標準及保障體制，使社會(huì )保障貫穿勞動(dòng)者的一生。這應該是我們社會(huì )保障政策制定的出發(fā)點(diǎn)。否則，我們的政策目標就會(huì )不協(xié)調。
其次，保持政策的連續性，應充分考慮經(jīng)濟和人口條件在長(cháng)期內可能發(fā)生的變化。同時(shí)，還要在有關(guān)技術(shù)方面加強其科學(xué)性。
2.在推進(jìn)社會(huì )保障制度一體化過(guò)程中政府應關(guān)注的兩個(gè)問(wèn)題
(1)向財政的部分統一轉化。雖然國務(wù)院在20世紀90年代中期就已要求省級統籌，但現在大多數赤字的彌補仍舊依靠中央政府。中央政府對地方赤字的負責將會(huì )統一不同區域的繳費率，使賬戶(hù)能積累起來(lái)。但它面對著(zhù)兩個(gè)重要的政治經(jīng)濟障礙：第一，中央必須擁有必要的財富，它不可避免地要將收入從高增長(cháng)地區轉移到低增長(cháng)地區，而利益受損者會(huì )有抵制行為;第二，養老保險的管理仍舊是地方的責任，盡管財政上越來(lái)越統一。因此，就目前的情況來(lái)看，養老保險的管理雖仍在地方，但中央政府應逐漸承擔起更多的責任。
(2)提高統籌層次。統籌層次過(guò)低己成為目前社會(huì )保障體制健康發(fā)展、體現全體勞動(dòng)者享受社會(huì )保障公平公正原則的桎梏，統籌層次難以提高根源于財政分灶和社保分割的管理體制。在目前全國統籌條件不成熟的情況下，我們可以嘗試把社會(huì )統籌分為國家級統籌和地方(省)級統籌兩部分，即實(shí)行分級統籌的體制。
3.一元化目標，多元化過(guò)渡——目標與現實(shí)的矛盾
社會(huì )保障制度的一體化無(wú)疑是實(shí)現公正的收入再分配的最優(yōu)模式，但中國社會(huì )的多元化又造成了社會(huì )保障問(wèn)題，是一個(gè)異常復雜的特殊問(wèn)題。在目前的經(jīng)濟狀況下，把社會(huì )各層、各類(lèi)勞動(dòng)者全部納入一個(gè)統一的社會(huì )保障體系之中是不現實(shí)的，因為無(wú)論從國家財政的承受能力還是目前的制度安排都還不具備相應的條件。因此，一元化的制度安排只能作為我國社會(huì )保障制度的一個(gè)長(cháng)期發(fā)展目標。目前較為實(shí)際又可行的辦法就是，根據各階層勞動(dòng)者的需求與目前的條件，按照分層保障的原則來(lái)提供社會(huì )保障。(黃勁松/合眾人壽保險股份有限公司)
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