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煙臺市建立農村?最低生活保障制度研究
煙臺市建立農村?最低生活保障制度研究〖jz)〗??〖ht4k〗〖jz〗課題組〓滕維忠〓鮑壽慶〓武忠善〓于〓江??
〖htf〗為建立農村最低生活保障制度，推進(jìn)和完善農村社會(huì )保障體系建設，以課題的試驗
區山東省煙臺市建立農村最低生活保障制度的實(shí)踐為論據，就建立這項制度作如下探索。?
〖hth〗一、煙臺市農村低收進(jìn)家庭的現狀?
〖htf〗為在煙臺市建立農村最低生活保障制度，煙臺市民政部分于今年4月份以1個(gè)月時(shí)間
，抽調300多名民政干部組成調查隊伍，集中氣力，集中時(shí)間，在全市農村開(kāi)展了低收進(jìn)家
庭基本生活情況的“百村千戶(hù)”調查研究工作。煙臺市共有12個(gè)縣市區和1個(gè)經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)
區、191處鄉鎮、6575個(gè)行政村�？側丝�631萬(wàn)人，其中：農村總戶(hù)數123.4萬(wàn)戶(hù)，農業(yè)人口4
31.9萬(wàn)人。1995年農民人均純收進(jìn)2261元，人均生活費支出1545元，這次“百村千戶(hù)”調研
活動(dòng)的具體方法是：以年人均純收進(jìn)650元為上限，凡低于650元以下的低收進(jìn)家庭分10個(gè)檔
次全部調查；為使調研的單位具有代表性，每個(gè)縣市區選擇經(jīng)濟條件好、中、差三個(gè)鄉鎮，
每個(gè)鄉鎮選擇好、中、差三個(gè)村進(jìn)行調查(其中：農業(yè)人口較少、行政區域較小的芝罘區、
萊山區、長(cháng)島縣各選擇一處經(jīng)濟條件中等鄉鎮調查)。這次調研活動(dòng)共調查了31個(gè)鄉鎮、98
個(gè)行政村、1016戶(hù)農民。主要從三個(gè)方面把握了情況：?
〖htk〗(一)農村低收進(jìn)家庭的收進(jìn)概況�！糷tf〗調查了解農村低收進(jìn)家庭的收進(jìn)情況，是
建立農村最低生活保障線(xiàn)制度的首要環(huán)節。只有具體把握收進(jìn)狀況，才能從實(shí)際出發(fā)，有根
據地確定保障人數、保障資金和制定保障線(xiàn)標準。據調查統計，被調查的98個(gè)行政村共有30
723戶(hù)，87427人，其中年人均收進(jìn)不足650元的有286戶(hù)、763人，分別占調查村總戶(hù)數和總
人數的9.3‰和8.7‰；由此測算，若按年人均純收進(jìn)650元為保障線(xiàn)，全市有低收進(jìn)家庭114
76戶(hù)、37575人。?
〖hth〗〖jz〗農村低收進(jìn)家庭人均收進(jìn)檔次構成表(表一)?
〖ht4”f〗〖bg(!〗〖bhdfg4，fk6，k7，k7，k7，k6f〗
年 人 均?收〓進(jìn)〖〗〖zb(〗〖bhg2，k7。3，k6〗低收進(jìn)家庭數〖〗占調查戶(hù)比例〖〗占
全市農民比例〖〗推 算 數
〖bhg2，k3*2。6，k3，k3〗戶(hù)數〖〗人數〖〗戶(hù)數〖〗人數〖〗戶(hù)數〖〗人數〖〗戶(hù)數〖
〗人數〖zb)〗
〖bhdg2，fk6，k3*2。6，k3，k3f〗
100元以下〖〗9〖〗12〖〗3.1%〖〗1.6%〖〗0.3‰〖〗0.1‰〖〗369〖〗432
〖bh〗200元以下〖〗13〖〗30〖〗4.5%〖〗3.9%〖〗0.4‰〖〗0.3‰〖〗492〖〗1296
〖bh〗300元以下〖〗21〖〗61〖〗7.3%〖〗8%〖〗0.7‰〖〗0.6‰〖〗861〖〗2592
〖bh〗350元以下〖〗18〖〗46〖〗6.3%〖〗6%〖〗0.6‰〖〗0.5‰〖〗738〖〗2160
〖bh〗400元以下〖〗31〖〗63〖〗10.8%〖〗8.3%〖〗1‰〖〗0.7‰〖〗1234〖〗3024
〖bh〗450元以下〖〗28〖〗87〖〗9.8%〖〗11.4%〖〗0.9‰〖〗1‰〖〗1107〖〗4313
〖bh〗500元以下〖〗29〖〗75〖〗10.1%〖〗9.8%〖〗0.9‰〖〗0.9‰〖〗1107〖〗3887
〖bh〗550元以下〖〗37〖〗102〖〗12.9%〖〗13.4%〖〗1.2‰〖〗1.2‰〖〗1476〖〗5183
〖bh〗600元以下〖〗50〖〗141〖〗17.5%〖〗18.5%〖〗1.6‰〖〗1.6‰〖〗1968〖〗6912
〖bh〗650元以下〖〗50〖〗156〖〗17.5%〖〗20.4%〖〗1.7‰〖〗1.8‰〖〗2124〖〗7776
〖bh〗合〓〓計〖〗286〖〗763〖〗100%〖〗100%〖〗9.3‰〖〗8.7‰〖〗11476〖〗37575
〖bg)f〗
〖ht4〗〓〓農村低收進(jìn)家庭收進(jìn)主要來(lái)源有以下6個(gè)方面：?
1.種植業(yè)。包括種植糧食、油料、柴草、蔬菜、水果、干果、雜果、藥材及其它經(jīng)濟作物的
收進(jìn)；2.養殖業(yè)。包括養殖家禽家畜、牧業(yè)、漁業(yè)、采集捕獵獲得的收進(jìn)；3.加產(chǎn)業(yè)。包括
從事手產(chǎn)業(yè)、飲食業(yè)等獲得的收進(jìn)；4.勞務(wù)。包括在鄉村企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)就工和從事其它勞
務(wù)獲得的收進(jìn)；5.救濟補助。包括農民領(lǐng)取的定期定量救濟款和40%老弱殘職工的救濟款；6
.接受的扶養費、撫養費、贍養費及義務(wù)兵優(yōu)待金等其它收進(jìn)所得。據匯總調查戶(hù)年收進(jìn)為3
62397元，戶(hù)均1267元，人均475元。其中：種植業(yè)198261元，占54.7%，養殖業(yè)19004元，占
5.2%；加產(chǎn)業(yè)6224元，占1.7%；勞務(wù)71751元，占19.8%；救濟補助23422元，占6.5%；其它4
3735元，占12.1%。?
〖htk〗(二)低收進(jìn)家庭屬別構成及貧困原因�！糷tf〗據調查，低收進(jìn)家庭主要由四部分人
員組成：1.無(wú)勞力戶(hù)，即家庭成員均無(wú)勞動(dòng)能力或基本無(wú)勞動(dòng)能力，主要成員均為老年人和
未成年人的，調查戶(hù)中無(wú)勞動(dòng)力戶(hù)共46戶(hù)、111人，占調查的低收進(jìn)總戶(hù)數和總人數的16.1%
和14.5%；2.病災戶(hù)，即在勞動(dòng)能力年齡段(18周歲至女性55周歲、男性60周歲)的家庭成員
常年有病，基本或大部喪失勞動(dòng)能力，或家庭主要成員因病因災死亡的。調查匯總屬病災戶(hù)
共112戶(hù)、291人，占總戶(hù)數和總人數的39.2%和38.1%；3.殘疾人家庭，即家庭成員中有一名
以上為殘疾人的，包括盲人、聾啞人、肢體殘疾人和智力殘疾人，調查統計屬殘疾人家庭的
共94戶(hù)、245人，占總戶(hù)數和總人數的32.9%和32.1%；4.其它家庭，即因政策性處罰或好吃
懶作等原因造成的貧困的。調查統計此類(lèi)戶(hù)共35戶(hù)、116人，占總戶(hù)數和總人數的12.2%和15
.1%。低收進(jìn)家庭屬別分類(lèi)構成見(jiàn)表二。?
〖hth〗〖jz〗低收進(jìn)家庭屬別分類(lèi)構成表(表二)?
〖ht4”f〗〖bg(!〗〖bhdfg4，fk6，k6，k8，k6，k7f〗貧〓〓困?類(lèi)〓〓別〖〗〖z
b(〗〖
bhg2，k6，k8，k6，k7〗調查情況〖〗〖jp3〗占低收進(jìn)家庭比例〖〗占調查村比例〖〗〖j
p〗推〓算〓數
〖bhg2，k3，k3，k4。2，k3，k3，k3*2。2〗戶(hù)數〖〗人數〖〗戶(hù)〓數〖〗人〓數〖〗戶(hù)
數〖〗人 數〖〗戶(hù) 數〖〗人 數〖zb)〗
〖bhdg2，fk6，k3，k3，k4。2，k3，k3，k3*2。2f〗
無(wú)勞力戶(hù)〖〗46〖〗111〖〗16.1%〖〗14.5%〖〗1.5%〖〗1.3%〖〗1852〖〗5615
〖bh〗病 災 戶(hù)〖〗112〖〗291〖〗39.2%〖〗38.2%〖〗3.6%〖〗3.3%〖〗4442〖〗14254
〖bh〗殘疾人家庭〖〗94〖〗245〖〗32.9%〖〗32.1%〖〗3.1%〖〗2.8%〖〗3825〖〗12093
〖bh〗其〓〓它〖〗34〖〗116〖〗11.8%〖〗15.2%〖〗1.1%〖〗1.3%〖〗1357〖〗5613
〖bh〗合〓〓計〖〗286〖〗763〖〗100%〖〗100%〖〗9.3%〖〗8.7%〖〗11476〖〗37575
〖bg)f〗
〖ht4〗〓〓從以上情況和數據分析得出：造成低收進(jìn)的原因主要是以下3個(gè)方面：1.獲得家
庭收進(jìn)
的能力差。從調查分析看，無(wú)勞動(dòng)力戶(hù)和病災戶(hù)占低收進(jìn)家庭的55.5%，這些家庭中有的均
無(wú)勞動(dòng)能力，有的家庭主要成員喪失勞動(dòng)力。如萊州市驛道鎮沙現村村民姜國平，原從事建
筑業(yè)，年收進(jìn)1萬(wàn)余元，其妻務(wù)農，有2畝口糧田和6畝責任田，年收進(jìn)2110元；長(cháng)女和幼子
均上學(xué)。后因腿部長(cháng)瘤截肢，失往勞動(dòng)能力，現在的年收進(jìn)僅2225元，人均556元。所以，
家庭缺少勞力是造成貧困的主要原因。2.家庭贍養系數高。部分戶(hù)贍養精力均高于一般家庭
。如龍口市田家鎮廟曲家村民曲云章，本人在鄉鎮企業(yè)就工，年收進(jìn)2440元，但需贍養有病
的父母、癡呆的妻子和癡呆的兒子共4人，人均收進(jìn)僅480元。3.家庭收進(jìn)的項目少。調查的
低收進(jìn)家庭多數從事傳統農業(yè)生產(chǎn)，不僅單一且收進(jìn)低。從調查分析看，農村低收進(jìn)家庭的
主要收進(jìn)項目是種植業(yè)收進(jìn)，占總收進(jìn)的54.7%，并且從事的種植業(yè)盡大部分是種植糧油，
較之沿海農民耕海牧漁的收進(jìn)和鄉鎮企業(yè)就工的收進(jìn)來(lái)比，屬低收進(jìn)水平。另?yè){查，低收
進(jìn)家庭生產(chǎn)資料基礎也較為薄弱，在實(shí)施農村聯(lián)產(chǎn)承包責任制時(shí)，村級根據低收進(jìn)戶(hù)缺少勞
力、難以精耕細作的實(shí)際情況，將土地肥沃的良田分給了莊稼把式，將土質(zhì)較差的邊角地塊
分給了缺勞力戶(hù)，致使他們的責任田和口糧田地少質(zhì)差，加之這些農戶(hù)手存現金少，對于種
植糧油的投進(jìn)少，使得產(chǎn)出小，效益低。據調查，農民種植糧食每畝的一般投進(jìn)為：耕、種
、耙、澆、收、脫84元，種子16元(其中小麥5公斤10元、玉米3公斤6元)，化肥(尿素、二胺
共90公斤)210元，農藥15元，農業(yè)稅10元，合計335元，一般畝產(chǎn)750公斤(其中小麥250公斤
、玉米400公斤)；而低收進(jìn)家庭均勻對糧食生產(chǎn)的投進(jìn)為每畝240元，產(chǎn)出400公斤(其中小
麥150公斤、玉米250公斤)，兩者產(chǎn)量相差350公斤，收進(jìn)相差約700元，純收進(jìn)相差405元。
因此，從事糧食生產(chǎn)的低收進(jìn)戶(hù)步進(jìn)了投進(jìn)少、產(chǎn)出小、收進(jìn)低這樣一個(gè)惡性循環(huán)的貧困圈
。?
〖htk〗(三)農村低收進(jìn)家庭基本生活消費概況�！糷tf〗物質(zhì)社會(huì )環(huán)境和人文社會(huì )環(huán)境直接
影響著(zhù)人們的消費結構、消費水平、消費質(zhì)量、消費方式、消費效益和消費需求的實(shí)際狀況
。農村低收進(jìn)家庭受經(jīng)濟條件所限，與社會(huì )的接觸較少，故而置于較低層次、較特殊的物質(zhì)
社會(huì )環(huán)境和人文社會(huì )環(huán)境之中，因此，決不能以一個(gè)社區(如一個(gè)鄉鎮或一個(gè)村)的消費水平
、質(zhì)量、需求等來(lái)衡量他們，必須對他們的較低層次性和特殊性作深進(jìn)的調查，才能真實(shí)地
了解低收進(jìn)家庭的消費結構、水平、質(zhì)量、方式、效益和需求。從這次“百村千戶(hù)”調查中
的家庭，按吃、燒、穿、住、醫、用、教等基本生活消費支出情況看，被調查的286戶(hù)、763
人的年消費總支出共441559元，其中糧油支出208258元，占總支出的47.2%；副食品支出427
83元，占9.7%；燃料支出29602元，占6.7%；衣著(zhù)支出39864元，占9%；居室維修中的小修小
補支出2430元，占0.6%；常見(jiàn)病醫藥費支出52163元，占11.8%；水電支出14932元，占3.4%
；日用品支出16374元，占3.7%；子女中小學(xué)學(xué)雜費支出35622元，占8%。年基本生活消費支
出戶(hù)均1544元，人均579元。與年人均純收進(jìn)相比，支出大于收進(jìn)差額為104元，差額部分主
要來(lái)源于親戚鄰里之間的互助或借款透支、動(dòng)用上年結存資金。由于農民種植口糧，用于食
品支出少，故理論計算應以國際貧困線(xiàn)方法計算。但從調查情況看，食品消費支出所占基本
生活消費支出的比例為56.8%，大于國際貧困線(xiàn)方法規定“食品支出占全部支出的1/3”這一
比例，亦超過(guò)恩格爾系數界定點(diǎn)50%的6.8個(gè)百分點(diǎn)，其主要原因是我國農民的傳統觀(guān)念是“
民以食為天”，食品支出與國際水平相比，比重相對加大。家庭基本生活消費構成見(jiàn)表三：
?
〖hth〗〖jz〗低收進(jìn)家庭基本生活消費構成表(表三)?
〖ht5〗〖jy，1〗單位：元?
〖ht5f〗〖bg(〗〖bhdfg2，fk5*2，k3*2,k3。3，k3,k3*2。5f〗
項〓〓目〖〗糧油〖〗副食品〖〗燃料〖〗衣著(zhù)〖〗居住〖〗醫療〖〗水電〖〗日用品〖〗
教育費〖〗合計
〖bhdg2，fk5*2，k3*2zq,k3。3zq，k3zq,k3*2。5zqf〗支〓〓出〖〗208258〖
〗42783〖〗29602〖〗39864〖〗2430〖〗52163〖〗14932〖〗16374〖〗35622〖〗441595
〖bh〗年人均支出〖〗273〖〗56〖〗39〖〗52〖〗3〖〗68〖〗20〖〗21〖〗47〖〗579
〖bh〗年戶(hù)均支出〖〗728〖〗150〖〗104〖〗139〖〗8〖〗182〖〗52〖〗57〖〗125〖〗1
544
〖bh〗占總支出%〖〗47.2〖〗9.7〖〗6.7〖〗9〖〗0.6〖〗11.8〖〗3.4〖〗3.7〖〗8〖〗
100
〖bg)f〗
〖ht4〗〓〓從上表中可以看出，農村低收進(jìn)家庭月副食品消費支出人均僅為4.67元(包括肉
、蛋、菜、水產(chǎn)品等副食品的消費支出)，一個(gè)月僅能買(mǎi)0.5公斤肥豬肉，其它副食品不能涉
及；月衣著(zhù)支出僅為4.33元，衣著(zhù)支出主要集中于未成年子女，且僅能購買(mǎi)處理品或過(guò)期服
裝；月日用品支出僅為1.75元，只能購買(mǎi)簡(jiǎn)易、低質(zhì)、廉價(jià)的日常小百貨商品。以上情況說(shuō)
明：本市農村低收進(jìn)家庭的基本生活是十分困難的，日常消費吃的是廉價(jià)食品，穿的是低檔
次的衣服，用的是陳舊的家俱和低質(zhì)日用品。?
此外，農村低收進(jìn)家庭還需交納村集體提留、統籌，出義務(wù)工。盡管部分村對低收進(jìn)家庭有
所照顧，給予減免，但大部分低收進(jìn)戶(hù)還需按時(shí)足額交納。詳情見(jiàn)表四。?
〖hth〗〖jz〗低收進(jìn)家庭公益支出構成表(表四)?
〖ht4”f〗〖bg(!〗〖bhdfg2，fk4，k10，k8，k4f〗調查數〖〗應交提留統籌(元)〖〗免
提留統籌(元)〖〗免款率
〖bhd〗合〓計〖〗66535〖〗16898〖〗25.4%
〖bh〗人〓均〖〗87〖〗22〖〗25.3%
〖bh〗戶(hù)〓均〖〗233〖〗59〖〗25.3%
〖bh〗推算數〖〗3270000〖〗830000〖〗25.4%
〖bg)f〗
〖ht4h〗〓〓二、建立和實(shí)施農村最低生活保障制度的幾個(gè)題目?
〖htf〗對農村無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的特困戶(hù)實(shí)施最低生活保障，解決他們的生活困難
，是各級民政部分的責任。多年來(lái)，煙臺市對農村困難戶(hù)除了發(fā)放臨時(shí)救濟補助外，還實(shí)行
定期定量救濟補助(下稱(chēng)定補)，定補已實(shí)行10多年之久，可以說(shuō)是煙臺市各級民政部分的一
項傳統工作。1995年享受定補的特困戶(hù)共6234戶(hù)，分別占總農戶(hù)和總人口的5‰和3.9‰；年
用款124.45萬(wàn)元，戶(hù)均199元，戶(hù)月均16.6元；年人均74元，月人均6.20元。從救濟款額與
救濟面看，實(shí)行定補雖一定程度地緩解了特困戶(hù)的生活困難程度，但對其基本生活尚不能有
效地保障。為此，各級政府有必要為農村低收進(jìn)家庭再織一道安全網(wǎng)，而該網(wǎng)的核心是建立
農村最低生活保障制度。建立社會(huì )保障制度的途徑通常有兩種：一是從民欲升格到民德，再
從民德發(fā)展成為制度；二是通過(guò)立洋的形式制定。我們中華民族有扶貧濟困的傳統美德，從
本市低收進(jìn)家庭收進(jìn)與消費逆差104元，主要由鄰里互助解決可以具體體現，加之長(cháng)達10余
年的定救工作，為建立農村最低生活保障制度奠定了一定的基礎，故此，建立實(shí)施這項制度
的條件業(yè)已成熟。?
〖htk〗(一)關(guān)于農村最低生活保障線(xiàn)的確定�！糷tf〗最低生活保障線(xiàn)的標準，應依據農村
農民基本生活(包括吃、穿、住、醫、教等)必須品的實(shí)際需求及市、縣、鄉三級財政實(shí)際承
受能力等因素確定，并隨物價(jià)指數的變化每年調整一次，由縣(市、區)人民政府予以公布。
由于煙臺市的各縣市區經(jīng)濟發(fā)展存在一定的不同步性(1994年農民人均純收進(jìn)最高的長(cháng)島縣3
616元，最低的海陽(yáng)市1418元；農民人均生活費支出最高的長(cháng)島縣3709元，最低的棲霞市687
元)，故總的原則是一縣(市、區)一線(xiàn)。根據生活需求的百村千戶(hù)調查情況，全市最低生活
保障線(xiàn)的底限確定為：農民按戶(hù)計算，年人均收進(jìn)550元(略低于579元)。從調查推算情況看
，若將650元確定為保障線(xiàn)，分檔累計匡算，財政年負擔583萬(wàn)元，按目前財政收進(jìn)狀況看，
部分縣市區難以承受；若將600元確定為保障線(xiàn)，財政年負擔390萬(wàn)元，照此標準個(gè)別縣市區
的財政承擔亦有困難；若將550元確定為保障線(xiàn)，財政年負擔304萬(wàn)元；若將500元確定為保
障線(xiàn)，財政年負擔180萬(wàn)元。由于全國1995年貧困線(xiàn)定為年人均收進(jìn)530元，加之年人均收進(jìn)
500元與低收進(jìn)農民家庭年人均基本生活消費支出579元相距甚遠，考慮到保障農民基本生活
權益和財政實(shí)際承擔能力這兩種因素，煙臺市以為：選擇550元作為農村最低生活保障線(xiàn)的
低限是可行的、有效的。若將550元與低收進(jìn)家庭人均收進(jìn)475元之差為財政年人均補貼款額
，人均補差75元。調查戶(hù)中低于550元的共476人，占調查村總人數的5.44‰；推算全市低于
550元的總人數為23515人，年需補差用款176.36萬(wàn)元(此數為盡對均勻補款數)。?
〖htk〗(二)關(guān)于保障對象的范圍�！糷tf〗最低生活保障線(xiàn)是國家對保護貧困對象基本生存
需求的物質(zhì)生活數目的限定，而農村最低生活保障線(xiàn)制度則是保證農民基本生活的最后一道
防線(xiàn)。對貧困農民的解困工作，重點(diǎn)應放在幫助他們搞好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)政策保護、資金投
進(jìn)、提供信息技術(shù)等項服務(wù)，進(jìn)而激發(fā)他們的自身能力進(jìn)行自我保障。在此為條件下未能達
到基本生活保障目的的，才能對實(shí)在施最低生活保障。因此，建立最低生活保障線(xiàn)制度必須
堅持和遵循自食其力和不養懶漢的原則，保障對象的確定亦應堅持這一原則。得益于改革開(kāi)
放和地外沿海等上風(fēng)，煙臺市的經(jīng)濟建設從種別上看較為廣布，鄉鎮企業(yè)發(fā)展異常迅猛，農
業(yè)生產(chǎn)“兩高一優(yōu)”戰略的實(shí)施，使種植業(yè)收益不斷進(jìn)步，從而為農民群眾提供了豐富的、
多樣化的就業(yè)門(mén)路。因此，農村中盡大部分有勞動(dòng)能力的農戶(hù)通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，就能得到保障
其基本生活的收進(jìn)。所以，保障對象的范圍可有以下兩個(gè)方面選擇，一是，低于最低生活保
障線(xiàn)的全體農民；二是低于最低生活保障線(xiàn)的下列職員：1.家庭成員無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失
勞動(dòng)能力的；2.家庭主要成員死亡或長(cháng)期患病、基本喪失勞動(dòng)能力的；3.家庭成員有殘疾的
。煙臺市傾向第一種選擇，即：農民達不到農村最低生活保障線(xiàn)的為保障對象。?
〖htk〗(三)農村社會(huì )保障對象家庭收進(jìn)的確定�！糷tf〗家庭收進(jìn)的種別應為：種植、養殖
、加工、勞務(wù)等純收進(jìn)；接受或應該接受的扶養費、撫養費和贍養費�？紤]到與國家優(yōu)撫政
策的銜接，由國家下發(fā)的撫恤優(yōu)待金不應計算家庭收進(jìn)。由于農村家庭經(jīng)營(yíng)收進(jìn)種別繁雜，
價(jià)格按地域高低不一，因此，在家庭收進(jìn)的具體計算上，應本著(zhù)宜粗不宜細的原則，可根據
當地的實(shí)際情況分類(lèi)進(jìn)行匡算，但必須計算純收進(jìn)。如種植、養殖、加工等收進(jìn)的計算，應
以總收進(jìn)減往種養加過(guò)程的投進(jìn)用度，才能計算出實(shí)際收進(jìn)。?
〖htk〗(四)關(guān)于保障對象中申請領(lǐng)取保障金的程序�！糷tf〗凡符合最低生活保障條件的農
民，由戶(hù)主向所在的村委會(huì )提出申請，村委會(huì )審查，村民代表會(huì )議通過(guò)，再由鄉鎮政府審核
，縣(市、區)民政部分審批，并報市民政局備案，批準后，由縣(市、區)民政部分發(fā)給《煙
臺市農村最低生活保障證》，并每年進(jìn)行一次審核。?
〖htk〗(五)關(guān)于實(shí)施農村最低生活保障的資金來(lái)源�！糷tf〗社會(huì )保障資金(含糧油)可有以
下三種選擇：一是由村級負責糧油、鄉級負責資金；二是由縣、鄉、村三級負責；三是市、
縣、鄉、村四級分級負擔。若選擇前者，可能受當地本位主義的影響，鄉、村兩級會(huì )出現壓
縮保障范圍和對象的趨勢；若選擇中者，則會(huì )制約縣、鄉、村三級的積極性，縣、鄉兩級財
政負擔過(guò)重，也體現不出國民經(jīng)濟收進(jìn)的再分配，保障標準亦會(huì )受到影響。為此，市級提出
的資金分提原則是：實(shí)施農村最低生活保障所需的資金，由市、縣、鄉、村四級按10%、20%
、30%、40%的比例分級負擔。市、縣、鄉三級所需的保障資金，由民政部分會(huì )同同級財政部
門(mén)編制預算，分別報同級政府批準；村級所需資金從提留或公益金中列支，或用糧油抵頂解
決。若按550元作為農村最低生活保障線(xiàn)，據推算，市、縣、鄉、村四級分擔的款額各為：
市級年用款30.4萬(wàn)元，縣級60.8萬(wàn)元。鄉級91.2萬(wàn)元，村級121.6萬(wàn)元。煙臺市按13個(gè)縣市
區、191個(gè)鄉鎮、6575個(gè)行政村匡算，縣均4.7萬(wàn)元；鄉均0.48萬(wàn)元；村均0.018萬(wàn)元。固然
這不是實(shí)際數字，但從中可以看出，各級的分擔是有限的。?
〖htk〗(六)關(guān)于社會(huì )保障資金的治理�！糷tf〗市、縣、鄉三級的社會(huì )保障資金必須由各級
民政部分實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲存、專(zhuān)帳治理、專(zhuān)款專(zhuān)用，并接受審計和財政部分的審計和監視，還要
堅持公然保障標準、公然保障資金、公然保障對象的原則，嚴格接受群眾監視。?
〖htk〗(七)關(guān)于實(shí)施農村最低生活保障線(xiàn)制度的配套措施�！糷tf〗列進(jìn)保障范圍的對象生
活十分困難，即便對實(shí)在施了最低生活保障，也僅能使其維持基本生活。故此，必須要制定
相應的配套政策加以保護，使保障金全部用于生活，盡不能政府發(fā)著(zhù)保障金，村委會(huì )又收著(zhù)
提留、統籌、集資。所以，應有以下配套措施：享受農村最低生活保障的農民，可憑縣級民
政部分出具的證實(shí)，同時(shí)享受免交提留、統籌等用度；免往義務(wù)工；在子女中小學(xué)讀書(shū)期間
，免收學(xué)雜費；在就醫時(shí)免收掛號費和服務(wù)性收費。?
〖hth〗三、建立農村最低生活保障制度的實(shí)踐?
〖htf〗今年3月份，國家民政部確定煙臺市為全國建立農村社會(huì )保障體系試點(diǎn)市，煙臺市各
級政府加快了保障體系的建設步伐，將將建立農村最低生活保障制度作為體系建設的重中之
重。市政府提出了“城鄉兩個(gè)輪子一齊轉、居民農民都有保障線(xiàn)”的要求，各縣市區通過(guò)先
行試點(diǎn)、逐步完善、制定規章、全面推開(kāi)等工作，使這項制度在13個(gè)縣市區全面建立。在建
立農村最低生活保障制度的過(guò)程中，煙臺市著(zhù)重抓了三個(gè)方面的工作。?
〖htk〗(一)先行試點(diǎn)，總結經(jīng)驗�！糷tf〗農村最低生活保障制度涉及廣大農民群眾的親身
利益，很多題目需要探索，很多經(jīng)驗需要總結。因此，各縣市區在調查摸底的基礎上，進(jìn)行
了試點(diǎn)工作。全市共確定試點(diǎn)單位共70處，鄉鎮2336個(gè)行政村，分別占全市鄉鎮和行政村總
數的36.6%和35.5%。試點(diǎn)工作分為學(xué)習動(dòng)員、組織培訓、申請登記、復核審批、總結驗收等
五個(gè)階段，共召開(kāi)由鄉鎮領(lǐng)導干部、民政助理、財政部長(cháng)、村支部書(shū)記、村委主任、會(huì )計、
民政主任參加的會(huì )議200余次，并采取以會(huì )代訓的形式培訓縣、鄉、村三級干部共9700余人(
次)。在總結驗收階段，對帶有普遍性、規律性的經(jīng)驗認真進(jìn)行了總結。如保障對象在村的
分布上，大村3至5戶(hù)，一般村1至2戶(hù)，個(gè)別村(約占5%)無(wú)保障對象；在保障資金方面，一般
情況人均年補款90元至260元左右，一般鄉鎮年需保障金0.3萬(wàn)元至1.5萬(wàn)元左右等等。此外
，市級還及時(shí)總結了試點(diǎn)工作中的成功經(jīng)驗。如蓬萊市與各鄉鎮黨委、政府簽訂責任狀，定
死鄉鎮財政每年必須列支的保障金數額和今后的遞增數，并經(jīng)公證處公證，這樣，有效地防
止了因領(lǐng)導干部調動(dòng)和經(jīng)濟狀況的變化使保險資金不落實(shí)的現象發(fā)生；招遠市嚴格審核保障
對象，對每戶(hù)保障對象均實(shí)行面對面地登記復核，由于采取了科學(xué)的工作方法和扎實(shí)的工作
作風(fēng)，使原享受定補的特困戶(hù)“出往”20%，而原來(lái)未定為特困戶(hù)的低收進(jìn)家庭又進(jìn)來(lái)30%；
龍口市對家庭收進(jìn)的計算上，采取了以村為單位劃大杠的方法，如種植糧食每畝按400元至6
00元計算收進(jìn)，按地質(zhì)要上下浮動(dòng)50元，贍養費一般每子年300元，每女年200元。通過(guò)總結
經(jīng)驗，對各地的工作進(jìn)行了進(jìn)一步完善和進(jìn)步。?
〖htk〗(二)制定規章，形成規范�！糷tf〗在對建立農村最低生活保障制度通過(guò)試點(diǎn)進(jìn)行深
進(jìn)探索之后，煙臺市將這項制度納進(jìn)了《中典煙臺市委、煙臺市人民政府關(guān)于建立健全農村
社會(huì )保障體系的決定》和《煙臺市農村社會(huì )保障暫行規定》這兩個(gè)規范性文件之中，將建立
農村最低生活保障制度作為建立農村社會(huì )保障體系的重要組成部分，并對工作性質(zhì)、工作內
容、工作對象、保障資金、運作程序等進(jìn)行了進(jìn)一步規范。在《煙臺市農村社會(huì )保障暫行規
定》第三章之中，用九條內容科學(xué)地界定了這項制度的概念、保障線(xiàn)標準、保障對象的范圍
、救助的形式、保障資金籌集、負擔方法及治理、家庭收進(jìn)計算方法、保障對象審批程序、
配套措施等等。這樣，規范了各級的工作行為，又增強了農村最低生活保障制度的科學(xué)性、
穩定性。各縣市區根據市政府的《暫行規定》，紛紛制定下發(fā)了《實(shí)施辦法》，對《暫行規
定》中的內容進(jìn)行細化、量化，使之更具可操縱性。?
〖htk〗(三)以點(diǎn)帶面，全面推開(kāi)�！糷tf〗在先行試點(diǎn)、制定規章的基礎上，煙臺市不失時(shí)
機地將這項制度的建立工作推向全面。一是抓宣傳，強化***氛圍。市、縣、鄉、村四級利
用電臺、電視臺、廣播站、宣傳車(chē)、墻報、黑板報、傳單和面對面宣傳等多種形式，宣傳有
關(guān)農村最低生活保障制度的稿件達2萬(wàn)余件(次)，面對面宣傳達3萬(wàn)余次，受教育的干部、群
眾達500余萬(wàn)人(次)，基本實(shí)現了家喻戶(hù)曉，人人皆知。二是抓機構，強化組織領(lǐng)導。各縣
市區都成立了農村最低生活保障審批小組，各張看鎮成立了審核小組，各村成立了審查小組
，基本形成了上下貫通、運轉有效的組織體系。三是抓督查，強化運行機制。在面上推開(kāi)的
工作中，市級召開(kāi)了4次調度會(huì )，及時(shí)把握情況，糾正工作偏差。此外，市民政局主要領(lǐng)導
親身帶隊，10余次到各縣、鄉、村、戶(hù)督導、調查、指導工作，保證了工作的正常發(fā)展。目
前，各縣市區都已確定出最低生活保障線(xiàn)標準，除生活消費較高的長(cháng)島縣和生活消費較低的
海陽(yáng)市分別定為830元和500元外，其它縣市區一般定為550元到600元之間，全市現有保障對
象9200余戶(hù)、25000余人，分別占農村總戶(hù)數和總人數的6.17%和5.28%。這些保障對象人均
年收進(jìn)為390元，人均補差保障金160元。此外，市級還同一印制了《煙臺市農村最低生活保
障金申批表》、《煙臺市農村最低生活保障金職員領(lǐng)取(停發(fā))花名冊》、《煙臺市農村最低
生活保障情況統計表》、《煙臺市農村居民最低生活保障金領(lǐng)取證》等三表一證；市衛生部
門(mén)已出臺了相應的配套優(yōu)惠措施。?
這項制度固然剛剛實(shí)行，但它的社會(huì )效果已初步顯示出來(lái)，它改革了傳統的社會(huì )救濟辦法，
有效地保障了貧困農民的生活，維護了社會(huì )穩定，密切了黨群、干群關(guān)系，進(jìn)步了黨和政府
的威信，體現了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，得到了廣大群眾和社會(huì )各界的擁護與贊揚。
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