民族地區農村社會(huì )保障制度探微

民族地區農村社會(huì )保障制度探微
【 作 者 】王芳
【作者簡(jiǎn)介】王芳，貴州民族學(xué)院行管系講師。
【內容提要】社會(huì )保障制度是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的基本支柱之一。民族地區農村
社會(huì )保障制度是我國整個(gè)社會(huì )保障體系的重要組成部分。民族地區即經(jīng)濟落后的貧困
地區，實(shí)現“生有所靠、老有所養、病有所醫”是當代少數民族群眾的迫切愿看，也
是少數民族地區農村社會(huì )保障制度確當務(wù)之急，本文就此提出了建立健全民族地區農
村社會(huì )保障制度的幾點(diǎn)建議。
【關(guān) 鍵 詞】民族地區/農村/社會(huì )保障制度
【 正 文 】
一
社會(huì )保障制度是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的基本支柱之一。建立健全社會(huì )保障制度
，關(guān)系到經(jīng)濟的可持續發(fā)展和社會(huì )的長(cháng)治久安。隨著(zhù)改革開(kāi)放、社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體
制的建立，社會(huì )保障制度的改革已十分迫切，成為改革成功與否的重要條件。目前，
我國建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的改革已步進(jìn)關(guān)鍵階段，人們的保障意識正在逐步增
強，改革社會(huì )保障制度、建立與市場(chǎng)經(jīng)濟相配套的社會(huì )保障體系已迫在眉睫，因此，
必須加大力度，適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，盡快完善社會(huì )保障制度。
所謂社會(huì )保障，國際勞工組織在1942年出版的文獻中稱(chēng)：“通過(guò)一定的組織對這
個(gè)組織的成員面臨的某種風(fēng)險提供保障，為公民提供保險金，預防或治療疾病、失業(yè)
時(shí)資助并幫助他重新找到工作�！备鶕�我國的國情和文化傳統，社會(huì )保障的含義大致
是：國家和社會(huì )用法律規定對其社會(huì )成員在生、老、病、死、傷、殘、喪失勞動(dòng)能力
或因自然災難面臨生活困難時(shí)給予物資幫助，以此來(lái)保障每個(gè)公民的基要生活需要和
維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)而建立的一種制度。一句話(huà)，社會(huì )保障制度是使每個(gè)人在社會(huì )生活
中都有安全感的一種安全保障措施，從而使整個(gè)社會(huì )呈現穩定的局面。
西方資本主義國家建立社會(huì )保障制度已有二百多年的歷史，直到二十世紀初，各
國的社會(huì )保障制度才逐步完善。在我國這樣一個(gè)擁有12億人口、處于社會(huì )主義低級階
段的發(fā)展中國家，建立健全社會(huì )保障體系，既不能沿用計劃經(jīng)濟體制下由國家、企業(yè)
（或單位）包攬一切的做法，也不能照搬西方國家的現成模式，必須從國情出發(fā)，建
立具有中國特色的適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求的社會(huì )保障體系，其基本條件就是
要與我國的社會(huì )生產(chǎn)力發(fā)展水平和基本國情相適應。
首先，我國目前仍然是一個(gè)農業(yè)國家，農村人口占全國總人口的盡大多數，農業(yè)
地區的經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，6500萬(wàn)人口至今沒(méi)有解決溫飽題目。有關(guān)研究指出，從社
會(huì )保障支出構成看，占人口20％的城鎮居民占社會(huì )保障支出的89％，而占總人口80％
的農村居民僅占社會(huì )保障費支出的11％，從人均占有量來(lái)看，城鎮人均保障費為455元
， 而農村人均僅為15元，相差30倍。城市與農村二元經(jīng)濟結構的現狀，在近幾十年內
是不會(huì )消失的，農村社會(huì )保障水平過(guò)低的狀況，自改革開(kāi)放后變得更加嚴重。聯(lián)產(chǎn)承
包責任制的實(shí)行，使農村原有的生產(chǎn)隊集體保障功能大大減弱，甚至危及到一些家民
的最基本生活保障，在農村中廣大人民基本處于家庭贍養的自我保障形式，全社會(huì )的
社會(huì )保障覆蓋面很低，據統計，1998年全社會(huì )5.53億勞動(dòng)者中，享受社會(huì )保障的只有
1.6億人，占29 ％，其中，城鎮職工占1.5億人，農民享受養老退休金、五保戶(hù)、 定
期救濟的人數不到1000萬(wàn)人，僅占農村勞動(dòng)力的2％左右， 全國尚未享受社會(huì )保障或
享受小部分社會(huì )保障的人數約4億人，這就是說(shuō)，有3／4 的勞動(dòng)者基本上還處于社會(huì )
保障“安全網(wǎng)”的網(wǎng)外和處于社會(huì )保障低水平，這些勞動(dòng)者大多沒(méi)有社會(huì )保障或低水
平的社會(huì )保障而帶來(lái)很多社會(huì )題目，有的還可能成為社會(huì )不安定因素，當前現行的社
會(huì )保障體系依然脆弱，不適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟建立的要求，農村社會(huì )保障覆蓋面偏
小，全國65％以上的鄉鎮尚未建立農村社會(huì )保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，優(yōu)撫救濟對象生活仍然相
對貧困，“八五”期間優(yōu)撫救濟對象補助標準僅進(jìn)步32％，增幅比例比城鎮居民生活
費收進(jìn)低77％。比農民純收進(jìn)低47％，特別是優(yōu)撫對象生活難、住房難、醫療難題目
尤其突出，在一段時(shí)間內還可能加重。
其次，地區之間社會(huì )保障水平也極不平衡。從1996年社會(huì )保障綜合指數來(lái)看，最
高的上海市高出全國均勻水平470個(gè)百分點(diǎn)， 最低的貴州則低于全國均勻水平55個(gè)百
分點(diǎn)。地區之間社會(huì )保障水平差距甚大。并且國家投進(jìn)不足，1996年全國民政事業(yè)費
總支出僅占全國財政總支出的1.53％，與1995年持平，民政系統基建僅占全國基建投
資的1.2％， 比1995年還下降了0.1個(gè)千分點(diǎn)。
再次，社會(huì )保障體制建設明顯滯后于社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展步伐。在我國實(shí)行經(jīng)濟體制轉
軌、大力發(fā)展商品經(jīng)濟、建立市場(chǎng)經(jīng)濟體制過(guò)程中，各項經(jīng)濟改革措施得到迅速建立
并實(shí)施，推進(jìn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展，在社會(huì )經(jīng)濟和人民生活水平得到發(fā)展和進(jìn)步的同時(shí)
，新的經(jīng)濟矛盾和生活水平不平衡出現，原有的社會(huì )保障體制已不適用，必須建立與
經(jīng)濟發(fā)展及運行相一致的社會(huì )保障體制。然而，在改革開(kāi)放前十年里，工農業(yè)生產(chǎn)取
得了較大的收益，此時(shí)就應該大力推進(jìn)建立新型的社會(huì )保障體系，以適應未來(lái)深化改
革、解決社會(huì )經(jīng)濟收進(jìn)不平衡、協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展和分配矛盾的需要，此時(shí)固然也提出要
建立相應的社會(huì )保障措施，但實(shí)際上政出多門(mén)，多頭治理、各行其職、各施其責，缺
乏同一的、協(xié)調的具有盡對權威的社會(huì )保障治理部分，使保障工作滯后于經(jīng)濟發(fā)展。
最后，我國事一個(gè)多民族的國家，55個(gè)少數民族大都分布在經(jīng)濟落后的西部邊疆
地區，人口已逐漸逼近1億大關(guān)，雖只占全國總人口8.4％，土地卻占全國總面積的60
％以上，各民族地區經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大，由于長(cháng)期的自然演化和歷史發(fā)展變化，
形成了獨具特色的自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì )人文環(huán)境。數十年來(lái)，少數民族地區獲得了許
多長(cháng)足的進(jìn)步和發(fā)展，但其與東部發(fā)達地區的差距，不但沒(méi)有縮小，反而日益拉大，
至今仍有大面積貧困存在，6500萬(wàn)貧困人口中，盡大部分是少數民族，整個(gè)少數民族
地區總體上都屬于不發(fā)達的貧困地區。全國共有551 個(gè)貧困縣，寧夏、新疆、內蒙、
云南、青海、廣西、貴州7 個(gè)民族地區（西躲除外）就占215個(gè)，其中國家重點(diǎn)扶貧縣
119個(gè)（全國共有311個(gè)）， 約占42％。經(jīng)濟落后對社會(huì )保障而言，就意味著(zhù)地區財政
汲取能力低、社會(huì )集資能力低、個(gè)人支付能力低，從而社會(huì )保障基金缺口大、籌集資
源貧乏，與發(fā)達地區相比，民族地區社會(huì )保障的物質(zhì)基礎薄弱，同時(shí)經(jīng)濟落后卻使社
會(huì )保障的對象不斷增加、保障覆蓋面擴大，這就使民族地區健全社會(huì )保障制度出現“
心有余力不足”的現象，民族地區要完成中心提出的在2000年全部脫貧的戰略任務(wù)尚
感困難，更無(wú)余力來(lái)擴大和進(jìn)步社會(huì )保障水平。民族地區社會(huì )保障制度是我國整個(gè)社
會(huì )保障體系的重要組成部分，搞好民族地區社會(huì )保障建設，既是適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)
濟發(fā)展變化、及時(shí)有效地保障民族地區廣大少數民族群眾基本生活的迫切需要，也是
促進(jìn)民族地區社會(huì )經(jīng)濟穩定發(fā)展的客觀(guān)要求，同時(shí)，更是民族地區完成中心提出的20
00年全部脫貧解困戰略任務(wù)的重要途徑，因此，脫貧是民族地區社會(huì )保障的重中之重
。
二
黨的十一屆三中全會(huì )以來(lái)，社會(huì )保障在民族地區受到各級政府的重視，首次被列
進(jìn)“七五”計劃。伴隨著(zhù)80年代后改革開(kāi)放的深度運行，社會(huì )保障開(kāi)始有了全新的含
義，它成為市場(chǎng)經(jīng)濟推進(jìn)和民族地區經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。***總書(shū)記在黨的十五
大報告中再次明確指出：“要積極推進(jìn)各項配套改革�！薄敖�立社會(huì )保障體系，實(shí)行
社會(huì )統籌和個(gè)人帳戶(hù)相結合的養老、醫療保險制度，完善失業(yè)保險和社會(huì )救濟制度，
提供最基本的社會(huì )保障�！�1998年，九屆全國人大根據社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和機構改革的要
求，確定成立了勞動(dòng)和社會(huì )保障部，建立同一的社會(huì )保障行政機構，同一治理全國的
社會(huì )保障工作。民族貧困地區應圍繞著(zhù)“脫貧”，以此為契機，加快經(jīng)濟發(fā)展，早日
脫貧致富，盡快建立和完善社會(huì )保障制度。
在民族地區農村社會(huì )保障制度中，需要建立和完善的具體內容很多，在今后一段
時(shí)期，其主要任務(wù)應是根據整體規劃、分類(lèi)指導、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施的原則，使社
會(huì )保險、社會(huì )救濟、社會(huì )福利、優(yōu)撫安置、社會(huì )互助、個(gè)人儲蓄積累等制度以及與之
相配套的社會(huì )保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò )逐步建立起來(lái)，并走向規范化、法制化。社會(huì )救助制度改
革的重點(diǎn)是在少數民族地區的農村建立農村居民最低生活保障制度，同時(shí)根據“救災
工作分級負責、救災款分級負擔”的原則，改革和完善災民救助制度；社會(huì )養老保險
應在廣大少數民族貧困人口溫飽已經(jīng)解決、基層組織比較健全的地方，采取政府引導
和農民自愿相結合的辦法，逐步實(shí)行個(gè)人帳戶(hù)、基金預算的養老保險方式；社會(huì )福利
制度應力爭在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上近年內有較大發(fā)展，當前可以老年人、殘疾人和優(yōu)撫
對象等特殊群體為主要對象，堅持社會(huì )福利社會(huì )辦的方針，以基層組織和集體經(jīng)濟為
依托，個(gè)人、集體、國家共同參與，多形式、多渠道、多層次地發(fā)展；合作醫療是少
數民族地區農民群眾迫切需要的保障項目，它在70年代曾經(jīng)一度覆蓋了90％以上的農
村，但在80年代以后由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實(shí)施而使農村合作醫療制度已名存實(shí)
亡，近些年雖有一定程度恢復和發(fā)展，但進(jìn)展緩慢，目前根據國家的同一部署，各級
衛生部分正在農村積極進(jìn)行試點(diǎn)，穩步推進(jìn)。至于優(yōu)撫安置、社會(huì )互助、個(gè)人儲蓄積
累等則應在現行制度的基礎上不斷改革和完善，逐步實(shí)現制度化、社會(huì )化、規范化。
說(shuō)到底，就目前而言，少數民族地區人民的基本要求與愿看是實(shí)現“生（存）有所養
、病有所醫、老有所養”，因而搞好其最低生活保障、醫療保險和養老保險以及自然
災難分級救濟等是民族地區社會(huì )保障制度確當務(wù)之急，是脫貧的主要途徑之一。
（一）建立民族地區農村最低生活保障制度，確定最低生活保障線(xiàn)
民族地區農村最低生活保障制度是為保障收進(jìn)難以維持基本生活的少數民族地區
農村貧困人口而建立的社會(huì )保障制度，是國家整個(gè)社會(huì )救濟制度的重要組成部分。建
立民族地區農村最低生活保障制度不僅是改革和完善民族地區社會(huì )救濟制度的重大舉
措，而且也是盡快建立民族地區社會(huì )保障制度的關(guān)鍵所在。目前盡大部分地區在社會(huì )
救濟中還是沿用不規范、不同一、實(shí)施中帶有很大隨意性的傳統辦法，沒(méi)有建立起民
族地區農村的最低生活保障制度。因此，要搞好民族地區社會(huì )保障制度建設就應以民
族地區農村最低生活保障制度建設為突破口，加快建設步伐，力爭本世紀內能建立和
完善這一制度。
首先，要深進(jìn)調查研究，科學(xué)確定保障線(xiàn)的標準。適宜以縣定線(xiàn)，民族地區的縣
級政府可根據本地的實(shí)際情況，考慮維持農村最基本生活的物質(zhì)需要，測算出貧困人
口年人均消費水平和人均基本生活費支出；考慮農村經(jīng)濟發(fā)展水平，即當地人均國民
生產(chǎn)總值和農民人均純收進(jìn)；考慮地方財政和鄉村集體的承受能力以及當時(shí)的物價(jià)上
漲指數等綜合因素，在此基礎上，確定一個(gè)科學(xué)可行的最低生活保障線(xiàn)標準的參考系
數。
其次，要公道籌集保障資金。通過(guò)多渠道、多形式，采取多種措施張羅保障資金
。如可由國家、集體、社會(huì )甚至個(gè)人等多方張羅，各級政府還應把農村最低生活保障
資金列進(jìn)財政預算。
再次，要將籌集到的保障資金加強治理�？捎筛骷壵�府中相應的社會(huì )保障治理部
門(mén)同一治理保障資金，專(zhuān)款專(zhuān)用，保證使保障對象能用此資金維持其基本的最低生活
。當然，其保障的方式可以靈活多樣，可通過(guò)發(fā)放救濟金、補助實(shí)物（如糧、棉、油
或燃料等）、或者給予政策上的優(yōu)惠或扶持等。
（二）在民族地區逐步推行農村社會(huì )養老保險制度，實(shí)現“老有所養”
長(cháng)期以來(lái)，我國實(shí)行的是傳統的家庭養老，即以家庭為單位，以血緣為紐帶，由
家族成員對上一輩老人提供衣、食、住、行、醫直至死亡送葬等一列社會(huì )服務(wù)行為，
其養老的功能具有明顯的家族性和排他性，不是自家的老人，一般不往供養，不是自
家的事，一般不往過(guò)問(wèn)。由于這種傳統的家庭養總是建筑在傳統道德基礎上的行為，
固然法律明文規定子女有贍養老人的義務(wù)，但老人生活質(zhì)量的好與差很大程度上取決
于供養人的自身素質(zhì)和精神文明程度，因此，在傳統的家庭養老模式中，有的老人能
生活幸福，安度晚年；有的老人只能維持溫飽；有的老人卻受到***，這就反映了傳
統的家庭養老模式還不能為老人晚年生活質(zhì)量提供完善的保障。進(jìn)進(jìn)90年代以來(lái)，我
國農村開(kāi)始推行農村社會(huì )養老保障制度，使傳統的養老方式發(fā)生了變革，到1996年底
，農村社會(huì )養老保障已推進(jìn)到988個(gè)縣，投保農民7200萬(wàn)人，占適齡投保人的14.5％，
但在少數民族貧困地區，農村社會(huì )養老保險才僅起步，家庭養老占主導地位。隨著(zhù)社
會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立和農村經(jīng)濟的發(fā)展，到底實(shí)行什么模式最能適合我國當前
民族地區農村養老保障，本人以為應走一條“以家庭養老為主，社會(huì )統籌和個(gè)人帳戶(hù)
相結合”的模式，這是比較符合我國目前民族地區農村現階段的實(shí)際情況的。目前在
我國經(jīng)濟不發(fā)達的民族地區還應繼續提倡家庭養老，固然傳統的家庭養老形式在市場(chǎng)
經(jīng)濟大潮中有它自身不足的一面，但也有其公道存在的一面，由于盡大部分民族地區
都是屬于貧困地區，有的地方甚至連溫飽都未解決，沒(méi)有能力投保，所以，在這些民
族地區應繼續提倡家庭養老為主。
但是，隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革不斷深進(jìn)以及國家對少數民族貧困地區扶貧力度的加大
，民族貧困地區也應此以為契機，加快養老社會(huì )化的進(jìn)程，在有條件的地區逐步推行
社會(huì )統籌和個(gè)人帳戶(hù)相結合的社會(huì )養老模式，然后再逐步擴展。這就要求要大力發(fā)展
鄉鎮產(chǎn)業(yè)，建立以集體經(jīng)濟為主的社會(huì )統籌機制，確定合適的個(gè)人投保比例，建立個(gè)
人養老金帳戶(hù)，加強對養老資金的治理，使其保值增值。
（三）在民族地區建立和恢復農村合作健康醫療保險制度，保證“病有所醫”
目前我國廣大的農村的醫療保險事業(yè)，大體上有合作醫療、醫療保險、統籌解決
住院費及預防保健合同等多種形式，其中合作醫療是最普遍的形式。農村合作醫療制
度是由政府支持、農民群眾與農村經(jīng)濟組織共同籌資，在醫療上實(shí)行互助互濟的一種
具有醫療保險性質(zhì)的農村健康保障制度。70年代曾一度作為新生事物的“赤腳醫生”
活躍在廣大農村，對解決農村缺醫少藥、無(wú)錢(qián)看病的困難起過(guò)積極作用，但80年代幾
乎都垮掉了，近些年雖有一定程度的恢復與發(fā)展，但進(jìn)展緩慢，1996年，實(shí)行合作醫
療的村數只占全國村數的17.6％，農村人口覆蓋面僅為10.1％，民族地區實(shí)行合作醫
療的更是寥寥無(wú)幾。因此，有必要在民族地區加快恢復和建立農村合作健康醫療保險
制度，使廣大少數民族農民群眾獲得一些醫療所需的保障，減輕其醫藥費負擔。從全
國各地實(shí)行的合作醫療模式來(lái)看，農民既是合作醫療的沾恩者，又是基金的主要籌集
者，同時(shí)合作醫療必須堅持農民自愿參加的原則。建立合作健康醫療制度必須從廣大
少數民族農民群眾的經(jīng)濟支付能力出發(fā)，他們即使有參加合作醫療的愿看，但是假如
沒(méi)有能力交納基金，也于事無(wú)補，這就要求我們必須從實(shí)際出發(fā)，充分考慮到他們對
合作醫療的經(jīng)濟承受能力。興辦健康合作醫療，要在政府的組織和領(lǐng)導下，堅持民辦
公助和自愿參加的原則；籌集以個(gè)人投進(jìn)為主，集體扶持、政府適當支持，這對于廣
大民族貧困地區的農村來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是適用的，它與縣鄉村三級醫療網(wǎng)、農村衛生隊相
結合，成為農村衛生工作的三大支柱，有利于減輕農民的醫療用度支出負擔，增強抵
御疾病的能力和抗風(fēng)險的能力，為農民的健康增加保障條件。
（四）確立自然災難分級救濟制度，完善社會(huì )保障體系
自然災難對于本來(lái)十分貧困的廣大民族地區的農村，無(wú)疑是雪上加霜。因此各級
政府應把自然災難的救濟作為社會(huì )保障的一個(gè)重要方面。黨和政府歷來(lái)重視救災工作
，特別是大災難的救濟工作取得了舉世矚目的成就，確保了大災之后不出現饑荒和流
離失所的現象，如1998年的長(cháng)江中下游和東北地區遭受的百年未遇的特大洪水災難，
在黨中心的正確領(lǐng)導下取得了抗洪救災的全面勝利。在常年中自然災難也是不斷的，
較小的災難或小范圍的災難往往由于未能引起人們特別是領(lǐng)導者們的重視，而得不到
應有的救濟。本人以為，應在民族地區特別是農村確立自然災難分級救濟制度，使遭
受自然災難的少數民族群眾及時(shí)得到各級政府的救濟，從而戰勝自然災難。自然災難
分級救濟制度可包括兩個(gè)方面的主要內容，一方面是同一規定自然災難的救濟線(xiàn)，確
定遭受自然災難的程度，各級政府可根據實(shí)際情況來(lái)確定，一般來(lái)說(shuō)，鄉一級的救濟
線(xiàn)應低些（還可以下至村級），自然災難超過(guò)一定程度，可逐級向上一級政府申請救
濟；另一方面就是要明確自然災難的救濟責任，自然災難一旦發(fā)生，從村委會(huì )到鄉、
縣、省直至中心就應根據本級政府的責任，對災民予以救濟。
總之，社會(huì )保障特別是民族地區社會(huì )保障制度的建立是一項十分復雜而浩繁的社
會(huì )系統工程，涉及面廣、政策性強且利益格式調整阻力大，直接關(guān)系到每個(gè)社會(huì )成員
的親身利益，因此，各級領(lǐng)導一定要把社會(huì )保障制度改革真正擺上重要的工作日程，
解放思想，加強領(lǐng)導，總結經(jīng)驗，使社會(huì )保障制度改革真正健康有序，扎實(shí)有效地順
利推進(jìn)。
【責任編輯】廖建

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