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試析法治視野中的大學(xué)生權利保護
論文關(guān)鍵詞:學(xué)生管理 依法治�！嗬Ｗo
論文摘要:高等學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系本質(zhì)上就是權利和義務(wù)關(guān)系，主要是行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。高校學(xué)生管理引發(fā)的法律糾紛是多方面的，對學(xué)生權的原因也是多方面的。用法治的理念和精神解決實(shí)踐中存在的高校學(xué)生管理問(wèn)題，必須堅持以學(xué)生為本，充分尊重和保護學(xué)生的受教育權和各種合法權益，依法規范高校學(xué)生管理的內容和方法，積極推進(jìn)高校學(xué)生管理的民主化、法治化.
教育部新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規定》已于2005年9月1日開(kāi)始實(shí)施，新《規定》充分體現了學(xué)校以育人為本、育人以德育為先的原則，確立了一系列依法治校、維護學(xué)生合法權益的新規則，這將推進(jìn)高校學(xué)生管理進(jìn)一步法治化和民主化�；仡櫧陙�(lái)發(fā)生的高校學(xué)生與學(xué)校之間的法律沖突和糾紛案件，一方面隱含著(zhù)高校學(xué)生管理與法律法規之間存在著(zhù)一些沖突與矛盾，另一方面它也表明高校學(xué)生法制意識、維權意識的日益高漲與成熟。如何正確解決和處理高校學(xué)生管理與法律法規沖突的問(wèn)題，樹(shù)立以學(xué)生為本的理念，加快推進(jìn)高校學(xué)生管理的民主化和法治化，已成為高校管理者面對的現實(shí)新課題。
一、深刻認識高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系
高校與大學(xué)生的法律關(guān)系，實(shí)際上就是高校與大學(xué)生的權利和義務(wù)關(guān)系。目前，國內外學(xué)者對此還沒(méi)有達成共識，歸納起來(lái)，主要有憲法關(guān)系說(shuō)、民事關(guān)系說(shuō)、行政關(guān)系說(shuō)、特別權力關(guān)系說(shuō)及綜合說(shuō)等觀(guān)點(diǎn)。筆者認為，高校與學(xué)生之間的關(guān)系，在法律意義上包含著(zhù)兩重內容:
其一，具有行政法律關(guān)系的性質(zhì)。高校按照國家的法律法規，代表國家，或者說(shuō)接受?chē)业奈�，對學(xué)生教育的有關(guān)事項進(jìn)行管理。我國《高等教育法》對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎勵或者處分的規定，以及《學(xué)位管理條例》對高校授予學(xué)位的規定等，體現了這種性質(zhì)。學(xué)校雖然不具有行政機關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權。這種法律關(guān)系強調的是管理與服從，是一種縱向關(guān)系，雙方主體地位是不平等的。
其二，學(xué)校與學(xué)生雙方還形成了一種屬于或具有服務(wù)合同性質(zhì)的民事法律關(guān)系。教育格局的變化，學(xué)生自費上學(xué)、自主就業(yè)，后勤服務(wù)社會(huì )化等等，體現了高校更多的是在為學(xué)生提供服務(wù)，這一切使得高校和學(xué)生之間的服務(wù)合同法律關(guān)系已經(jīng)表現出來(lái)。盡管由于公辦學(xué)校的性質(zhì)和我國人民群眾收人水平的限制，現在乃至將來(lái)一段時(shí)期，學(xué)校的收費還不能全部滿(mǎn)足培養學(xué)生的支出，“合同”雙方“對價(jià)”不完全相等，但雙方形成的民事法律關(guān)系的基本性質(zhì)是存在的。在這種關(guān)系中，學(xué)校和學(xué)生的法律地位平等，雙方形成民事法律關(guān)系，屬于私法性質(zhì)，主要屬于民法的調整范疇。當然，在學(xué)校特殊環(huán)境下，民事關(guān)系的雙方，實(shí)際地位并不對等。學(xué)校與學(xué)生之間的服務(wù)合同，明顯屬于“格式合同”的性質(zhì)，學(xué)生處于被動(dòng)接受學(xué)校規定的狀態(tài)。
因此，無(wú)論是行政法律關(guān)系，還是類(lèi)似服務(wù)合同的民事關(guān)系，作為一方的主體學(xué)生始終處于弱者的地位。因而，如何把握這兩種關(guān)系，如何保護學(xué)生的合法權益，就成為學(xué)生管理法治化需要注意的問(wèn)題。當然，在現實(shí)的學(xué)生管理過(guò)程中，有時(shí)是很難判定哪些事項屬于行政管理性質(zhì)的行為，哪些屬于民事性質(zhì)的行為。但是，從理論上，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系二者是能夠分清，也應該分清的。這對于確認學(xué)生管理的指導原則具有實(shí)際意義。
二、正確把握高校學(xué)生管理中的法律糾紛及其成因
高校學(xué)生管理引發(fā)的法律糾紛主要指學(xué)生管理制度、校紀校規及其執行過(guò)程中違背國家法律法規的問(wèn)題。高校管理中對學(xué)生的侵權，主要有以下幾個(gè)方面:一是侵犯學(xué)生的受教育權，二是侵犯學(xué)生的名譽(yù)權，三是侵犯學(xué)生的財產(chǎn)權，四是侵犯學(xué)生的公正評價(jià)權，如對學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jì)和品行進(jìn)行公正評價(jià)及學(xué)業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)的權利。高校在管理工作中對學(xué)生侵權，其原因是多方面的，主要有:
第一，教育管理者法律意識淡薄。自古以來(lái)，中國教育一直十分突出教師的主導與主體地位，“一日為師，終身為父”，教師對學(xué)生無(wú)所不管，其尊嚴神圣不可冒犯，學(xué)生權利被漠視，甚至被抹殺。在傳統思想的影響下，一些教育管理者的法律意識淡薄，在依法治教、依法治校上存在一些誤區。如有人認為，依法治教、依法治校就是用法規治學(xué)校，再由學(xué)校用法規治老師和學(xué)生。也有人片面認識法律的功能，認為法律可用可不用;對自己有利就用，沒(méi)有利就不用;口頭表態(tài)用，實(shí)際操作不用。這樣，高校學(xué)生管理規章制度的制定，高校學(xué)生管理工作的開(kāi)展，都以學(xué)校和管理者為主體，以學(xué)校和管理者的意志為轉移，這就勢必造成對學(xué)生權利的侵害。
第二，教育行政規章和學(xué)校的某些學(xué)生管理規定違背法治精神已經(jīng)凸現出來(lái)。隨著(zhù)依法治國方略的逐步推進(jìn)和各項法律法規的日臻完善，我國法制建設進(jìn)程邁上了新的臺階。從教育立法來(lái)看，針對教育事業(yè)我國先后出臺多項教育法律和200多件行政法規、規章，但是仍然出現學(xué)生管理部門(mén)在沒(méi)有法律授權的情況下搜查學(xué)生宿舍、學(xué)校禁止學(xué)生談戀愛(ài)、在巡夜中曝光學(xué)生個(gè)人隱私以及各種名義的校內罰款等種種現象，還包括“女博士因生育被勸退學(xué)”案件引發(fā)的法律沖突，引發(fā)人們對于高等學(xué)校管理權限的討論。從這些案件和糾紛中，學(xué)校的規定和做法與國家法律法規的沖突不斷凸現出來(lái)。
第三，高校內部缺乏規范管理。高校管理中的一些重要環(huán)節，由于缺乏符合法治精神的規范及應有的保障制約機制而出現脫節，造成內部行為矛盾，導致受教育者合法權益受損。以1999年田某訴北京某高校一案為例，校方敗訴的根本原因在于學(xué)校對學(xué)生的違紀處分超出了教育部的規定和對原告作出的退學(xué)處理決定并沒(méi)有得到切實(shí)的執行。
第四，高校的自主管理權與學(xué)生的受教育權之間的沖突矛盾日趨加大。高校對學(xué)生的自主管理權《教育法》第28條規定，學(xué)校及其他教育機構行使下列權利:按照章程自主管理;組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng);招收學(xué)生或者其他受教育者等權利。學(xué)校的這些權利有助于學(xué)校實(shí)現對學(xué)生的教育、管理職能，維護學(xué)校的教學(xué)秩序，促進(jìn)教育質(zhì)量的提高，但是，高校對學(xué)生的退學(xué)和開(kāi)除學(xué)籍處分的決定都直接針對的是學(xué)生的受教育權利，而受教育權又是我國憲法和教育法賦予公民的一項權利。在發(fā)生多起學(xué)校敗訴的糾紛中，有的學(xué)校權利隨意擴大，采用類(lèi)推、比照條例和隨意擴大自主管理權，導致了大學(xué)生的受教育權受到侵害。
第五，學(xué)校管理程序存在瑕疵。正當程序是法治理念中的重要內容。管理過(guò)程中的正當程序是相對人權利保障的基本要求，沒(méi)有正當程序，受教育者在學(xué)校中的“機會(huì )均等”就難以實(shí)現，其合法的“請求權”、正當的“選擇權”、合理的“知情權”就難以得到保障和維護。從學(xué)生狀告學(xué)校侵權訴訟案來(lái)看，缺乏正當程序，存在程序瑕疵，是高校在行使管理自主權時(shí)較為普遍存在的問(wèn)題。如，學(xué)校依法行使自主管理權對違規學(xué)生作出處罰時(shí)，應包括學(xué)生的解釋和申訴程序、學(xué)生管理部門(mén)的調查程序、專(zhuān)門(mén)委員會(huì )聽(tīng)證并作出處罰建議的程序、作出行政決定的程序、具體實(shí)施處罰的程序等，缺乏其中的一項程序，就有可能造成對學(xué)生的侵權，從而成為學(xué)生狀告學(xué)校的理由。
三、加快推進(jìn)高校學(xué)生管理的民主化和法治化
用法治的理念和精神解決實(shí)踐中存在的高校學(xué)生管理法律問(wèn)題，必須堅持以學(xué)生為本，充分尊重和保護學(xué)生的受教育權和各種合法權益，依法規范高校學(xué)生管理的內容和方法，積極推進(jìn)高校學(xué)生管理的民主化和法治化，這不僅是貫徹依法治國、依法治校的一個(gè)重要組成部分，也是我國全面建設小康社會(huì )和構建社會(huì )主義和諧社會(huì )對高層次人才培養的客觀(guān)要求。法治是時(shí)代的呼喚，是社會(huì )的需要。高校作為社會(huì )的一個(gè)組織系統，自然不能游離于法治的觸角之外，高校的學(xué)生工作理應置于法治之內。從這個(gè)意義上講，完善高校學(xué)生工作的法律秩序，進(jìn)行高校學(xué)生管理工作的法治化構建，是高校學(xué)生工作走向現代化的一個(gè)標志。
(一)樹(shù)立依法治校理念，融入人文關(guān)懷精神
高校學(xué)生管理必須堅持法治理念。我國《教育法》、《高等教育法》的出臺標志著(zhù)高校的管理進(jìn)人了法治化的時(shí)代。1999年教育部在正式文件中提出了要“積極推進(jìn)依法治校”，由此在中華大地掀起了一股依法治校的熱潮。然而，不少從事高校學(xué)生管理的人員往往囿于傳統觀(guān)念的影響、舊的行為方式的慣性以及缺乏應有的理論指導，在學(xué)生學(xué)籍管理乃至后勤服務(wù)管理方面，仍然習慣于用政策、道德以及行政手段來(lái)治理學(xué)校，由此造成了學(xué)生與校方的對立和沖突。從這個(gè)意義上說(shuō)，高校學(xué)生管理工作者必須盡快樹(shù)立依法治校的理念才能夠擺脫困境。法律有規定的必須遵守法律的規定，沒(méi)有規定的，也應該符合法律的基本精神。超越法律范圍，限制學(xué)生的權利，或者處罰(分)學(xué)生，不管主觀(guān)愿望如何，都是不允許的。特別要防止權力的濫用與亂用。在這方面，我們有許多需要完善的地方。比如有的學(xué)校，對學(xué)生的處罰(分)制度公開(kāi)不夠，有的甚至是暗箱操作，對什么樣的情況給予何種處理，缺乏詳細的規定，人為因素太重;處罰(分)學(xué)生時(shí)，并未履行嚴格的程序，對學(xué)生的異議權沒(méi)有給予足夠的保障;還有的個(gè)別學(xué)校設定了許多對學(xué)生罰款處罰。按照我國《行政處罰法》的有關(guān)規定，學(xué)校這種做法是很值得非議的。所有這些，都說(shuō)明高校學(xué)生管理法治化中存在的問(wèn)題，說(shuō)明強化法治觀(guān)念、堅持法治原則具有非�，F實(shí)的意義。
高校學(xué)生工作的價(jià)值導向過(guò)去主要是著(zhù)眼于有效地規范和維護正常的學(xué)校教育秩序，而對于如何以人為本、維護學(xué)生的權益重視不夠。高校在推行法治的同時(shí)，不僅要關(guān)心國家、學(xué)校的利益以及教師的利益，更要關(guān)心學(xué)生的利益，要以學(xué)生為本，尊重學(xué)生的權利價(jià)值，關(guān)心學(xué)生的權利實(shí)現，培養學(xué)生的權利意識，激勵學(xué)生的權利追求。在學(xué)校“立法”—制定管理規章制度時(shí)，特別是與學(xué)生利益密切相關(guān)的管理制度時(shí)，應該進(jìn)行認真的研究，注意聽(tīng)取學(xué)生的意見(jiàn)，某些問(wèn)題可以實(shí)行類(lèi)似聽(tīng)證的做法，使制度科學(xué)化、合理化，切實(shí)增強制度的可執行性。學(xué)校的各種規章應該公示，要使得學(xué)生了解和掌握。學(xué)生管理必須體現民主、平等的精神，在管理工作中公正地善待每一個(gè)學(xué)生，尊重學(xué)生權利，堅持做到有管有放、有寬有嚴，確保學(xué)生應有的法律權利和正當的利益，為學(xué)生的全面發(fā)展創(chuàng )造最佳條件。
(二)建立學(xué)生參與機制，完善利益表達制度
高校學(xué)生管理必須堅持民主思想。作為學(xué)生工作的主要對象，學(xué)生利益和學(xué)校的利益在總體上是一致的，但在具體情況下又往往存在某些矛盾。思想教育工作要實(shí)現指導和幫助學(xué)生成長(cháng)成才的目的，就必須讓學(xué)生能夠充分表達他們的意愿，反映他們的利益，調動(dòng)他們民主參與的熱情，從而增加他們對學(xué)生工作的認可度，減少矛盾，提高工作效率，增強工作效果。實(shí)行擴招政策以來(lái)，高校規模迅速膨脹，為了維護正常的學(xué)校教育秩序，制定了諸多規章制度。囿于管理者習慣思維的局限性，這些規則的制定過(guò)程中往往缺乏學(xué)生的參與，導致帶有明顯的“泛道德主義”傾向。這些規章往往特別強調高校的公共利益，忽視學(xué)生個(gè)人利益，并以公共利益為借口過(guò)多地要求學(xué)生奉獻服從，以致在規章施行過(guò)程中，遭到學(xué)生的反對和抵制。規章作為一種行為規范，只有與社會(huì )相協(xié)調時(shí)才能成為一種有用的規則。要達到與社會(huì )發(fā)展的契合，規章必須是各方主體不同利益的有效充分的平衡。學(xué)生作為高校的管理相對人，其自身利益與學(xué)校利益在總體上是相一致的，但在具體領(lǐng)域也存在著(zhù)許多差異。因此，高校中和學(xué)生切身利益相關(guān)的規章必須體現學(xué)生的利益，表達他們的意志，否則就很難得到他們的認可和支持，導致實(shí)行成本大大提高。為此，我們必須建立起完善的利益表達制度，讓處于弱勢地位的學(xué)生充分、有效地表達自己合理的見(jiàn)解和反映自身的利益，使高校不同利益之間在公平程序中得到有效博弈，從而增添規章的正當性和學(xué)生的認可度。比如高校學(xué)生會(huì )制度和學(xué)生代表制度，高校通過(guò)這兩個(gè)制度促使學(xué)生的參與，有利于體現學(xué)生的意志，尋找學(xué)生利益和學(xué)校利益的優(yōu)化點(diǎn)，減少規章實(shí)行的摩擦和阻力。同時(shí)，建立這種制度就能夠使學(xué)生與學(xué)校管理者增加溝通，減少矛盾，同時(shí)也為決策者提取信息資源提供了一條捷徑，可大大縮短信息交流的管道，提高管理的效率。
(三)規范學(xué)生管理程序，維護學(xué)生合法權益
西方有句古老的法律格言:“正義不僅應當得到實(shí)現，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現。”管理過(guò)程中的正當程序是相對人權利保障的基本要求。在高校的管理工作中應堅持正當程序原則，通過(guò)正當程序控制管理過(guò)程，規范權力的運行秩序，使權力的行使遵循符合法治精神的規范步驟和方式，避免管理運行的無(wú)序性、偶然性和隨意性，保證管理行為的合法性和高效性。為此，高校管理部門(mén)必須建立科學(xué)、合理、嚴格的程序機制，以保證受教育者在學(xué)校中的機會(huì )平等得以實(shí)現，其合法的請求權、正當的選擇權、合理的知情權得以保障和維護。處罰(分)學(xué)生，必須嚴格按照程序進(jìn)行。例如在高校對違規學(xué)生進(jìn)行處罰時(shí)，就必須建立一套完整嚴格的程序，包括學(xué)生管理部門(mén)的調查程序、學(xué)生的申訴程序、專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的聽(tīng)證程序等等。
(四)強化司法審查原則，保障高校依法治校
依據我國《教育法》、《高等教育法》和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規定》，在校大學(xué)生作為受教育者享有眾多權利。高校一方面有權依法對學(xué)生進(jìn)行管理;另一方面有義務(wù)尊重和保護學(xué)生的權利，并給予學(xué)生充分的法律救濟。
司法審查是指司法機關(guān)通過(guò)對立法機關(guān)和行政機關(guān)制訂的法律、法規及其他行使國家權力的活動(dòng)進(jìn)行審查，宣告違反憲法的法律、法規無(wú)效及其他違法活動(dòng)通過(guò)司法裁判予以糾正，從而切實(shí)維護憲法實(shí)施，保障公民和法人的合法權益。它是現代主張法治的國家所普遍采用的一項重要的法律制度。在高等教育領(lǐng)域，一些學(xué)者基于高校的辦學(xué)自主權，反對司法權對高等教育的介入。他們認為外部權力有可能以司法的名義干涉大學(xué)的獨立，對學(xué)術(shù)自由與獨立產(chǎn)生某種不良的影響。
筆者認為，教育權作為一項行政權力，具有單方性的特點(diǎn)，同時(shí)具有廣泛的自由裁量空間。高校在行使教育權時(shí)，不可避免地會(huì )出現某些失范行為或侵權行為，這關(guān)系到公民受教育的憲法權利。“有處理就必須有救濟”是古老的法律原則。司法權力作為一種被動(dòng)性、中立性、權威性和終極性的力量，對高校行使的公權力實(shí)行外部監督，這既不可缺少且無(wú)法替代。如果沒(méi)有司法審查，通過(guò)法律來(lái)調整和規范大學(xué)秩序、建構理性的校園秩序將是無(wú)法實(shí)現的。當然，司法權力不是絕對的。司法審查介人大學(xué)自治是必要的，但這并不表明司法審查對大學(xué)自治介入是毫無(wú)保留、無(wú)限制的。司法審查介入高校的學(xué)生工作的方式、條件、內容以及范圍等都必須受法律的嚴格限制，符合教育發(fā)展的目的。當前，司法審查應主要體現在兩個(gè)方面:一是消除管理規章中存在的瑕疵，二是使大學(xué)管理符合正當程序的要求。司法審查更多更廣泛地介入我國的高等教育，應當成為現代法治國家高校發(fā)展的新標志。
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