行政自由裁量權的濫用問(wèn)題及對策措施
摘要：行政自由裁量的“自由性”和“封閉性”特點(diǎn)決定了它更易受權力、金錢(qián)等非客觀(guān)因素的影響而導致其被濫用,這將嚴重影響法律適用的公正和公平。本文在了解行政自由裁量權的內涵和濫用現象的基礎上提出了對行政自由裁量權的控制措施。
關(guān)鍵詞：行政自由裁量權;濫用;對策措施
一、行政自由裁量權的概念
按具體行政行為受法律拘束的程度,可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機關(guān)在自由裁量行為中有一種特殊的權利,謂之為自由裁量權。所以簡(jiǎn)單地說(shuō),行政自由裁量權就是法律法規賦予行政機關(guān)在行政管理活動(dòng)中依據立法目的和公正合理的原則,根據具體情況自行判斷行為并自行決定實(shí)施其行為或不作為以及如何作為的權力,是行政機關(guān)常用的一種權力。它有如下二個(gè)特征:
1、行政自由裁量權相對于一般法定行政權來(lái)說(shuō),是一種“自由”的權力,靈活性大。行政機關(guān)享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為,在何時(shí)何地行為,怎樣行為的廣泛自由。
2、行政自由裁量權的自由不是絕對的。它具有行政權的國家意志性、法律性的一般特點(diǎn),有其標準和目標,受合法性的限制。自由裁量是在法律法規規定的一定范圍內的自由裁量,而不是完全沒(méi)有范圍沒(méi)有邊際的裁量,與毫無(wú)準則限制完全不同。
行政自由裁量權是現代行政的必然要求。首先,行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發(fā)展變化的各種社會(huì )現象,為使行政機關(guān)能夠審時(shí)度勢,對各種特殊、具體的社會(huì )問(wèn)題能夠靈活果斷地處理和解決,在適用的方式、方法等方面應有一定的自由選擇的余地。為此,我國的法律法規賦予行政機關(guān)在法定范圍內行使自由裁量權,以增強行政的能動(dòng)性,提高行政效率。其次,行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會(huì )關(guān)系之需要。面對復雜的社會(huì )關(guān)系,法律法規不能概括完美,作出非常細致的規定。因此,從立法技術(shù)上看,有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定,作出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度,促使行政機關(guān)靈活機動(dòng)地因人因事作出有效的行政管理。 同時(shí),行政自由裁量權也是一把雙刃劍,在缺乏程序約束及必要有效監督的情形下又極易被濫用,對行政相對人的合法權益造成侵害。
二、行政自由裁量權的濫用表現
1、裁量行為畸輕畸重
所謂畸輕畸重是指在法律規定的范圍和幅度內選擇明顯有失公正的措施。我國很多的法律法規中都授權行政機關(guān)在法定的范圍、幅度內有自由選擇的方式。行政機關(guān)的處罰措施應公平地施加于相對人,才能使自由裁量行為與相對人的具體情況形成一定的比例,做到標準基本統一、合理公正。否則,就會(huì )出現行政機關(guān)的具體措施與相對人的具體情況間的畸輕畸重,造成自由裁量權的濫用。
2、對法律法規作擴大或縮小的解釋
在有些法律法規中,立法彈性較大,意味著(zhù)行政機關(guān)適用時(shí)有一定選擇和解釋的自由。行政機關(guān)在選擇和解釋這些彈性規定時(shí),必須根據法律法規的立法精神和目的,遵循慣例和先例,使之成為有一定標準和原則的規則。只有這樣,社會(huì )才能穩定正常,行政相對人對行政機關(guān)活動(dòng)的預測才會(huì )有一定的標準或參照系數。否則,就會(huì )形成行政機關(guān)對自由裁量權的濫用。
3、自由裁量行為前后不一致
行政機關(guān)及其工作人員基于法律的規定和立法目的的要求,為使社會(huì )生活形成一種比較穩定的秩序, 在具體行政行為中采取措施時(shí), 同樣的措施應針對事實(shí)、情節、后果相類(lèi)似的行為,使行政相對人能夠預測自己的行為結果。但由于一些行政機關(guān)及其工作人員在作出選擇和決定時(shí)從本單位、本地區的利益出發(fā)以及考慮到某個(gè)人的政治、經(jīng)濟等社會(huì )背景,對同樣的事情或行為處理起來(lái)區別對待,前后不一致。
4、拒絕或者拖延履行職責
我國現行的法律法規中,對履行法定職責有時(shí)限要求的有兩類(lèi):一是行政許可行為:二是行政保護行為。對于這兩類(lèi)行為中,法律法規的時(shí)限規定,有的明確, 有的含糊,但無(wú)論哪種情況,行政主體于何時(shí)履行法定職責都有自由裁量的權利。根據行政管理的效率原則,行政主體應及時(shí)行使行政權,履行法定職責。但在實(shí)踐中,違反效率原則或者出于某種不廉潔動(dòng)機,拖延履行法定職責的行為大有其在。這種行為也是對自由裁量權的濫用。
三、解決濫用行政自由裁量權的對策和措施
1、完善程序立法,建立公開(kāi)、公平、統一的行政程序,促進(jìn)行政行為程序化。
首先應確立程序的公開(kāi)和公平原則,通過(guò)立法確定規范的程序,對行政機關(guān)行使自由裁量權的依據、資訊、條件、過(guò)程、決定意向、結果予以公開(kāi),對涉及相對人利益較大的及與公共利益關(guān)系密切的或過(guò)于集中的權力領(lǐng)域予以公開(kāi),使權力行使為公眾所矚目;賦予行政行為雙方相應公平的程序權利。要處理好法律條文的 “彈性”和執法的“可操作性”的關(guān)系,盡量做到明確、具體,減少“彈性”,尤其是對涉及到公民合法權益的條款,更應如此。
2、建立完善行政監督機制。監督主體不僅有黨、國家機關(guān)(包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)),還有企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì )團體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監督方式還應當根據形勢的需要,繼續補充、完善;對沒(méi)有法定監督方式的,要通過(guò)立法或制定規章,以保證卓有成效的監督。同時(shí),要有對濫用權利的人采取嚴厲的懲罰措施,還要有對監督有功人員的獎勵和保護�！靶姓种啤敝械谋O督,也屬行政機關(guān)的內部監督,更多體現在事后的監督。在現行的行政監督體制中,行政監督權被虛化已十分明顯,如行政機關(guān)擅自設定行政程序、不作為等,相對人通過(guò)行政機關(guān)的監督部門(mén)申訴效果并不理想;再如每個(gè)行政機關(guān)都有錯案追究制,真正執行錯案追究的沒(méi)幾例。行政機關(guān)的自我監督,總有自己監督自己之嫌,在民眾中缺乏權威性。因此,增強行政監督的可操作性,實(shí)行嚴格的執行責任,樹(shù)立監督的權威性,對控制行政自由裁量權的泛濫,防止執行權的膨脹至關(guān)重要,可以說(shuō)是改革成敗的關(guān)鍵所在。
3、加強行政執法隊伍建設,提高執法水平�，F在行政執法人員素質(zhì)不高是個(gè)較普遍的問(wèn)題,這與我國正在進(jìn)行的現代化建設很不適應,有些行政執法人員有 “占據一方,唯我獨尊”的思想。為此,一方面要加緊通過(guò)各種渠道培訓行政執法人員,另一方面對那些不再適宜從事行政執法活動(dòng)的人堅決調出,使得行政執法隊伍廉正而富有效率。
4、全面納入司法審查�，F行審判機關(guān)對行政行為的審查只限于行政行為的合法性,對行政自由裁量權的司法審查力度不夠。應把行政自由裁量權全面納入司法審查,一則可以增強司法監督的力度,二則避免自己監督自己之嫌。
5、建立行政嚴格責任追究制度。對于那些濫用自由裁量權的行政權行使主體,才用嚴格的責任追究制度,使其不敢或者迫于畏懼而不敢濫用自由裁量�！半x開(kāi)了責任行政的原則,合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎,也失支了判斷合法、合理的意義”,通過(guò)對行政機關(guān)和行政人員雙方的責任追究,形成既定的成文規則,從而促進(jìn)其更好地用好權力。它的形式可以是首長(cháng)負責制、公務(wù)員的執法責任制等。
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