淺談行政與行政法

　　我國行政法依法行政原則移植于德國，如何分析行政與行政法?

　　一、行政與行政法

　　行政法，顧名思義是關(guān)于行政的法。行政法上所說(shuō)的行政是一個(gè)復雜的問(wèn)題，有其特定的含義，可概括為：是公共行政，受特殊的法律規則支配。是特定歷史階段的公共行政，主要指行政機關(guān)的組織管理活動(dòng)，即形式意義上的行政，由于現代社會(huì )的復雜性，某些實(shí)質(zhì)意義上的行政也受行政規則支配。行政法并不以國家公共行政為限，行政機關(guān)以外的公共組織所為的公共行政活動(dòng)也在行政法的調整范圍之內 。

　　在法國，行政法被認為是調整行政活動(dòng)的公法。行政法首先是公法的組成部分，其次是公法中專(zhuān)門(mén)調整行政活動(dòng)的部分。

　　在英美國家，行政法被認為主要是“控制行政機關(guān)權力的法律” 。英美的行政法觀(guān)是由其制度所生成，與其法律不分公法、私法，注重程序問(wèn)題的傳統相吻合。

　　所謂行政法是調整行政活動(dòng)的法規規范的總稱(chēng)，它主要規范承擔國家行政權力的組織，行政權力的活動(dòng)以及對行政權力后果如何補救，其目的在于實(shí)現依法行政，確認或建立行政法律秩序 。其包含的含義為：行政法的核心是對行政權力的控制，是規范承擔行政權力的組織、行政權力的活動(dòng)、以及對權力行使的后果進(jìn)行補救的法律，目的在于實(shí)現依法行政，確認或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序，依法行政是行政法的基本原則，是貫穿所有行政法規范的核心，是行政法的精神。

　　二、行政法基本概念與特點(diǎn)

　　(一)基本概念

　　所謂行政法，是指行政主體在行使行政職權和接受行政法制監督過(guò)程中而與行政相對人、行政法制監督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規范的總稱(chēng)。它由規范行政主體和行政權設定的行政組織法、規范行政權行使的行政行為法、規范行政權運行程序的行政程序法、規范行政權監督的行政監督法和行政救濟法等部分組成。其重心是控制和規范行政權，保護行政相對人的合法權益。

　　控權貫穿行政法制度的全部，從控權期間分析，行政組織法屬事先控權，行政行為法、行政程序法屬事中控權，行政監督法屬全程控權，本文由行政救濟法屬事后控權。

　　(二)特點(diǎn)

　　行政法在形式上沒(méi)有一部完整的法典，而是由分散于憲法、法律和法規等為數眾多的法律文件中的規范組成。

　　實(shí)體法與程序法沒(méi)有明確的界分，有關(guān)行政活動(dòng)的法律規范，往實(shí)體和程序規范同在一個(gè)法律文件之中，就整體而言，行政法規范更多的是程序規范，而且程序規范占主導地位。例如2011年6月30日頒布的《行政強制法》，全法71條，程序性規范高達50余條，占絕大多數。

　　行政為所欲為與行政法規范之間聯(lián)系密切，不可分割。在法國，行政法是在行政法院的判例的基礎上發(fā)展起來(lái)的，抽去判例，法國就無(wú)所謂行政法 ，脫離了行政訴訟這一基礎，行政法無(wú)從產(chǎn)生。

　　三、行政法基本原則

　　行政法基本原則是指導和規范行政法的立法、執法以及指導、規范行政行為的實(shí)施和行政爭議的處理的基礎性法則，是貫穿于行政法具體規范之中，同時(shí)又高于行政法具體規范，體現行政法基本價(jià)值觀(guān)念的準則。

　　1、合法性原則

　　又稱(chēng)依法行政原則、法治行政原則，指的是行政機關(guān)的一切行為都必須遵守法律，依法而為，受法律的約束。行政機關(guān)實(shí)施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進(jìn)行;沒(méi)有法律、法規、規章的規定，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。

　　我國行政法依法行政原則移植于德國，英國稱(chēng)之合法性原則。1993年，應松年老師提出法律保留、法律優(yōu)先、法律優(yōu)位 。

　　法律保留：重大事項由法律規定，《立法法》第九條絕對法律保留事項：犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項。

　　法律優(yōu)先、法律優(yōu)位：指行政機關(guān)必須遵守現行有效的法律。

　　例如1997年公安部《計算機停息網(wǎng)絡(luò )國際安全保護管理辦法》(公安部33號令)規定的部分內容，被2005年《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十八條規定所涵蓋，因此，在法律適用上，應優(yōu)先適用《治安管理處罰法》。

　　2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施剛要》，明確指出依法行政的基本原則。

　　2、比例原則

　　比例原則，又稱(chēng)合理行政，源于德國法的原則。目前，英國也在采用此原則，稱(chēng)之為合理性原則。指的是所有行政活動(dòng)，尤其是行政機關(guān)根據裁量權作出的活動(dòng)，都必須符合理性，公平公正對待、同等情況同等對待。

　　此原則強調行政機關(guān)手段和目標成比例，設定目標時(shí)要考慮手段的必要性要求，只有目標沒(méi)有手段，必將導致不擇手段 。實(shí)施手段時(shí)要考慮適當性要求，行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應當必要、適當。當多種手段并存時(shí)，應從輕到重的選擇適用。還要考慮經(jīng)濟性的要求，考慮到投入和產(chǎn)出的關(guān)系，行政機關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式，有損害結果時(shí)，要遵循最小損害原則。

　　3、程序正當原則

　　行政機關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應當公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn);要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關(guān)工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時(shí)，應當回避。

　　程序制度的核心是理性，包括工具理性、溝通理性，司法主要是工具理性，其解決的是技術(shù)問(wèn)題，立法、決策是溝通理性，解決的是民主問(wèn)題。

　　4、信賴(lài)保護原則

　　又稱(chēng)誠實(shí)守信原則，德國強制有法依法，無(wú)法依承諾，不能出爾反爾。法律的重要目標就是安定性，不能因為少數人的利益，犧牲多數的利益，也不能因多數人的利益，犧牲少數人的利益。

　　體現在我國行政法中，就是指行政機關(guān)公布的信息應當全面、準確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定;行政機關(guān)規定或決定一旦作出，不得輕易更改，確因國家利益、公共利益必須改變時(shí)，必須有充分的法律依據、遵循法定程序，還應當給予權利受損的人補償 。

　　5、效率原則

　　提高行政效率，積極履行法定職責，禁止不作為或者不完全作為。遵守法定時(shí)限，禁止超越法定時(shí)限或者不合理延遲。盡可能減少當事人的程序性負擔，節約當事人的辦事成本 �！缎姓�許可法》第二十六條規定。

　　效率性是現代社會(huì )法治的要求，2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施剛要》中，明確提出高效便民的要求，行政機關(guān)實(shí)施行政管理，應當遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織。

　　6、權責統一原則

　　又稱(chēng)責任行政原則，指國家行政機關(guān)必須對自己所實(shí)施的行下活動(dòng)承擔責任，整個(gè)行政活動(dòng)應處于一種負責任的狀態(tài)，不允許行政機關(guān)只實(shí)施行政活動(dòng)，而可以對自己的行為不承擔責任。違法或不當行使行政職權時(shí)，應當依法承擔法律責任，是行政賠償制度的理念基礎。

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