談改革視角看養老保障模式創(chuàng )新的制度取向
論文關(guān)鍵詞:事業(yè)單位 養老保障 制度改革 模式創(chuàng )新
論文摘要:養老保障制度是社會(huì )保障制度的重要組成部分。根據國家事業(yè)單位的改革要求，必須實(shí)現傳統的養老保障制度到現代養老保障制度的轉型。在這一轉型時(shí)期里，要求實(shí)現養老保障制度的創(chuàng )新。即實(shí)行社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的辦法，建立科學(xué)的養老金增長(cháng)機制，建立企業(yè)年金制度和個(gè)人養老儲蓄計劃。
養老保險制度作為社會(huì )保障的重要內容，其目的在于為公眾提供基本的生活保障，因此只能立足于保障的公平與保障的效果。我國的養老保障制度包括城鎮企業(yè)職工基本養老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位離退休制度和農村養老制度。目前，機關(guān)事業(yè)單位仍然執行傳統的離退休制度，離退休費由財政或者單位負擔，離退休金按本人工齡和工資計發(fā)。農村基本以家庭養老為主，還沒(méi)有形成一個(gè)普遍性的社會(huì )養老制度。養老保險模式改革應該建立在公平的原則基礎之上，并且通過(guò)各利益階層的充分博弈之后再行推出。而傳統的社會(huì )養老保障模式，在合法性與合理性上無(wú)疑都有所失當。從人力資源社會(huì )保障部獲悉，2008年，養老保險省級統籌加快推進(jìn)，全國有17個(gè)省份實(shí)現了省級統籌。根據國家事業(yè)單位的改革要求，必須實(shí)現傳統的養老保障模式到現代養老保障模式的轉型，因此，實(shí)現以人為本養老保障模式的制度創(chuàng )新，就顯得尤為重要。
一、實(shí)行杜會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的辦法
根據國家事業(yè)單位的改革要求，要建立和健全養老保險制度新模式，必須從理論和實(shí)踐上著(zhù)力解決好個(gè)人賬戶(hù)空賬運行問(wèn)題。逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，向部分積累制過(guò)渡，這是符合我國現階段實(shí)際的最優(yōu)選擇。“一般來(lái)說(shuō)，現收現付和基金積累適當結合應該是最優(yōu)的體系”;“部分基金積累可能是使保險收人在長(cháng)期內實(shí)現最大化的最優(yōu)辦法。”在付出成本最小的情況下做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，有三個(gè)有效途徑。
1、分類(lèi)實(shí)施。在推進(jìn)東北等老工業(yè)基地社會(huì )保障試點(diǎn)的基礎上，對于養老保險基金結余較大、地方財政實(shí)力強且不需要中央財政補助的經(jīng)濟發(fā)達地區，可以先行一步，鼓勵這些地區做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，盡早形成可運營(yíng)的基金積累，其他地區可逐步漸次推進(jìn)。
2、逐步做實(shí)。一是在全面做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)之前，可先將社會(huì )統籌基金和個(gè)人賬戶(hù)基金在管理制度上“統、賬”分開(kāi);企業(yè)繳費全部納人社會(huì )統籌部分，個(gè)人賬戶(hù)規模統一為本人繳費工資的8%。個(gè)人賬戶(hù)基金的多少，取決于個(gè)人繳費額和個(gè)人賬戶(hù)基金收益。個(gè)人賬戶(hù)只能用于參保人員養老，不能提前支取。參保人跨地區流動(dòng)可以轉移養老保險關(guān)系和個(gè)人賬戶(hù)儲存額，參保人員死亡，個(gè)人賬戶(hù)基金可以繼承，從而為做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)奠定基礎。二是對需要各級財政補助的地區，根據基金承受能力，采取從5%左右起步、逐步做實(shí)的辦法穩妥實(shí)施，補助資金由中央和地方財政共同負擔。三是鎖定“空賬”，現時(shí)起步。即對已經(jīng)形成的個(gè)人賬戶(hù)空賬運行部分不再彌補做實(shí)，鎖定本金，仍然按照老辦法記載名義利息，在本人退休時(shí)通過(guò)養老金發(fā)放逐年償還。
3、梯次推進(jìn)。已經(jīng)做實(shí)的個(gè)人賬戶(hù)資金形成了積淀，如果把這部分資金用好用活，可以有效解決做實(shí)賬戶(hù)的近期財政壓力問(wèn)題。每個(gè)地區做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，需要地方財政一次性補助的資金已在地方預算中做了安排。就全國而言，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的資金壓力主要在中央財政。由于中央財政對第一批做實(shí)賬戶(hù)地區的財政補助資金已經(jīng)進(jìn)入了預算盤(pán)子，不再成為新增支出壓力。個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)后形成的基金除一部分投人資本市場(chǎng)運營(yíng)外，大部分仍然以?xún)π畲婵钚问酱嬖�。這樣，國家可以發(fā)行社會(huì )保障專(zhuān)項國債，特許個(gè)人賬戶(hù)基金購買(mǎi)，再用專(zhuān)項國債資金繼續支持對第二批做實(shí)賬戶(hù)地區所需要的補助資金，并依次逐年滾動(dòng)。據測算，僅首批做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的遼寧省就已經(jīng)形成了80多億元的基金積累。個(gè)人賬戶(hù)基金支出具有分散的特點(diǎn)，為把國債逐步分攤到各年的財政預算中消化創(chuàng )造了條件，一般不存在償付風(fēng)險。只要靈活調度基金，既可以分散當期資金壓力，又達到了實(shí)現“名義賬戶(hù)”向“實(shí)體基金賬戶(hù)”轉變的目的。
二、改革養老金計發(fā)辦法，強化激勵和約束機制
國家關(guān)于事業(yè)單位養老統籌改革要求，養老金計發(fā)辦法是養老保險制度的核心內容，是衡量養老保險所體現的社會(huì )政策目標實(shí)現程度的重要標志。計發(fā)辦法的調整和改革能夠解決養老保險基金支付的供求矛盾，合理實(shí)現參保人員的切身利益。因此，進(jìn)一步改革養老金計發(fā)辦法，強化激勵和約束機制，具有重要意義。
1、改變個(gè)人賬戶(hù)養老金按固定的退休人員平均余命(退休后的生存年限)10年(120個(gè)月)均攤的辦法。目前，我國退休人員平均年齡與人均預期壽命之間相差17年，這意味著(zhù)絕大多數退休人員個(gè)人賬戶(hù)養老金都要從統籌基金透支。隨著(zhù)生活水平的提高，人的壽命還將延長(cháng)，透支現象會(huì )愈加嚴重，而且制度本身也起著(zhù)刺激提前退休的作用。這次改革，實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)養老金發(fā)放標準由個(gè)人賬戶(hù)基金額除以本人計發(fā)月數所得。國家統一制定退休年齡與預期壽命相關(guān)的“個(gè)人賬戶(hù)養老金計發(fā)月數表”，退休年齡越小，計發(fā)月數越多，反之亦然。這樣可以在一定程度上扼制透支和提前退休的傾向。
2,改革基礎養老金按固定比例發(fā)放的辦法，注重體現激勵機制。原辦法規定個(gè)人繳費累計滿(mǎn)15年，就可以領(lǐng)到職工平均工資20%的基礎養老金。繳費年限與基礎養老金水平脫節，多繳費卻不能多得。這不僅影響人們的繳費積極性，而且在制度上留下達到最低年限就中斷繳費、逃避義務(wù)的漏洞。據統計，2007年全國就有高達650萬(wàn)人非正常中斷繳費。這次改革明確提出繳納養老保險費要至退休年齡為止。實(shí)行基礎養老金與繳費年限掛鉤，每繳費一年發(fā)給1%的基礎養老金，上不封頂�；A養老金的基數由當地職工平均工資和本人指數化平均工資的平均值決定，前者體現了社會(huì )公平，后者體現了個(gè)人的收入水平差別及繳費貢獻，把公平和效率有機地結合起來(lái)。
3、妥善解決新舊辦法的過(guò)渡問(wèn)題。對“中人”在發(fā)給基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金的同時(shí)，再發(fā)給過(guò)渡性養老金。決定過(guò)渡性養老金的標準的因素，為職工的平均工資、本人平均繳費工資指數、個(gè)人在建立養老保險個(gè)人賬戶(hù)之前的視同繳費年限(工齡)以及過(guò)渡系數。設立計發(fā)辦法改革過(guò)渡期，通過(guò)5年左右的時(shí)間實(shí)現新老辦法平穩銜接。
三、建立科學(xué)的養老金增長(cháng)機制
合理的養老金增長(cháng)機制受多方面因素的影響，包括退休年齡、養老金的替代率、職工工資增長(cháng)水平和消費價(jià)格等。從我國養老金水平的實(shí)際出發(fā)，建立科學(xué)的增長(cháng)機制，需要把握好以下幾個(gè)環(huán)節。
1、適時(shí)推遲退休年齡，控制養老金支出總量過(guò)快增長(cháng)。退休年齡大小與養老金支出總量增長(cháng)成正比，與人均增長(cháng)水平成反比。我國現行偏低的退休年齡規定已不適應社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口平均預期壽命和社會(huì )保障制度模式轉軌的需要，特別是受利益驅動(dòng)和企業(yè)調整改組影響，促使許多職工選擇提前退休，形成“提前退休潮”。1999-2007年提前退休的人數占當年退休人員的15%-23%。據測算，僅提前退休人數5年就減收多支養老基金合計958億元，對基金平衡產(chǎn)生了很大的影響。只有減少退休人員數量，才能使應當享受養老保險待遇的老人的養老金水平得到提高，過(guò)上安逸的晚年。首先，可以用10年時(shí)間將中國職工退休年齡延遲到男65歲、女60歲，接近于世界職工正常退休年齡的平均水平。其次，將從事特殊工種和因病提前退休政策改變?yōu)槠髽I(yè)內部退養政策。少數特殊工種職工因職業(yè)原因或者因疾病不能繼續工作的，可以提前退出工作崗位，由企業(yè)按規定發(fā)放生活費并繼續繳納社會(huì )保險費，把提前“退養”與領(lǐng)取養老金分開(kāi)，待達到法定退休年齡時(shí)再進(jìn)人領(lǐng)取養老金的行列。有一種觀(guān)點(diǎn)認為，推遲退休年齡將會(huì )加劇就業(yè)困難，中國就業(yè)壓力大，只能維持現行的退休制度。其實(shí)不然。偏低的退休年齡，并沒(méi)有影響退休人員勞動(dòng)能力發(fā)揮，許多退休人員一面領(lǐng)取社會(huì )養老金，一面通過(guò)返聘和二次就業(yè)仍然在工作崗位上。在現行的市場(chǎng)就業(yè)體制下，政府無(wú)法也無(wú)權阻止退休人員隱性就業(yè)，同時(shí)由于用工單位不用為其承擔社會(huì )保障費用而更愿意雇傭這些人，從而形成了對其他就業(yè)人員的擠壓效應，反而不利于擴大就業(yè)。因此，如其提前退休發(fā)放養老金，不如對大齡人員就業(yè)給予社會(huì )保險和崗位補貼優(yōu)惠政策。
2、保持合理的替代率。養老保險的替代率是評價(jià)養老金增長(cháng)水平是否合理的重要指標，即指退休人員得到的養老金相當于在職職工工資的比率。國際勞工組織1952年《社會(huì )保障(最低標準)公約》規定，替代率標準應當達到:以普通成年男工工資為基數江資應當按照正常工時(shí)的工資標準確定;替代率至少達到40 %.2000年我國的平均替代率為71%，總體水平較高，而且地區之間的離散度很高，甚至在有的地區超過(guò)100%。
如何使替代率達到一個(gè)合理水平，應當把握這樣幾點(diǎn):一是替代率的確定要以當地的一般生活水平為參照系，能夠保證退休人員的基本生活需要，并隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展不斷得到改善。二是根據不同地區職工收人的差別，替代率應確定在一個(gè)區間內，而不是單一指標。退休人員與在職職工相比，雖然減少了個(gè)人所得稅、各項社會(huì )保障費、勞動(dòng)力教育培訓費用以及法定撫養義務(wù)等開(kāi)支，卻又增加了醫療保健費用的支出。綜合收支變化和勞動(dòng)貢獻的因素，把全國替代率區間定為60-70%是比較可行的。收入水平高于全國平均水平的地區應控制在60%左右，收人水平相當或者低于全國平均水平的地區應控制在70%左右。三是使用計算替代率的基數指標應當統一為“在職職工平均工資”，以減少不確定因素對替代率的影響。
3、養老金增長(cháng)要考慮物價(jià)增長(cháng)和工資增長(cháng)的綜合因素。過(guò)去，養老金增長(cháng)主要與在職職工的工資增長(cháng)掛鉤，這樣雖然能夠直接參與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展成果的分配，卻造成養老金支出的巨大壓力，而且形成了收人攀比現象(即企業(yè)退休人員攀比機關(guān)事業(yè)單位退休人員，退休人員攀比在職職工)。工資是與經(jīng)濟效益相聯(lián)系的，養老金與工資增長(cháng)掛鉤，顯然不利于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。養老保險原本是再分配領(lǐng)域的機制，卻錯位成了初次分配手段，這是不科學(xué)的。退休人員獲得退休金的用途是為了保證自身基本生活需要，養老金增長(cháng)應主要考慮依據消費價(jià)格指數的變化而調整，同時(shí)兼顧職工工資增長(cháng)因素，適度分享社會(huì )進(jìn)步的成果。特別對于退休時(shí)期早、養老金水平相對較低人員在調整養老金水平時(shí)應給予適當傾斜。
四、建立健全企業(yè)年金制度和個(gè)人養老儲蓄計劃
多層次的養老保險模式是我國養老保險制度模式的重要特點(diǎn)，也是事業(yè)單位養老模式改革的主要目標。企業(yè)年金和個(gè)人養老儲蓄就是除基本養老保險之外的兩個(gè)支柱。
1、積極發(fā)展企業(yè)年金制度。企業(yè)年金制度，是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上自愿籌資建立的補充養老保險制度�；攫B老保險制度為退休人員提供退休收人保障，以滿(mǎn)足其最基本生活的需要。發(fā)展企業(yè)年金，可以增加職工的養老金積累，成為職工退休后生活的補充來(lái)源，使退休人員的老年生活更加寬裕。企業(yè)年金體現了企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動(dòng)者貢獻的差異，作為聯(lián)系企業(yè)和職工長(cháng)期經(jīng)濟關(guān)系的重要紐帶，對于企業(yè)吸引人才、增強企業(yè)凝聚力和競爭力具有積極作用。建立企業(yè)年金，還可以?xún)?yōu)化金融資源配置、促進(jìn)資本市場(chǎng)的繁榮。
我國企業(yè)年金制度采取自愿的原則，建立企業(yè)年金的企業(yè)一般應具備三個(gè)條件:參加基本養老保險并按時(shí)足額繳費;經(jīng)濟效益狀況良好，具有一定的經(jīng)濟負擔能力;建立了企業(yè)福利集體協(xié)商機制，有健全的民主管理制度。
建立企業(yè)年金可以考慮將目前由企業(yè)承擔的各種統籌外項目歸并到年金之中并形成制度。這樣既能解決困擾企業(yè)的難題，又使得退休人員不至于因企業(yè)管理經(jīng)營(yíng)制度變化而影響既得利益。企業(yè)年金實(shí)行完全積累制，采用個(gè)人賬戶(hù)方式進(jìn)行管理。企業(yè)年金實(shí)行繳費確定型模式，具體的繳費方式可以有多種組合，既可以由企業(yè)和職工共同承擔，也可以由企業(yè)全部承擔，分擔比例通過(guò)協(xié)商確定。國家對企業(yè)年金給予稅收優(yōu)惠，企業(yè)年金單位繳費在工資總額4%以?xún)炔糠�，可以在成本中列支。企業(yè)年金實(shí)行市場(chǎng)化管理運營(yíng)。勞動(dòng)保障行政管理部門(mén)制定年金管理中介機構和年金運營(yíng)機構的準人條件，根據金融機構和基金管理、運營(yíng)公司的申請，對符合準人條件的機構給予準許從事企業(yè)年金管理運營(yíng)的許可。企業(yè)自主選擇委托運營(yíng)公司和企業(yè)年金賬戶(hù)管理中介機構，受托機構按合同負責年金的管理運營(yíng)，實(shí)現年金保值增值，確�；鸢踩�。政府不參與企業(yè)年金具體運營(yíng)管理，但負責制定規則，加強對年金運營(yíng)的監督，依法披露基金管理運營(yíng)公司負債和投資風(fēng)險等真實(shí)信息，實(shí)施對金融秩序的監管。
2、建立個(gè)人養老儲蓄計劃。這項儲蓄計劃應與一般儲蓄有所不同。一是限額定期。養老儲蓄作為基本養老金的補充，額度不能過(guò)大，一般可按當期城鎮居民人均消費支出水平的1/3或1/2乘以10年的總額為上限。這項儲蓄應為長(cháng)期存款，一般在退休時(shí)或退休前死亡時(shí)才可以支取本息。二是給予減免利息稅優(yōu)惠，提前支取則不能享受這個(gè)優(yōu)惠。三是參加人員應屬于基本養老保險參保人員并履行繳費義務(wù)，采取自愿加入原則。養老儲蓄計劃一方面作為養老金的補充形式增強了勞動(dòng)者自我保障能力;另一方面又為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供了長(cháng)期穩定的資金來(lái)源，也是世界各國養老保險改革的重要舉措。
3、逐步提高養老保險的統籌層次。社會(huì )保障制度比較健全的國家的養老保險普遍實(shí)行全國統籌。我國人口眾多，地區發(fā)展不平衡，目前還不具備完全實(shí)行全國統籌的條件和基礎。因此，在實(shí)際中，應著(zhù)眼長(cháng)遠，分清責任，分步實(shí)施，逐步提高養老保險統籌層次。
第一步:應推進(jìn)養老保險省級統籌。爭取在短時(shí)間內，在一省范圍內，實(shí)現養老保險基金統一征繳、統一管理、統一調度。把養老保險企業(yè)繳費比例和計發(fā)辦法一致起來(lái)。設立調劑金，加強省級基金在區域內橫向調度使用的力度。對社會(huì )保險經(jīng)辦機構實(shí)行省級垂直管理，養老保險個(gè)人賬戶(hù)基金進(jìn)行統一運營(yíng)，以保證基金安全。同時(shí)，應注意落實(shí)地方政府的責任，實(shí)行定額補助，自求平衡。
第二步:應向基礎養老金全國統籌過(guò)渡。用10年或更長(cháng)一些時(shí)間，實(shí)現基礎養老金全國統籌，在更大的范圍內體現養老保險的公平性。但是，全國統籌不等于一個(gè)標準，還要根據各地收人水平和消費價(jià)格水平的差距，執行若干個(gè)區域標準。
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