- 相關(guān)推薦
環(huán)境稅法的環(huán)境經(jīng)濟政策問(wèn)題
引導語(yǔ)：8月29日上午，全國人大常委會(huì )召開(kāi)第二十二次會(huì )議，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》首次與公眾見(jiàn)面。
環(huán)境稅法的幾個(gè)環(huán)境經(jīng)濟政策問(wèn)題
文/李志青
來(lái)源：《中國環(huán)境報》2016/9/7，原標題為“環(huán)境稅立法需關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟問(wèn)題”.
8月29日上午，全國人大常委會(huì )召開(kāi)第二十二次會(huì )議，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》首次與公眾見(jiàn)面，這個(gè)草案一出，引起諸多爭議，最大的幾項爭議在于，如何處理環(huán)境稅與污染費的關(guān)系，如何有效落實(shí)和執行環(huán)境稅法，以及如何協(xié)調不同的部門(mén)等等。在筆者看來(lái)，環(huán)境稅法集中體現了全球環(huán)境治理在過(guò)去半個(gè)世紀以來(lái)的主要成果，將政府的力量與市場(chǎng)的機制有效加以結合，堪稱(chēng)是環(huán)境經(jīng)濟政策的“集大成者”�！吨腥A人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》的推出意味著(zhù)，十八大以來(lái)，國家在綠色發(fā)展和環(huán)境保護的改革進(jìn)程上已經(jīng)進(jìn)入非常關(guān)鍵的實(shí)操階段，其影響將遠遠超過(guò)之前有關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟政策。因此，如何在全民共識的基礎上完成本次環(huán)境稅法的立法工作至關(guān)重要。
值得注意的是，在人大常委會(huì )審議過(guò)程中，財政部長(cháng)樓繼偉做了幾點(diǎn)立法說(shuō)明，盡管樓部長(cháng)的說(shuō)明言簡(jiǎn)意賅，但其背后所體現的環(huán)境經(jīng)濟政策思想卻非常深刻并且重要。
第一，“稅負平移”兼顧經(jīng)濟與環(huán)境的雙重需要;
新的環(huán)境稅作為一個(gè)稅種，其征收來(lái)源卻并非新設，而是幾大傳統的污染物排放，包括大氣、水、固廢和噪音，對于這些污染物，我們早在二十多年前就已經(jīng)開(kāi)始采取“污染費”的辦法進(jìn)行經(jīng)濟上的管控，也就是說(shuō)，無(wú)論是污染費，還是環(huán)境稅，其本質(zhì)都是典型的環(huán)境經(jīng)濟政策工具，也就是為環(huán)境污染進(jìn)行“定價(jià)”。，只不過(guò)，從費到稅，公共政策的實(shí)施在治理框架上發(fā)生了變化，這樣的變化自然會(huì )引起環(huán)境與經(jīng)濟間關(guān)系的演變。
其中，最為重要的演變在于，環(huán)境對于經(jīng)濟的約束性更大了，正如樓部長(cháng)所言，環(huán)境稅將克服污染費的種種弊端，從而固化以及強化環(huán)境污染的經(jīng)濟負擔，就此而言，這樣一種制度上的演變，極有可能會(huì )在根本上促動(dòng)和引發(fā)經(jīng)濟增長(cháng)和發(fā)展方式的轉變，而在短期，也有可能會(huì )造成經(jīng)濟在結構上的陣痛，即，原先不需要負擔的成本現在顯性化了，企業(yè)的環(huán)境排污成本相對提高了。
正因此種可能，所以，在環(huán)境稅法中，有必要強調“稅負平移”的原則，這在一定程度上是在“保護”經(jīng)濟，使得經(jīng)濟主體避免在環(huán)境稅開(kāi)征之后出現大規模成本上升的情況。換句話(huà)說(shuō)，稅負平移是在環(huán)境稅的幅度上給予市場(chǎng)一個(gè)準確的預期，那就是，新的環(huán)境稅在稅負水平上不超過(guò)原先的污染費規模。
而與此同時(shí)，環(huán)境稅法的另一重信號在于，該由排污主體繳納的環(huán)境補償成本還是必須繳納，由于稅收權力在中央，因此，地方政府無(wú)法再實(shí)行有針對性的污染“差別定價(jià)”，也就是無(wú)法再通過(guò)減免污染費的方式進(jìn)行“地方保護”了。
當然，如果在環(huán)境稅法中只是實(shí)行簡(jiǎn)單的稅負平移，那么在某種程度上是較大地照顧了經(jīng)濟端，而從環(huán)境保護的角度看，這樣的稅負水平顯然無(wú)法滿(mǎn)足新的發(fā)展需要，要想真正從根子上積極創(chuàng )造環(huán)境保護的有利條件，理應還原相關(guān)的外部成本，并予以?xún)炔炕�。而要做到這一點(diǎn)，原先的污染費，其費率和總規模顯然都是偏低的，即便滿(mǎn)額征收，也未必能與其相對應的龐大環(huán)境成本相匹配。為此，我們有必要注意到樓部長(cháng)發(fā)言中的第二層意思，那就是“稅負上浮”。
二，“稅負上浮”適應動(dòng)態(tài)調整趨勢
事實(shí)上，環(huán)境稅法一旦開(kāi)始實(shí)施后，碰到的首要問(wèn)題就是稅率的動(dòng)態(tài)化調整，按照當前公布的稅法草案，其中規定了每項污染物的單位稅率，從理論上來(lái)看，按照污染費的費率來(lái)確定環(huán)境稅的稅率，這個(gè)做法本身值得商榷，即便退一步，在短期內，目前規定的稅率是合理的，但在中長(cháng)期肯定是會(huì )和實(shí)際情況脫節，一則是因為經(jīng)濟本身會(huì )出現變化，比如通脹、地區發(fā)展差異等因素，二則是因為環(huán)境污染的邊際成本也會(huì )出現變化，總體上而言，無(wú)論是經(jīng)濟上的變化，還是環(huán)境上的變化，都會(huì )推動(dòng)環(huán)境污染邊際成本的上升，對此，如果環(huán)境稅率一成不變，脫離現實(shí)情況，就極有可能落入“環(huán)境稅陷阱”中，即征收環(huán)境稅反而會(huì )刺激環(huán)境污染的加劇。
針對這一挑戰，最有效的解決辦法就是對環(huán)境稅率建立動(dòng)態(tài)化調整機制，在立法過(guò)程中就充分考慮環(huán)境污染成本的差異性，要為這種差異性預留空間。因此，在環(huán)境稅法中，允許各地區在基準稅率的基礎上結合具體需要進(jìn)行適當上浮，這是對上述差異性的一種呼應，地方政府可以通過(guò)提高環(huán)境稅率來(lái)加大環(huán)境保護的力度。
當然，有關(guān)“稅負上浮”，目前的表述仍有瑕疵，存在改進(jìn)的余地。其中，最大的瑕疵在于，稅負上浮后，稅負的歸屬問(wèn)題不明確，如果說(shuō)基準稅率都是上交給中央政府，那上浮部分是否可能在中央和地方之間進(jìn)行劃分，而這個(gè)劃分依據將會(huì )在很大程度上決定地方政府在環(huán)境稅率上的最終上浮決策;有關(guān)這一點(diǎn)，近期國務(wù)院同步公布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)》(國發(fā)〔2016〕49號)中似乎做了一定的思考，但仍未有定論。此外，基于“稅負上浮”的自愿原則，那么，環(huán)境污染邊際成本較高地區將擁有較大的上浮空間，以及相應較大的自由裁量權和彈性，這意味著(zhù)這些地區將有可能因為執行最低的基礎稅率而獲得稅收上的“比較優(yōu)勢”(或者較低的實(shí)際稅率)，相反，那些環(huán)境污染邊際成本較低地區，他們在環(huán)境稅率的執行上則完全是剛性的(這些地方無(wú)法承擔較高的環(huán)境稅率)，進(jìn)而這些地區將在稅收上承擔相對較高的成本，并波及地方經(jīng)濟競爭力。另外，目前的“稅負上浮”仍然是靜態(tài)的，沒(méi)有與經(jīng)濟發(fā)展階段相掛鉤，對于同一個(gè)地區，隨著(zhù)經(jīng)濟的演進(jìn)，顯然需要在不同階段實(shí)施不同水平的稅率，一般而言，在經(jīng)濟增長(cháng)初期，這個(gè)稅率可以較低，而在經(jīng)濟增長(cháng)的中期或者高級階段，實(shí)際的環(huán)境稅率水平應該逐步提高，這樣才能符合整體經(jīng)濟結構轉型和調整的需要。
對此，比較理想的稅率原則是，要從維護地區經(jīng)濟競爭力和平衡地區間“實(shí)際稅負”水平的角度出發(fā)，對環(huán)境稅率進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。除了在地區間執行差別化的稅率之外，環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟指標掛鉤，來(lái)真正反映不同空間、不同時(shí)間上環(huán)境污染外部成本的水平。
三，“稅負征管”提升環(huán)境治理能力
與稅負平移有關(guān)的另一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟問(wèn)題是治理框架問(wèn)題，主要體現為部門(mén)間的分工與協(xié)調機制問(wèn)題，隨著(zhù)稅負的平移，污染費/稅的主管單位從環(huán)保部移至財政部，作為財政稅務(wù)方面的職能部門(mén)，財政部在稅費征收和管理上必定可以較好的勝任，不過(guò)，應該說(shuō)，環(huán)境稅的復雜性遠超過(guò)其他稅種，單靠財政部目前的征管力量還是有點(diǎn)勉為其難，故而需要環(huán)保等部門(mén)的支撐，尤其是在標準、技術(shù)、識別等層面上給予強力支撐，即環(huán)境與經(jīng)濟部門(mén)之間需要通力合作，但仍存在諸多問(wèn)題。
其中，從治理的角度看，最大的挑戰在于，環(huán)保部門(mén)的環(huán)境事權與財權將出現分離，環(huán)保部門(mén)僅承擔事權，而沒(méi)有財權，而財政部門(mén)則歸攏了財權，卻不承擔事權。與此同時(shí)，環(huán)境事權的現狀是分散在不同層級和不同部門(mén)之間，這會(huì )否加劇環(huán)保事權在執行上的困難?以及出于部門(mén)利益的最大化而造成環(huán)保事務(wù)與環(huán)境稅務(wù)征管上的脫節?這些問(wèn)題都將有待于我們進(jìn)一步的研究和探索。而理順稅負征管過(guò)程中的諸多問(wèn)題，將有利于我們進(jìn)一步提升國家的整體環(huán)境治理能力。
總之，環(huán)境稅法的制定關(guān)涉重大，應在上述“稅負平移”，“稅負上浮”和“稅負征管”等三個(gè)主要的環(huán)境經(jīng)濟政策領(lǐng)域開(kāi)展廣泛的討論和研究，凝聚共識，形成最終的法律文本。
(李志青 復旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任)
【環(huán)境稅法的環(huán)境經(jīng)濟政策問(wèn)題】相關(guān)文章：
《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》(全文2018.1.1施行)03-05
優(yōu)化創(chuàng )業(yè)環(huán)境03-19
廣州投資環(huán)境12-01
新企業(yè)所得稅法實(shí)施過(guò)程中出現的問(wèn)題及對策研究11-26
不同創(chuàng )業(yè)環(huán)境的分析評價(jià)06-25
環(huán)境不靠譜時(shí)如何創(chuàng )業(yè)10-18
注冊香港公司稅法指南11-21
城鎮土地使用稅法03-27