關(guān)于多規合一的調研報告范文
20xx中國城市規劃年會(huì )上，中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心規劃二所所長(cháng)許景權參加“三規合一：理論探索與實(shí)踐創(chuàng )新”自由論壇并作主題發(fā)言——“多規合一”的趨勢展望。 第一個(gè)問(wèn)題，怎么合？
我們不妨先把國內過(guò)去幾年的相關(guān)實(shí)踐做一下簡(jiǎn)單的回顧，在兩規銜接方面，上海、深圳、武漢和浙江這些省市都做了很多工作，包括對國土局、規劃局的合并，剛才楊院長(cháng)也提到，國土和規劃多年來(lái)一直分分合合，我們知道中國這樣一個(gè)很特別的國家治理體系，國土規劃分分合合的意義到底是怎樣的�！叭幒弦弧狈矫�，剛才廣東的領(lǐng)導專(zhuān)家已經(jīng)作了介紹，廣州、云浮等城市開(kāi)展了“三規合一”，現在全國很多地方都在積極的到廣東學(xué)習“三規合一”。重慶嘗試了四規疊合，但客觀(guān)的講，它的影響很小，我就不多說(shuō)了。
前面提到剛下發(fā)的開(kāi)展市縣“多規合一”試點(diǎn)的文件，里面提到除了我們剛才說(shuō)的三規，還加上了一個(gè)環(huán)境保護規劃。至于“多規合一”和其他規劃的關(guān)系，首先我認為就是“多規合一”并不能替代其他規劃，我們在此前幾個(gè)月的時(shí)間內和很多人討論過(guò)這個(gè)事情，有內行有外行，有人提出中央講的地方一本規劃、一張藍圖怎么理解，是不是我們用一個(gè)規劃把三規、四規合在一起就可以了，理論上是可能的，但事實(shí)上是不太可能、不太容易的。那么就涉及到我們這個(gè)“多規合一”，多出來(lái)的這個(gè)“一”和其他規劃是什么樣的關(guān)系。中央已經(jīng)在說(shuō)，有些地方的規劃過(guò)多、過(guò)濫，搞了那么多規劃卻沒(méi)有很好地解決實(shí)際問(wèn)題。地方政府對規劃，尤其是空間規劃的實(shí)際管控能力并不強，已經(jīng)在說(shuō)這個(gè)問(wèn)題了，現在又冒出一個(gè)規劃，那這不是在做加法么，這是很大一個(gè)悖論。那么我想，我們未來(lái)這個(gè)1+4，剛才楊院長(cháng)說(shuō)會(huì )不會(huì )變成1+7、1+8，我們這1和4、和其他規劃到底是一個(gè)什么樣的關(guān)系，這個(gè)是我們要重點(diǎn)去討論、去研究的。
另外一個(gè)就是，我們下一步的“多規合一”，我個(gè)人認為，應該是從“重協(xié)調”到“重統領(lǐng)”。為什么要這樣說(shuō)呢，我們研究了此前各地做的一些兩規銜接、“三規合一”的工作，在肯定他們成績(jì)的同時(shí)，我個(gè)人覺(jué)得有很多都是在協(xié)調的層面做的這些工作，比如說(shuō)，我首先保證20xx年土規確定的這個(gè)建設用地指標是不變的，在這個(gè)前提下，去解決兩規在空間管制、在建設用地布局方面不協(xié)調的問(wèn)題。就是把我自己有限的用地調來(lái)調去，最后調出一張圖，土地指標落下去，能找到建設用地，發(fā)改部門(mén)整理出一個(gè)項目庫，市政府按照項目的輕重緩急，把這些項目落實(shí)到自己有限的用地資源上去，我認為現在很多地方還是在做這個(gè)事情，這樣做下去是不是就可以了？我們現在是做到20xx年，那么我們再往下做，從地方政府、從市委市政府角度看，這個(gè)事情沒(méi)有問(wèn)題，我這屆政府把這些問(wèn)題解決了就很好了，我為什么還要去想那么多，做20xx年甚至更長(cháng)遠的“多規合一”呢。市委市政府可能更關(guān)心自己這一屆任內，怎么把事情做好。
如果說(shuō)“多規合一”要“重統領(lǐng)”的話(huà)，就涉及到另一個(gè)問(wèn)題，“多規合一”如何在現有規劃體系中去尋找一個(gè)位置，這是一個(gè)很棘手的問(wèn)題。另外，可以考慮同步編制“多規合一”和戰略規劃，這個(gè)是因地因時(shí)而異，不一定每個(gè)城市都要這么去做。為什么這么說(shuō)，因為我們前面提到從重協(xié)調到重統領(lǐng)，如果要統領(lǐng)的話(huà)，那么跟我們現在做的.就不一樣，我們現在做的是重協(xié)調，把20xx年之內的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等已有的這些規劃去做協(xié)調的話(huà)，那么并不一定要去做這個(gè)新的、更長(cháng)遠的全面研究。有些城市確實(shí)是這樣做的，要是考慮20xx年或者更長(cháng)遠的發(fā)展的話(huà)，那么這個(gè)必要的基礎性的、戰略性的研究還是要去做的，這樣做的話(huà)，與我們以往做的空間發(fā)展戰略規劃是不同的。我們以前做的空間發(fā)展戰略規劃主要是為城市總體規劃服務(wù)的，那么這個(gè)新的發(fā)展戰略規劃主要是為“多規合一”服務(wù)的，具體內容我們在后面去講。 第二個(gè)問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)做？
我們目前了解的一些情況，在市縣層面，“多規合一”的牽頭組織多是市政府或者“多規合一”工作小組等等。這個(gè)很好理解，不管哪個(gè)部門(mén)如何強勢，真正在協(xié)調各個(gè)區縣、各個(gè)鄉鎮、各個(gè)部門(mén)的時(shí)候，它的綜合協(xié)調能力總是有限的。各地基本都是這樣的情況，所以在市級層面，怎樣去搭建這樣一個(gè)構架去領(lǐng)導這個(gè)工作是必要的，逃不開(kāi)的。那么即便有這樣一個(gè)領(lǐng)導小組，具體在牽頭組織的時(shí)候往往還是一個(gè)部門(mén)去做，那么像發(fā)改、住建、國土、環(huán)保等都在考慮之列。
事實(shí)上，在過(guò)去幾年之內，全國各地都有不同的探索，大部分都是住建部門(mén)在組織，在做這個(gè)事情。那么國土部門(mén)、發(fā)改部門(mén)也有，做的好不好還要去觀(guān)察去總結。至于編制機構的選擇，我們這里要強調的是，需要是一個(gè)多專(zhuān)業(yè)合作的
規劃編制團隊，那么我們以往做城市總體規劃也是一個(gè)多專(zhuān)業(yè)合作。這其實(shí)不稀奇，如果現在強調“多規合一”，如果把“經(jīng)、城、土、環(huán)”各個(gè)規劃都融進(jìn)來(lái)的話(huà)，那么單靠我們以往規劃院做城市總體規劃的技術(shù)力量，還是有些不足的，那么我想在多專(zhuān)業(yè)的協(xié)調合作上還是要相應的加強。 第三個(gè)問(wèn)題，做什么？
包括規劃期限、編制內容和管理平臺。規劃期限大家說(shuō)現在幾個(gè)規劃的期限太多了，5年、10年、15年、20年、遠景等等這些東西，現在太多了，那么我們這個(gè)“多規合一”要做的規劃首先要明確規劃期限，連期限都不統一的話(huà)我們還做什么多規合一。我個(gè)人認為可以按照5年、15年以及遠景（30-50年）這三個(gè)期限，對應20xx年、20xx年、遠景三個(gè)目標年，按照近實(shí)遠虛的原則去做我們的“多規合一”，那么“多規合一”和其他規劃的協(xié)調銜接上，我個(gè)人認為還是可行的。
至于編制內容，“多規合一”到底做什么東西？我們知道之前國內很多地方做了這方面的探索，可能更多是集中在土地方面，尤其是城和土方面的協(xié)調，這一點(diǎn)不難理解，大家都明白這個(gè)事情。但“多規合一”的話(huà)，去編制什么內容，前面我講了之前很多地方的實(shí)踐是著(zhù)力于協(xié)調方面的內容，那么從協(xié)調到統領(lǐng)都去做的話(huà)，到底去做哪些東西，做多深。從我們的經(jīng)驗來(lái)看，“多規合一”的內容過(guò)深或過(guò)淺都不合適。過(guò)深的話(huà)，就完成不了這個(gè)規劃，本身這個(gè)“多規合一”包括那么多東西，我們以往做城市總體規劃都要做好幾年，要編那么多東西，那么多專(zhuān)業(yè)人員參加，那么多個(gè)環(huán)節，已經(jīng)非常累了。如果參照城市總體規劃、土地規劃的深度去做“多規合一”，我覺(jué)得這個(gè)是不可取的。太淺也不行，這個(gè)東西達不到控制、引導的作用，如果本身就不夠科學(xué)嚴謹，你怎么去指導別人呢。我想這是一個(gè)基本的判斷。那么內容我想重點(diǎn)是在于要研究如何去有效的統領(lǐng)、協(xié)調多規，實(shí)現統領(lǐng)協(xié)調，就有一個(gè)接口設計的問(wèn)題，這個(gè)“多規合一”以后怎么去統領(lǐng)這些規劃，剛才有人也談到，這是一個(gè)三標的問(wèn)題，我們一直說(shuō)，發(fā)改定目標、國土定指標、規劃定坐標，如果從這三個(gè)出發(fā)的話(huà)，那么在我們的多規合一中去定出總目標、總指標、總布局或者說(shuō)對應的控制體系，并且按照三個(gè)規劃年限來(lái)分別提出，從近到遠，近實(shí)遠虛，深度、虛實(shí)可以有差異。這還是我目前一個(gè)粗淺的思路。
第四個(gè)問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)批？
“多規合一”今后是作為一個(gè)非法定規劃存在？還是有必要、有可能成為法定規劃？這是一個(gè)有非常大爭議的問(wèn)題。如果它是法定規劃的話(huà)誰(shuí)來(lái)批它？是市縣地方政府自己就批了，像現在這樣，我們做一個(gè)非法定規劃，我自己就把它批了就行了，還是交給上級政府來(lái)批。那么這個(gè)涉及到一個(gè)“多規合一”和其他“經(jīng)、城、土、環(huán)”的關(guān)系的問(wèn)題。如果把這個(gè)“多規合一”放在上級政府或地方政府來(lái)批的話(huà)，那么另外幾個(gè)規劃由誰(shuí)來(lái)批？那么我想上級政府對下級政府的規劃管理博弈工具是不能丟的，若無(wú)管控，我們無(wú)法避免會(huì )有極個(gè)別地方政府可能作出一些令人震驚、非常出格的規劃。如果上級政府對下級政府沒(méi)有相應的規劃管理工具，把所有規劃的審批權都放在地方政府的話(huà)，這后果是很難想象的。
所以我想能否采取這樣一種方式，這是我個(gè)人一個(gè)不成熟的觀(guān)點(diǎn)：能否把“多規合一”放到上級政府去批，然后“經(jīng)、城、土、環(huán)”這些規劃由地方自己審批，其實(shí)剛才領(lǐng)導提到了相近的思路，我是非常贊同。至于這些規劃能不能放權給地方，我有這個(gè)“多規合一”的規劃審批權已經(jīng)放在上級政府，那么我這個(gè)“多規合一”里面對“經(jīng)、城、土、環(huán)”，最核心的、最重點(diǎn)的這些東西我已經(jīng)進(jìn)行了控制。而我這個(gè)控制也已經(jīng)考慮了合理的剛性和彈性等，至于具體怎么去做我們可以一點(diǎn)點(diǎn)地探索。那么這樣一來(lái)有一個(gè)好處，我們可以避免現在這個(gè)城市總體規劃、土地利用規劃一做好幾年，規劃趕不上變化，這個(gè)很多人吐槽的事情，所以我想這也是一種可能的選項。但如果這樣去做的話(huà)，勢必是跟現有的法律法規、規劃體系造成一定的矛盾。有些事情是存在的，比如說(shuō)我們的規劃體系，盡管有的時(shí)候我們并不愿意去承認、討論這個(gè)問(wèn)題，但現有規劃體系也許并不是百分百完美的。我們可以想，在我們國家有些發(fā)達地區的大城市、特大城市，我們在做這些規劃的時(shí)候，都是請的國內最高水平的規劃團隊、層層把關(guān)，這么努力去做，做來(lái)做去的結果大家還要去做“多規合一”，那么是不是我們的規劃體系自身有一些問(wèn)題呢。是不是我們在原來(lái)的法律里面寫(xiě)上協(xié)調銜接，規劃就能做好，我想這是值得我們大家去思考的。
那么最后一個(gè)就是到底法律可不可以改？那么我個(gè)人觀(guān)點(diǎn)還是要實(shí)事求是，如果我們做出一些改革和改變，能夠對我們現有的規劃體系做到優(yōu)化，能夠做到地方政府對規劃實(shí)際管控能力的提升，對各方面都有比較明顯的好處的話(huà)，按照以人為本的原則，我想我們是不是可以考慮去推動(dòng)這樣的工作。
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