企業(yè)所得稅兩法合并后優(yōu)惠過(guò)渡期問(wèn)題的調研報告
根據《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施企業(yè)所得稅過(guò)渡優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔20__〕39號），確定了原享受低稅率優(yōu)惠政策的企業(yè)，自20__年1月1日起，在新稅法施行后5年內逐步過(guò)渡到法定稅率。而這些企業(yè)“實(shí)施過(guò)渡優(yōu)惠政策的項目和范圍，將按通知所附的《實(shí)施企業(yè)所得稅過(guò)渡優(yōu)惠政策表》執行”。這一“政策表”共有30大項，涵蓋了新稅法公布前國家批準設立的企業(yè)按照原稅收法律、行政法規和具有行政法規效力文件規定享受的大量企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。
為順利實(shí)施“新法”，設立必要的優(yōu)惠過(guò)渡期是客觀(guān)的需要：這既是我國以往修改稅法所采用的一貫做法，也是企業(yè)（特別是外資企業(yè)）銜接新、舊稅法的必需。一是有利于體現政府對企業(yè)既得權益的尊重及維護政府的國際形象和公信力；二是為企業(yè)提供一個(gè)適應新稅收政策的時(shí)間和空間，以緩解因稅收政策變化給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的沖擊，使企業(yè)有時(shí)間調整經(jīng)營(yíng)策略和采取應變措施，有效保持企業(yè)經(jīng)營(yíng)的穩定性和保護外商投資的積極性；三是有利于財政部門(mén)利用優(yōu)惠過(guò)渡期制定相應的對策，降低實(shí)施“新法”對財政收入帶來(lái)的沖擊；四是有利于稅務(wù)部門(mén)改革和完善現行的企業(yè)所得稅征管模式。但同時(shí)，過(guò)渡期政策也帶來(lái)一定的問(wèn)題。
�。ㄒ唬┻^(guò)渡期內沿襲現行的外資企業(yè)所得稅優(yōu)惠，不利于我國市場(chǎng)經(jīng)濟地位的確立。我國加入 wto后，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟地位雖已基本確立，但絕大多數發(fā)達資本主義國家仍然不承認我國市場(chǎng)經(jīng)濟的地位。原因固然是多方面的，但與我國的稅收政策和政府行為有一定的關(guān)系。wto是一個(gè)建立在多邊條約基礎上的全球性政府間國際經(jīng)濟組織，其規則體系對所有成員的對外經(jīng)貿活動(dòng)都有強制約束力。在wto的諸多規則中，與成員方涉外企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策關(guān)系密切的主要有四項，分別為補貼與反補貼規則、國民待遇規則、最惠國待遇和透明度規則。而我國現行的部分涉外企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策與這四項規則相沖突，而部分發(fā)達國家不承認我國市場(chǎng)經(jīng)濟的地位，也與此有一定的關(guān)系。在優(yōu)惠過(guò)渡期內如不進(jìn)行調整，會(huì )影響我國市場(chǎng)經(jīng)濟地位的確立。
�。ǘ┻^(guò)渡期內沿襲現行稅收優(yōu)惠，不利于不同類(lèi)型企業(yè)的公平競爭。
市場(chǎng)競爭要求各競爭主體站在同一起跑線(xiàn)上，進(jìn)行公平競爭。但長(cháng)期以來(lái)，我國內、外資企業(yè)一直實(shí)行不同的稅收優(yōu)惠政策。為了有利于吸引外資，我國的涉外企業(yè)所得稅制在不損害國家利益的前提下，根據對外開(kāi)放發(fā)展的需要，堅持“稅負從輕、優(yōu)惠從寬、手續從簡(jiǎn)”的原則，制定了一整套稅收優(yōu)惠政策。其主要特點(diǎn)是：對外商投資于不同的地區、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和不同的投資項目，采取了分地區，有重點(diǎn)、多層次的稅收優(yōu)惠措施。相對而言，內資企業(yè)優(yōu)惠政策側重于勞動(dòng)就業(yè)(下崗工人再就業(yè)優(yōu)惠、街道企業(yè)稅收優(yōu)惠等)、社會(huì )福利(福利企業(yè)等)和環(huán)境保護和資源利用(“三廢”處理、資源綜合利用企業(yè))等方面；而外資企業(yè)則側重于吸引直接投資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)等方面，內資企業(yè)的優(yōu)惠方式主要是直接減免，而外資企業(yè)不僅有直接減免，且優(yōu)惠面較廣，如生產(chǎn)性外資企業(yè)全部享受“兩免三減半”的待遇，還有再投資退稅、預提所得稅減免等優(yōu)惠措施。這種優(yōu)惠措施對吸引外資發(fā)揮了積極作用。但是從反過(guò)來(lái)說(shuō)，也造成了內外資企業(yè)之間的稅收不公平待遇。兩者名義稅率雖然都是33％，但因為外資企業(yè)享受著(zhù)比內資企業(yè)更多的稅收優(yōu)惠政策，其實(shí)際稅負只有13％左右，而內資企業(yè)的實(shí)際稅負則在25％左右，也就是說(shuō)，內資企業(yè)相當于外資企業(yè)兩倍。由于稅收負擔差別的懸殊，外資企業(yè)享受著(zhù)超國民待遇，這不僅造成內、外資企業(yè)稅負上的不平等，而且造成同樣是外資企業(yè)，因投資地區不同其稅負也不平等的問(wèn)題，這有悖于wto中關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟公平競爭的原則，抑制了內資企業(yè)的健康發(fā)展，對市場(chǎng)經(jīng)濟運行起一定的扭曲作用。
兩法合并后，內外資企業(yè)適用同一部企業(yè)所得稅法，上述問(wèn)題將會(huì )得到有效解決，但外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，將有一定時(shí)間的過(guò)渡期，盡管內資企業(yè)適用新法后，稅負將有所降低，但由于原涉外企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策較多，其稅負與適用新法后內資企業(yè)相比仍然較低，稅收的公平原則仍然得不到體現，一定程度上既影響內資企業(yè)的公平競爭，也影響新成立的外商投資企業(yè)的稅收公平。
�。ㄈ┻^(guò)渡期內沿襲現行稅收優(yōu)惠，不利于我國反避稅工作的開(kāi)展。我國現行的涉外企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠主要是稅率優(yōu)惠和稅額減免，減免稅優(yōu)惠較多，容易誘發(fā)外商投資者采取轉移利潤等多種手段逃避納稅義務(wù)。兩法合并后，由于原有外商投資企業(yè)有一定的過(guò)渡期，使新老外資企業(yè)的稅負差距較大，內外資企業(yè)的稅負差距仍然存在，這給新老外資企業(yè)提供了避稅的空間，也給一些內資企業(yè)提供了避稅的空間。如外商投資者利用新老企業(yè)之間的稅賦差距，轉移利潤的避稅將更為容易，內外資企業(yè)均可以遞延銷(xiāo)售收入確認時(shí)間，利用稅率差避稅。因此，兩法合并后的一段時(shí)期，我國本來(lái)就比較薄弱的反避稅工作會(huì )更為困難。
�。ㄋ模┙o稅源監控和稅務(wù)管理增大難度。由于存在一個(gè)優(yōu)惠過(guò)渡期，在一定時(shí)期內存在新、舊所得稅制并行的情況，既要實(shí)行“新法”，又要保留一些舊法的優(yōu)惠政策，不但給稅源監控帶來(lái)一定的難度，同時(shí)容易產(chǎn)生稅收征管混亂，且由于“新法”將對納稅義務(wù)人、稅率、稅基、稅收優(yōu)惠政策、資產(chǎn)的稅務(wù)處理等方面作出重大調整和修改，不但稅收管理員在業(yè)務(wù)上難以兼顧做好，就是納稅人也難以一時(shí)適應。如果信息化建設和稅法宣傳、培訓不能及時(shí)跟上，“新法”實(shí)施將難以取得社會(huì )滿(mǎn)意的效果。部分企業(yè)可能會(huì )濫用稅收政策進(jìn)行偷稅和避稅，從而增大稅務(wù)管理的難度。
針對優(yōu)惠過(guò)渡期可能存在的問(wèn)題，擬提出如下的對策、措施和建議：
�。ㄒ唬┓e極引導外資盡快了解和適應“新法”的優(yōu)惠政策，以有利于外資在優(yōu)惠過(guò)渡期作出新的投資選擇（包括轉產(chǎn)改行），促使其穩定并增加在華投資。根據新法內容可以看出，制定“新法”優(yōu)惠政策的原則取向，是把現行的區域性?xún)?yōu)惠為主向以產(chǎn)業(yè)性為主轉變，并側重體現國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展，如基礎設施建設、基礎產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護（資源綜合利用）產(chǎn)業(yè)和有利于就業(yè)再就業(yè)等，目的是把稅收優(yōu)惠政策與轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式結合起來(lái)。因此，對于新的稅收優(yōu)惠政策取向，稅務(wù)部門(mén)在優(yōu)惠過(guò)渡期應積極引導外資企業(yè)增進(jìn)對政策的認識和理解，幫助其根據國家公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》和《中西部地區外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》進(jìn)行轉產(chǎn)改行或投資再選擇，盡量避免其在優(yōu)惠過(guò)渡期結束后終結在華經(jīng)營(yíng)、轉移投資。
�。ǘ┘訌娂{稅評估，加大反避稅力度。兩法合并后過(guò)渡期內，新老稅制之間的稅負差異，給外資企業(yè)避稅造成了空間，因此，兩法合并后，要進(jìn)一步加大反避稅的力度，提高反避稅工作水平。一是要完善相關(guān)法律法規。要在稅法中單獨列出反避稅條款，形成一套較為完整的稅收專(zhuān)門(mén)法規，要針對經(jīng)濟全球化對跨國公司的管理要求，補充、修訂轉讓定價(jià)調整方法及其使用條件，增加對避稅的處罰。二是要全面加強對外資企業(yè)的納稅評估工作，并在此基礎上，定期進(jìn)行稅務(wù)審計，認真審核企業(yè)收入和成本費用結轉的合法性，特別要對未能按期限進(jìn)入獲利年度的企業(yè)加強評估和審計；要嚴格區分和監控企業(yè)正常的稅收籌劃和故意避稅行為；要充分運用信息化手段和利用“一戶(hù)式”納稅評估覆蓋面廣、涉及稅種齊全和分行業(yè)評估的優(yōu)勢，為反避稅審計提供準確性較高的信息數據。三是要建立涉外稅收信息庫，提高反避稅能力，可由國家稅務(wù)總局負責組建稅務(wù)情報收集和交換的專(zhuān)門(mén)機構，研究制定《情報交換管理規則》，規范情報交換程序，適時(shí)擴大情報交換范圍。建立國際性的信息庫，廣泛收集國際經(jīng)貿稅收有關(guān)資料，收集和跟蹤國際市場(chǎng)主要商品價(jià)格、成本、行業(yè)利潤率、貸款利率以及費用收取標準等信息資料。還應建立國際上著(zhù)名跨國企業(yè)有關(guān)組織結構、管理特點(diǎn)以及內部交易的資料庫，并及時(shí)對信息進(jìn)行分析、處理，提供給有關(guān)部門(mén)，以便稅務(wù)機關(guān)對轉讓定價(jià)企業(yè)調整定價(jià)時(shí)有可靠依據，切實(shí)提高反避稅能力�！靶路ā笔┬泻�，在優(yōu)惠過(guò)渡期內，外資企業(yè)由于稅負上升，其避稅手法將會(huì )多樣化；不僅會(huì )利用“轉讓定價(jià)”手法在關(guān)聯(lián)企業(yè)間轉移利潤，還會(huì )采取資本弱化，增大借款利息、境外勞務(wù)費、特許權使用費和轉嫁虧損、濫用稅收協(xié)定、利用避稅港避稅等手段進(jìn)行避稅。因此，基層稅務(wù)機關(guān)除了要加強納稅評估、反避稅審計和稅務(wù)稽查之間的協(xié)調和配合外，重要的是稅收管理員要認真做好稅源監控工作。
�。ㄈ┮匾曔\用信息技術(shù)監控優(yōu)惠過(guò)渡期企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財務(wù)狀況。實(shí)施“新法”，除要開(kāi)發(fā)適應“法人所得稅法”的稅收征管軟件外，還要開(kāi)發(fā)能對享受稅收優(yōu)惠過(guò)渡期的企業(yè)進(jìn)行有效監控的征管信息子系統，以便隨時(shí)掌握企業(yè)在優(yōu)惠過(guò)渡期的政策執行情況和新、舊稅制在銜接上存在的問(wèn)題。要通過(guò)信息化建設加強對企業(yè)優(yōu)惠過(guò)渡期納稅申報合法性、準確性的`監控和繼續享受稅收優(yōu)惠政策情況的動(dòng)態(tài)監控，并要對執行稅收優(yōu)惠政策結束，或執行有紊亂情況的企業(yè)設置警示功能，以利稅收管理員及時(shí)跟蹤調整或糾正，防止企業(yè)在優(yōu)惠過(guò)渡期重復或延長(cháng)享受稅收優(yōu)惠的情況發(fā)生。此外，在優(yōu)惠過(guò)渡期內，還要及時(shí)在中國稅收征管系統（ctais）增加實(shí)施“新法”需相應補充的征管功能。
�。ㄋ模┮ゾo創(chuàng )新“法人所得稅”征管模式。內資企業(yè)所得稅的征管仍分屬?lài)囟惙謩e征收，這種歷史遺留下來(lái)的分散而多頭的征管模式，既浪費資源，又不利于稅務(wù)干部業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高和崗位輪換，更不利于統一執法、提高行政效率、完善和加強稅收征管。這種舊的不合理、不科學(xué)的企業(yè)所得稅征管模式應該摒棄。在優(yōu)惠過(guò)渡期間，國地稅部門(mén)對內外資企業(yè)不但不能因稅制改革放松征管，而是應該進(jìn)一步加強。要認真進(jìn)行資源、業(yè)務(wù)和人員素質(zhì)的整合，由分散征管平穩過(guò)渡到統一征管；要循序漸進(jìn)，邊征管、邊整合、邊統一，在優(yōu)惠過(guò)渡期內完成新、舊征管模式的轉換，防止因整合稅收征管而造成混亂和稅收流失。為此，要根據科學(xué)化、精細化的管理要求，依托信息技術(shù)，創(chuàng )新“法人所得稅”的征管模式：一是要從法律上確立國稅部門(mén)為唯一的“法人所得稅”征管部門(mén)，“法人所得稅”為中央、地方共享稅，實(shí)行統一征收，定率分成，稅款分別劃入中央和地方金庫；二是根據現有國地稅的征管（稽查）資料對所有內外資企業(yè)進(jìn)行誠信分析，并按“雙分類(lèi)”（誠信等級和稅源大�。┻M(jìn)行排隊，對企業(yè)實(shí)行分類(lèi)管理；三是要借助中介機構力量作為加強“法人所得稅”征管力度的補充，既可促使納稅人盡快熟識“新法”，又可協(xié)助稅務(wù)部門(mén)審查企業(yè)納稅申報的真實(shí)性和合法性，并可協(xié)助（代理）稅務(wù)機關(guān)完成一些涉稅事項，使稅務(wù)機關(guān)能夠把主要精力集中在稅源監控上。
�。ㄎ澹⿵V泛、深入、扎實(shí)做好稅法宣傳，抓緊、抓好干部業(yè)務(wù)培訓。做好稅法宣傳，是順利實(shí)施“法人所得稅法”的前提和保證。為使納稅人盡快熟識和掌握“新法”，除運用傳統的方法組成稅法宣講團到各企業(yè)舉辦講座進(jìn)行廣泛、深入宣傳外，還要充分利用現代媒體開(kāi)展“新法”宣傳。尤其要充分利用和發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的重要作用。利用互聯(lián)網(wǎng)快捷、信息量大以及雙向互動(dòng)等優(yōu)勢把“新法”公之于眾，隨時(shí)供納稅人查詢(xún)和解答納稅人的疑難問(wèn)題。
為使“新法”順利實(shí)施，避免在優(yōu)惠過(guò)渡期出現征管、執法混亂，扎實(shí)抓好稅務(wù)干部的業(yè)務(wù)培訓也是至關(guān)重要一環(huán)。如果在優(yōu)惠過(guò)渡期不抓緊、抓好對干部的全面、系統、扎實(shí)的業(yè)務(wù)培訓，將難以有效輔導納稅人正確理解和執行新的“法人所得稅法”，更難以保證“新法”的順利實(shí)施、新舊稅收政策的準確銜接、稅制的平穩過(guò)渡和征管模式的創(chuàng )新。
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