新時(shí)期如何做好央行經(jīng)理國庫職能的轉換工作調研
人民銀行經(jīng)理國庫就是通過(guò)辦理預算收、支業(yè)務(wù)，實(shí)現國家的財政預算計劃，并為財、稅等征收機關(guān)提供金融服務(wù)。隨著(zhù)財政、稅務(wù)體制改革步伐的加快，新的辦法和措施不斷出臺并實(shí)施。為適應和更好地服務(wù)于財稅改革，人民銀行在制度建設、核算系統、清算方式及渠道等方面，做了大量有效的配套支持工作。但是，由于財稅體制的變化，特別是《財政國庫管理制度改革方案》的實(shí)施，使人民銀行在經(jīng)理國庫中面臨新的任務(wù)和挑戰──央行由監督為重轉向服務(wù)為主。因此，本文著(zhù)重探討新時(shí)期央行經(jīng)理國庫職能轉變工作的思路和方法。
一、新時(shí)期央行經(jīng)理國庫面臨的新任務(wù)、新挑戰。
1、《財政國庫管理制度改革方案》實(shí)施，使人民銀行在國庫會(huì )計核算管理規定方面作了較大幅度的改動(dòng)。主要表現在二個(gè)方面：一是國庫的監督放松了。即對財政支出的監督由監督款項內容轉為監督票面內容。20xx年4月中國人民銀行下發(fā)的《中國人民銀行關(guān)于國庫會(huì )計核算管理與操作的規定》中要求，國庫在對財政機關(guān)的撥款憑證進(jìn)行審核時(shí)，有十二條審核內容，其中憑證票面方面的內容有八條，款項用途及去向是否符合財經(jīng)制度等規定有三條。票面不合規可以完善，但用途必須符合財經(jīng)紀律的要求，否則，國庫將拒絕支付。這是國庫真正體現監督職能的表現之一。而20xx年中國人民銀行經(jīng)過(guò)修改后的《國庫會(huì )計管理規定（試行）》中，關(guān)于庫款支撥的審核內容為十一條，全部為對憑證票面內容的審查核對。它主要針對實(shí)施改革后變實(shí)撥資金為清算資金方式，但目前情況下，全國的財政國庫集中支付改革都在試點(diǎn)階段，既有實(shí)撥資金又有清算資金，兩種方式一個(gè)規定，新規定對實(shí)撥資金的審核就放棄了實(shí)質(zhì)性監督。二是國庫必須提供高質(zhì)量的服務(wù)。財政國庫集中支付改革實(shí)施后，人民銀行負責直接支付和授權支付的資金清算，主要是接受支付指令、審核清算憑證與支付指令的一致性，并在當日規定的時(shí)間點(diǎn)內將資金準確清算給代理行。在規定的時(shí)間內，必須完成憑證的審核、崗位間傳遞和清算任務(wù)，與原先實(shí)撥資金形式下最遲不得超過(guò)下一個(gè)工作日撥付的規定有了更為精確的服務(wù)要求。
2、近年來(lái)，稅務(wù)系統逐步開(kāi)始搞“城市征管改革”試點(diǎn)，實(shí)行“統一登記、屬地管理、集中征收、強化征管、重點(diǎn)稽查”模式。退庫范圍幾經(jīng)多次變動(dòng)，取消了靈活性較強的代征、代扣手續費提退等退庫業(yè)務(wù)。改革帶來(lái)的變化，突出表現在二個(gè)方面：一是監管弱化。目前的退庫業(yè)務(wù)均為政策性退庫，凡發(fā)生的退庫業(yè)務(wù)政策性強，手續明確，即使不符合規定以手續提供不全或票面不規范為多。與以往較靈活的代征、代扣手續費退庫相比，可以說(shuō)是審核手續是否齊全與審查該不該退之別。征收機關(guān)在退庫業(yè)務(wù)中對國庫收回了“笑臉”。二是服務(wù)需求提升。國稅系統撤并機構后，部分原來(lái)在異地征收機關(guān)分支機構的納稅戶(hù)，劃分在市直征收機關(guān)管轄，其所繳納的增值稅實(shí)行中央、省、市、縣四級分成體制。按目前國庫會(huì )計核算規定和慣例，稅收只能從最基層收款國庫為入庫報解基礎，采用“自下而上報解制”。這樣異地納稅戶(hù)需到市直征收機關(guān)申報、納稅，市直征收機關(guān)需到異地取票、對賬，形成了征收機關(guān)和納稅戶(hù)的雙重交叉矛盾和不便利。市環(huán)保部門(mén)負責征收的設在縣（區）的市營(yíng)企業(yè)的排污費也存在上述問(wèn)題。而地稅部門(mén)內部的任務(wù)統計與征收機關(guān)不對應于一個(gè)收款國庫，同樣造成對賬與任務(wù)統計牽扯等不便。這些新情況，無(wú)疑給人民銀行的現行業(yè)務(wù)運行模式提出了挑戰，向國庫服務(wù)提出了更高的需求。
以上情況不難看出，國庫最主動(dòng)、最直接的對外監督主要是對預算支出的審查。財稅改革后，支與不支、退與不退，只是票面合規及手續齊全否，完善手續后支付只是時(shí)間問(wèn)題，國庫對款項的內容沒(méi)有拒付權利。至此，國庫的監督職能發(fā)生了根本性的轉變。
二、新時(shí)期如何做好央行經(jīng)理國庫職能的轉換工作。
經(jīng)濟在發(fā)展，社會(huì )在前進(jìn)，面對各行各業(yè)改革的大好形勢，人民銀行應積極轉變觀(guān)念，調整工作重心，依法履行經(jīng)理國庫的職能，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。
�。ㄒ唬┺D變觀(guān)念，為央行經(jīng)理國庫職能轉換工作打好基礎。
宏觀(guān)上講國庫是為地方經(jīng)濟服務(wù)的，或者更直接、更確切地說(shuō)國庫是服務(wù)于各級財政和征收機關(guān)的，財政和征收機關(guān)的改革勢必要求國庫順應改革、服務(wù)改革。筆者認為人民銀行面對當前的新任務(wù)和新挑戰，應從以下幾方面做好工作：一是轉變觀(guān)念、提高認識。人民銀行各級領(lǐng)導和國庫人員，都應該從改革是國家的基本國策，任何部門(mén)都必須拋棄小集體利益、無(wú)條件地服從和配合改革的實(shí)施這一高度來(lái)認識當前的財稅改革形勢，打破舊的履職觀(guān)念，樹(shù)立新的服務(wù)為主、有限監管的理念，把思想統一到圍繞改革如何抓服務(wù)、如何服務(wù)好，讓服務(wù)對象滿(mǎn)意、讓地方政府滿(mǎn)意、從而使人民銀行的`服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步提高。二是打造國庫高素質(zhì)化隊伍。針對目前國庫人員大都停留在應付日常的業(yè)務(wù)操作階段，懂業(yè)務(wù)的不通計算機，通計算機的業(yè)務(wù)不專(zhuān)，人員知識單一、進(jìn)取心不足、素質(zhì)與業(yè)務(wù)發(fā)展不相稱(chēng)的狀況，制定行之有效的學(xué)習計劃，采取各種形式，加強各項改革措施和法律的學(xué)習，挖掘每個(gè)人的特長(cháng)和潛力，通過(guò)多輪崗、壓擔子、勤鍛煉，達到通理論、明操作、懂管理、會(huì )分析的知識多元、技術(shù)復合的人才目標。三是建立合理有效的人才效率機制�！秶鴰鞎�(huì )計管理規定（試行）》要求，國庫會(huì )計核算應設立的崗位多達16個(gè)，加上統計分析、國債管理、領(lǐng)導崗等，必須設立的崗位至少在19個(gè)以上，除去能兼職的崗位，需要12—14人來(lái)承擔。事實(shí)上，目前因崗位設置過(guò)于細化，崗位間業(yè)務(wù)量不均衡、重復操作、一些崗位限制兼任等原因，帶來(lái)崗位人員工作量不均衡，影響工作積極性；崗位間相互等待使工作效率低下；人力資源浪費使風(fēng)險責任人為擴大等問(wèn)題。造成了制度與實(shí)際性、實(shí)用性脫節以及人才知識狹窄的不良反映。那么，是不是人越多越好，越多越能保證安全呢？筆者認為，改革現行以崗定人為以業(yè)務(wù)量定人的機制，采用商業(yè)銀行綜合柜員制做法，合理確定崗位和人員。這樣有兩點(diǎn)好處，其一能提高工作效率和人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，避免崗位間傳遞等待和知識單一。其二人防和機防相結合，責任明確。避免越改革人卻越用越多，1人能夠承擔的責任非得拉上一大串。
�。ǘ┮婪穆�，發(fā)揮好有限的監督職能，為國家守好庫。
人民銀行國庫部門(mén)雖然重心轉移了，但仍有內容監督，因此，我們要做到依法監督、規范監督。所謂依法監督，就是在法律許可的范圍內，分清該監督什么，不該監督什么，怎樣監督。比如當前的財政支出實(shí)行實(shí)撥資金和國庫集中支付兩種形式相結合的辦法，而現行的《國庫會(huì )計管理規定（試行）》是適用于集中支付形式下清算憑證的審核，對當前國庫集中支付試點(diǎn)階段，少部分預算單位實(shí)行集中支付，大部分仍是實(shí)撥資金的情況來(lái)說(shuō)，對實(shí)撥資金撥款憑證的監督按新制度就對不上號。對此，筆者認為，改革試點(diǎn)階段，對采用撥款憑證支出的仍按總行《中國人民銀行關(guān)于國庫會(huì )計核算管理與操作的規定》執行，采用集中支付清算方式支出的按《國庫會(huì )計管理規定（試行）》執行，待國庫集中支付辦法全面推開(kāi)后，再統一按現行制度進(jìn)行過(guò)渡，做到特殊時(shí)期特殊政策，有效監督不落空。再如稅務(wù)部門(mén)的退稅，國庫收到收入退還書(shū)、企業(yè)申請書(shū)、稅務(wù)機關(guān)的審批書(shū)、已入庫繳款書(shū)復印件及相關(guān)連的資料，核對無(wú)誤后，理應辦理退庫手續。但國庫對該企業(yè)是否應享受該退稅政策、是否是福利企業(yè)等屬稅務(wù)部門(mén)把關(guān)審核的問(wèn)題，國庫就不予延伸核查。做到該誰(shuí)把的關(guān)誰(shuí)把，該誰(shuí)負的責任誰(shuí)負，職責分明，有效監督不越權。所謂規范監督，就是對監督內容要按程序、重依據、把尺度。按程序就是有計劃的撥、退款，必須計劃在先，支付在后，該哪一級審核的哪一級審核，不能顛倒和省略；重依據就是臨柜人員審核要有制度依據，什么項目該審，審核的標準是什么，要心中有數；把尺度就是把握撥、退業(yè)務(wù)的拒付界限，什么依據就能說(shuō)明問(wèn)題，什么項目是主要的、次要的。實(shí)行規范監督，不僅使監督過(guò)程規范，其票面形式和業(yè)務(wù)的結果最終都達到規范才是目標。
�。ㄈ┊敽脜⒅\，提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。
金融服務(wù)本是人民銀行的基本職責，但財稅改革的進(jìn)一步深化對金融服務(wù)的要求更加提升。為此，人民銀行應緊緊圍繞財稅改革的合理需要這一中心，換位思考，主動(dòng)服務(wù)，盡可能滿(mǎn)足財政、稅務(wù)等部門(mén)各種合理的業(yè)務(wù)要求。一是挖掘系統優(yōu)勢，主動(dòng)探索服務(wù)渠道。面對改革中出現的各種復雜情況，人民銀行應主動(dòng)為改革者著(zhù)想，從國庫的角度，盡可能尋找解決的突破口。如國稅系統機構撤并后，異地納稅戶(hù)入庫問(wèn)題。我們積極想辦法，考慮了一套理論上行得通，但與制度不相符的“自上而下報解制”操作方式，及時(shí)向上級行反映。這是對現行制度的一種挑戰和改革，又是挖掘系統潛能的一次探索。新的形勢使國庫面對出現的新情況不得不換位思考：制度是保證業(yè)務(wù)發(fā)展的，在它不適應發(fā)展需要時(shí)，就應該對它進(jìn)行改革。二是發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，構建知識互惠、信息共享環(huán)境。改革對于任何部門(mén)都是新生事物，實(shí)踐中會(huì )遇到許多新知識、新問(wèn)題。人民銀行理當承擔起金融咨詢(xún)服務(wù)工作，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng )建服務(wù)平臺。比如財政部門(mén)欲將商業(yè)銀行預算外專(zhuān)戶(hù)資金由人民銀行來(lái)進(jìn)行清算，我們一來(lái)從制度出發(fā)申明目前商業(yè)銀行承辦的必要和利處；二來(lái)從金融結算方面闡明人民銀行清算會(huì )造成資金劃轉環(huán)節多、資金到賬慢，影響使用和加大財政部門(mén)對賬工作量的弊端。財政部門(mén)在工作交流中意外獲得了許多金融結算知識，非常滿(mǎn)意。日常工作中也不斷遇到稅務(wù)、環(huán)保等征收機關(guān)，來(lái)咨詢(xún)異地征稅開(kāi)戶(hù)、劃款、計息等問(wèn)題，我們都給予耐心解釋或解決。反之，人民銀行在財稅體制改革中也多次邀請財稅部門(mén)業(yè)務(wù)人員講授專(zhuān)業(yè)知識，在這種互惠的平臺上，國庫的服務(wù)形式、力度得到了最大程度的拓展和滲透，財、稅、庫知識得到了最好的交流。三是加強統計分析，提供決策素材。利用國庫核算預算收支，數據準、快、全的獨特優(yōu)勢，將各類(lèi)報表數據轉化為分析成果，在本部門(mén)、本轄區國庫系統開(kāi)展分析例會(huì )活動(dòng)，繼而牽頭組織財、稅等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行分析，以此引領(lǐng)地方經(jīng)濟問(wèn)題探討，為地方政府、財、稅等部門(mén)決策提供活素材，當好參謀，服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展。
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