農村集體建設用地的調研報告

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　　農村集體建設用地的調研報告 1

　　受區政府委托，20xx年6月3日至4日，區自然資源局組織各鄉、涉農街道到焦作市，學(xué)習農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市相關(guān)經(jīng)驗和做法。調研組先后到焦作市自然資源和規劃局、馬村分局學(xué)習交流座談，學(xué)習收獲對我區做好農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市工作具有一定的借鑒意義�，F將調研情況報告如下：

　　一、焦作市農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市基本情況

　　焦作市農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市準備工作始于20xx年初，截至目前，焦作市共出讓農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地2塊，其中：地塊一，位于武陟縣北郭鄉益莊村村北1.07公頃（16.05畝）土地，以140.38萬(wàn)元的成交價(jià)，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。

　　由焦作市馬村區安陽(yáng)城鄉廟前村、谷堆后村共同申請，經(jīng)焦作市人民政府批準入市，決定以網(wǎng)上掛牌方式出讓一宗集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權，并委托焦作市公共資源交易中心具體承辦。具體地塊位于馬村區安陽(yáng)城辦事處廟前村、谷堆后村，面積約11.3186公頃（合169.78畝），起掛價(jià)格為2751萬(wàn)元，土地為工業(yè)用地50年使用年限。5月29日，該地塊以2751萬(wàn)元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城區農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地。

　　二、焦作市農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的主要做法

　�。ㄒ唬┲贫ㄍ晟迫胧兄贫�，推動(dòng)依法入市

　　為了更好的規范農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市行為，焦作市印發(fā)了《焦作市農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市交易工作實(shí)施方案》《焦作市農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市管理辦法（試行）》《焦作市農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權網(wǎng)上拍賣(mài)掛牌出讓交易規則（試行）》等文件，規范了全市入市交易程序，強化了過(guò)程和環(huán)節控制，對入市主體、入市地塊、入市程序、交易細則、監督管控以及收益管理等作了明確規定，既簡(jiǎn)化程序、提高了服務(wù)便捷性，也保障了入市合法合規。

　�。ǘ�）嚴格規范入市程序，保障農民權益

　　焦作市明確入市范圍為國土空間規劃（指土地利用總體規劃、城鄉規劃）確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的集體建設用地。入市主體為依法取得法人資格的集體經(jīng)濟組織或村民委員會(huì )；未取得法人資格的集體經(jīng)濟組織或村民委員會(huì )可授權/委托其組建的資產(chǎn)公司，或者委托授權其他具有法人資格的組織代理實(shí)施入市。入市前嚴格按照“四議兩公開(kāi)”，由村民自己決定農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地是否入市、怎樣入市，形成決議后，逐級向上申請，從根本上保障了農民權益。交易結果需在本集體經(jīng)濟組織事務(wù)公示欄公式，接受社會(huì )和群眾監督。保障農民受益的方法：一是逐年支付租金；

　　二是一次性支付土地收益；

　　三是作價(jià)入股，每年持股分紅；

　　四是租金保底加分紅，每年收租金，定期分紅。

　　三、焦作市相關(guān)經(jīng)驗、實(shí)例對的借鑒意義

　�。ㄒ唬┬隆锻恋毓芾矸ā窞檗r村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市提供了法律依據新《土地管理法》自20xx年1月1日起施行。新《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的條款修改主要體現在四點(diǎn)：一是規定國土空間規劃（土地利用總體規劃、城鄉規劃）確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，土地所有權人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的合法化；

　　二是集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、出租等應當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會(huì )議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，規定了集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的民主化決策程序；

　　三是通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押；

　　四是集體建設用地的`使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。

　�。ǘ�）簡(jiǎn)化程序，促進(jìn)鄉鎮招商引資項目加速落地

　　農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，省去了轉為國有建設用地的征收環(huán)節，市、縣兩級自然資源部門(mén)審批，市（縣）人民政府核準，節約了審批時(shí)限，更有利用各類(lèi)項目加速落地，避免項目未批先建，造成違法用地行為。

　�。ㄈ�）降低征地用地成本，減輕財政壓力

　　農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，不涉及繳納社保費等稅費，征地用地成本顯著(zhù)降低。同時(shí)，出讓起始價(jià)、出讓底價(jià)等不得低于宗地實(shí)際取得的各項客觀(guān)成本費用之和，每宗土地出讓均可實(shí)現正收益，可有效避免以往工業(yè)用地供地過(guò)程中成本大于收益等情況的出現。

　�。ㄋ模┩卣关斦�收入渠道，增加財政收入

　　按照焦作市試點(diǎn)的經(jīng)驗，農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，區財政可依法取得工業(yè)用地出讓收益5%的土地增值收益調節金。下一步，焦作市正在謀劃農村集體商業(yè)用地的出讓?zhuān)�預計縣（區）政府可獲取出讓收益的20%作為土地增值收益調節金。

　�。ㄎ澹┯行ПP(pán)活農村建設用地，促進(jìn)鄉村經(jīng)濟發(fā)展

　　農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，農民獲利，企業(yè)降低用地成本，為盤(pán)活農村集體建設用地、促進(jìn)農村集體經(jīng)濟發(fā)展、增農民收入、緩解農村就業(yè)壓力、建設美麗鄉村提供了有力支持。

　　四、存在問(wèn)題及下一步工作打算

　　農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市仍在探索階段，目前焦作市的試點(diǎn)仍局限于工業(yè)、商業(yè)用地，全國首批試點(diǎn)區域河南長(cháng)垣縣、xx大足區在住宅用地入市探索中走在全國前列，但可復制性待進(jìn)一步了解學(xué)習。在推動(dòng)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市過(guò)程中，仍需注重以下工作推進(jìn)：

　�。ㄒ唬┚幹茋�土空間規劃、鄉鎮規劃

　　符合國土空間規劃是農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的首要條件。受上級國土空間規劃政策的影響，我區各鄉國土空間規劃尚未完成。國土空間規劃啟用前，該項工作可依照各鄉現有的總體規劃和土地利用總體規劃所覆蓋的范圍來(lái)實(shí)施。下一步，將加大國土空間規劃編制力度，同時(shí)在規劃過(guò)程中充分考慮、預留農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的相關(guān)條件，在規劃中推動(dòng)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市。

　�。ǘ�）上級政策支持

　　向三門(mén)峽市政府、市自然資源和規劃局等上級政府、部門(mén)申請政策支持，出臺符合三門(mén)峽市、實(shí)際的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市管理辦法等政策，為入市提供政策支持。

　�。ㄈ�）完善鄉街道基準地價(jià)

　　基準地價(jià)是影響農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市地價(jià)的重要因素。目前，的基準地價(jià)尚未覆蓋全區廣大農村，可能掣肘農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市。下一步，將完善各鄉基準地價(jià)。

　�。ㄋ模┟�底調查

　　摸清底數，掌握農村集體建設用地基礎數據，為區政府決策提供依據。區自然資源局將協(xié)同各鄉鎮、街道，結合農村集體土地不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證、全國第三次調查數據、正在編制的國土空間規劃等，對轄區內符合條件的農村集體建設用地進(jìn)行全面摸底排查，摸清所有規劃為工業(yè)、商業(yè)等集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的數量和分布情況，建立統計臺賬，形成目錄清單，為下一步全面開(kāi)展農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市做好準備。

　　農村集體建設用地的調研報告 2

　　近年來(lái)，隨著(zhù)我縣農村經(jīng)濟持續快速發(fā)展，農民收入水平大幅度提高，居住條件得到了明顯改善。但是，在不斷高漲的農村建房熱潮中，農民個(gè)人建設用地普遍存在著(zhù)“不批就建，少批多建，無(wú)序亂建”等現象，既違反集約節約用地政策，對耕地保護工作帶來(lái)了巨大壓力，也嚴重影響了村容村貌和農村經(jīng)濟的可持續發(fā)展，阻礙了社會(huì )主義新農村建設進(jìn)程。

　　一、農民建房用地存在的突出問(wèn)題

　�。ㄒ唬┩恋乩�用效益低下。據土地利用更新調查數據顯示，目前我縣農村居民點(diǎn)用地20764公頃，按農村人口76萬(wàn)人計算，人均占地面積273平方米，遠遠高出國家規定的農村村鎮人均用地150平方米的上限標準。主要表現為：?jiǎn)螒?hù)用地面積較大，通常戶(hù)與戶(hù)之間都會(huì )留有巨大的間隙，并且前有禾場(chǎng)后有庭院，以及人為形成的灣子林，破壞和浪費了大量耕地；一戶(hù)多宅現象普遍，建新不拆舊、農村人口進(jìn)城不歸還宅基地等，造成相當數量的農村住宅和宅基地閑置荒廢；公路沿線(xiàn)建房盛行，但受公路控制紅線(xiàn)的約束，房屋與公路之間的土地基本閑置或低效利用。

　�。ǘ�）房屋建設布局散亂。大多數村民建房隨意選址，建設用地雜亂無(wú)序，一般都選擇在自家自留地、承包地或交通較為便利的公路兩側建房，形成不少空心村，也有相當一部分農民新房建設見(jiàn)縫插針，哪里地勢好、風(fēng)水好就在哪里建，造成新房舊宅斑駁錯雜，住房的朝向、大小、高矮參差不齊，亂建亂占現象嚴重，村容村貌較差，浪費了大量土地資源，也不利于基礎設施配套，這些都與新農村各項建設要求格格不入，嚴重影響了村莊規劃的落實(shí)。

　�。ㄈ�）違建現象非常普遍。 年以前，全縣90％以上的農戶(hù)都在新建住房前，到國土部門(mén)履行了申報審批程序，建房用地秩序較好。但自20XX年以來(lái)，由于稅費改革取消了土地管理費，加之土地二輪延包實(shí)行長(cháng)久不變政策，農民以為個(gè)人建房不收費，并且是在私有土地上建房，可以按照自己的意愿隨意建設，主動(dòng)辦理申報審批手續的農戶(hù)數量也因此急劇下降。年起，每年辦理建房報批手續的農戶(hù)不到500戶(hù)，違法建房已成普遍現象。

　�。ㄋ模╇[形市場(chǎng)極其活躍。在城市和集鎮規劃區、城郊結合部、交通區位優(yōu)勢明顯的區域，受城鎮化進(jìn)程加快和房?jì)r(jià)高企的影響，農民和集體經(jīng)濟組織往往不顧土地管理相關(guān)法律規定，在社會(huì )資金的加入下，采取對手成交、以租代征等方式變相交易集體土地，并非法在集體土地上進(jìn)行小產(chǎn)權房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，致使大量耕地被占用，擾亂了正常的城區建設用地和房地產(chǎn)秩序，造成了巨額土地收益流失。表現尤為突出的是斗湖堤城區及周邊地區，其中王崗村一、七組的小產(chǎn)權房群就是典型代表。

　　二、農民建房違法用地的主要原因

　�。ㄒ唬┐迩f建設規劃滯后。我縣現行的土地利用總體規劃編制于上世紀末期，由于以前各級對規劃重視程度不夠，且缺少公眾參與，加上受當時(shí)農村發(fā)展情況及編制技術(shù)水平的限制，規劃從一開(kāi)始執行就顯現出它的不適應性。雖然現在土地修編已經(jīng)完成，但仍然缺少可以有效規范和引導農民建房的村鎮建設規劃，導致違法建房的行為時(shí)有發(fā)生，出現了公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的現象。盡管在推進(jìn)新農村建設過(guò)程中各村都制訂了村莊建設規劃，但大部分都無(wú)法與土地利用總體規劃相銜接，規劃的控管作用并不明顯。

　�。ǘ�）耕地保護政策受限。農村稅費改革實(shí)施后，我省對涉及占用耕地的，由所在的集體經(jīng)濟組織負責落實(shí)占補平衡，但現實(shí)情況是絕大部分集體經(jīng)濟組織既無(wú)財力也無(wú)能力來(lái)落實(shí)，致使農民建房的耕地占補平衡成為一句空話(huà)。國家實(shí)行土地的用途管制，嚴格控制農用地轉為建設用地，即使是農民建房占用農用地，也要報經(jīng)省政府授權的市人民政府批準農用地轉用審批手續，但受到土地利用計劃、農民建房用地的面廣點(diǎn)多及隨機性的影響，需要大量扎實(shí)的工作投入才能辦理規范的農民建房用地審批手續。

　�。ㄈ�）建設管理缺位越位。一方面是部門(mén)和鄉管理職責缺位。年以前，國土部門(mén)基本上實(shí)行的是自收自支財務(wù)體制，處于唯錢(qián)管地的狀態(tài)，出于部門(mén)利益追求和生存考慮，忽視和放松了農民建房用地管理。在實(shí)際工作中，鄉鎮政府履行耕地保護的責任也不夠，在經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護上，更加傾向于經(jīng)濟發(fā)展。同時(shí)，縣直相關(guān)部門(mén)普遍認為農民建房用地是國土部門(mén)的事，配合管理力度不夠，加上機構改革后，鄉鎮國土資源管理人手少且素質(zhì)參差不齊，造成了土地違法行為多發(fā)。另一方面是村級管理越權或越位。部分村干部片面理解土地管理相關(guān)法律制度，以所有者和管理者的雙重身份，越位行使對集體土地的完全所有權，擅自將農用地出讓、轉讓、出租用于非農業(yè)建設，謀取經(jīng)濟利益，違反了國家土地用途管理制度，造成了農村用地秩序紊亂。

　�。ㄋ模┤罕姺�律意識淡薄。由于農村個(gè)人建房用地需求的急速增長(cháng)，群眾對國家惠農政策認識不足，以及珍惜保護土地意識淡薄，不少農民群眾思想上存在一些錯誤觀(guān)念和不良傾向，助長(cháng)了農村個(gè)人建房用地隨意性，導致農村個(gè)人建房用地管理出現了較為混亂的局面。同時(shí)，土地管理法對農民違法用地建房實(shí)行只能拆除的特殊處罰措施，而依法拆除新建房，農民經(jīng)濟損失大，會(huì )產(chǎn)生許多不穩定因素，因而真正拆除的違建房少之又少，違法成本幾乎可以忽略不計，助長(cháng)了違法占地違法建設氣焰，導致城區及結合部非法哄搶及轉讓宅基地甚至耕地建房的現象愈演愈烈。

　　三、加強農民建房用地管理的建議

　�。ㄒ唬┙�立齊抓共管的聯(lián)動(dòng)機制。目前，國土資源管理已經(jīng)形成較為完善的制度框架，其中關(guān)于農民建房用地管理的一些限制性、禁止性、程序性的規定也在各級關(guān)于宅基地的文件中均有出現，關(guān)鍵是要加以貫徹落實(shí)，并針對出現的矛盾和問(wèn)題，出臺切合實(shí)際具有可操作性的措施。一方面，要加強農民建房用地管理考核。充分發(fā)揮鄉鎮人民政府在農村宅基地審批中的審核作用，對各鄉鎮農民建房用地管理狀況實(shí)行考核和責任追究。建議在縣政府對鄉鎮的重點(diǎn)工作綜合考核體系中，加入國土資源管理考核指標，除考核容易留于形式的耕地和基本農田保護外，重點(diǎn)內容應放在涉及面廣的.農民建房用地管理上；在鄉鎮對村級的年度考核中，也應把農民建房用地管理放在與計劃生育、社會(huì )治安同等的位置。另一方面，部門(mén)要形成規范農民建設用地管理的合力。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執行有關(guān)農村集體建設用地法律和政策的通知》的規定，結合農民建房的一些程序性要求，電力、供水部門(mén)憑農民取得的合法建設用地通知書(shū)及規劃許可證（包括改擴建）通電、通水；房產(chǎn)部門(mén)憑土地使用證書(shū)和規劃許可證辦理房屋產(chǎn)權登記；對涉及農民進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性建房的，工商稅務(wù)部門(mén)憑合法的土地房屋產(chǎn)權證明辦理工商稅務(wù)登記。

　�。ǘ�）大力推行農村建設用地整理。據公安縣土地節約和集約利用研究專(zhuān)題報告顯示，到2020年，全縣農村居民點(diǎn)整理潛力為14542.8公頃，但農村建設用地復墾整理在我縣尚未真正展開(kāi)，而江浙一帶經(jīng)濟發(fā)達地區早已嘗試并受益。根據《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法〉的通知》和省國土資源廳有關(guān)文件的規定，在符合規劃的前提下，將若干農村建設用地地塊整理復墾為耕地或農用地后并經(jīng)國土資源部門(mén)驗收后納入增減掛鉤指標儲備庫，試點(diǎn)市縣國土資源部門(mén)按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，使用增減掛鉤指標的新增建設用地不占用土地利用計劃指標，不繳納新增建設用地有償使用費和耕地開(kāi)墾費。在如此政策背景下，建議按照先易后難的原則，積極推行農村建設用地復墾整理，增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節約集約利用建設用地，優(yōu)化城鄉建設用地布局。對新建中心村或居民點(diǎn)所需用地作為村組公共用地，不承包到各家各戶(hù)，為農民建房相對集中創(chuàng )造條件；對已分到農戶(hù)需調整承包經(jīng)營(yíng)權的，可以用復墾新增加的耕地來(lái)調整平衡，多余的耕地村組統一對外發(fā)包用于農業(yè)生產(chǎn)，農戶(hù)復墾的擁有優(yōu)先承包經(jīng)營(yíng)權。

　�。ㄈ�）加大土地隱形市場(chǎng)整治力度。土地隱形市場(chǎng)非常普遍的一個(gè)手段就是利用戶(hù)口遷移轉賣(mài)土地，必須采取相應的對策加以整治。比如對遷入中心城區的農業(yè)戶(hù)口，村組不論什么情況均不安排宅基地；對遷入城郊和城鄉結合部的農業(yè)戶(hù)口，采取限制措施安排宅基地，由遷出地村組和國土資源所、遷入地村組和國土資源所共同確認是否符合申請宅基地條件。此外，加強土地價(jià)值明顯地區村組干部群眾的教育管理，預防土地違規交易。對在非法轉讓耕地上新建的小產(chǎn)權房，要組織強有力的專(zhuān)班，從重從嚴查處，甚至拆除部分影響大的違法建筑，讓違法者不僅無(wú)利可圖，還要付出高昂的成本，從而震懾和打擊隱形交易后違法用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的現象。

　�。ㄋ模┌l(fā)揮規劃的管控和引導作用。在充分征求公眾意見(jiàn)的基礎上，盡快實(shí)現土地利用總體規劃和村莊建設規劃的完全對接，用來(lái)控管和引導農民建房。特別是在新農村建設過(guò)程中，要注重發(fā)揮項目建設效益，避免重視房屋道路等基礎設施建設，輕視鄉風(fēng)文明、管理民主；重視農業(yè)生產(chǎn)條件建設，輕視村莊環(huán)境綜合整治，造成只見(jiàn)新房不見(jiàn)新村的現象，發(fā)揮項目建設的整體功能。各部門(mén)要在項目規劃設計時(shí)充分征求農民意愿，從農民生產(chǎn)生活的實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮各項目的作用，在引導農民新村建設時(shí)，可以依托項目先行搞好基礎配套設施，然后農民視生產(chǎn)生活的條件逐步改善居住條件。同時(shí)，各支農項目也要優(yōu)先考慮小城鎮周邊的道路、水、電建設，為農民進(jìn)城鎮居住創(chuàng )造條件。政府還應出臺優(yōu)惠政策，在防止出現新的違法用地情況下，鼓勵社會(huì )資金投入到小城鎮進(jìn)行農民公寓建設。

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