新型農村養老制度調研報告

　　摘要：隨著(zhù)我國農村老年人口數不斷增加，農村養老成為政府和社會(huì )面臨的一大難題。農村養老保障是針對農村老年人口的一種社會(huì )保障制度，有別于社會(huì )養老保險，從法學(xué)的角度來(lái)看，養老保險是養老保障制度的主要內容。長(cháng)期以來(lái)，由于經(jīng)濟結構的原因我國城鄉之間分別存在兩種不同的、相互獨立的社會(huì )保障現象：市民靠政府養老，村民靠家庭自己養老。農村社會(huì )保障水平低，保障項目少，保障具有應急性，缺乏制度化。在目前城鎮社會(huì )保障制度的基本框架初步建立并不斷完善之后，農村首要的養老保障制度建設應提上我國社會(huì )保障制度的改革行列。

　　健全社會(huì )保障體系是全面建設小康社會(huì )的目標之一，中央提出在“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，這標志著(zhù)在經(jīng)歷了十多年的試點(diǎn)、探索之后，建設農村社會(huì )保障體系被正式提上日程。

　　有資料顯示，我國60歲以上人口已達到1.34億，超過(guò)總人口的10%，其中65歲以上人口1.1億，占總人口的8.5%。全國70%以上的老齡人口分布在農村地區，農村老齡化問(wèn)題突出。農村老年人的生活缺乏可靠保障，家庭養老功能日益弱化，空巢家庭增多，傳統的土地保障功能面臨嚴峻挑戰。

　　一、當前我國農村養老的基本方式

　　隨著(zhù)社會(huì )的變遷、經(jīng)濟的發(fā)展，我國農村養老已不再是單一的家庭養老，而是以家庭養老為主，其它養老方式并存的格局。

　　家庭養老：這是當前我國農村最普遍的養老方式，也是中華民族傳統美德的體現。農村家庭養老之所以如此重要，其原因在于：第一，我國農村老年社會(huì )保障體系尚不完善。由于農村地區間發(fā)展差異大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，短時(shí)間內不可能在全農村范圍內建立、推廣養老保險制度，這決定了家庭養老會(huì )在相當長(cháng)時(shí)間內成為農村養老的基本方式；第二，農村家庭服務(wù)業(yè)不發(fā)達。即使部分老人擁有數目可觀(guān)的養老金，但由于疾病纏身、自理能力較差，他們仍然難以安度晚年；第三，傳統的思想文化觀(guān)念對農村老人生活習慣的感染和影響�！白訉O滿(mǎn)堂”的天倫之樂(lè )仍是他們所渴求、向往的，且隨著(zhù)年歲的增加，農村老人抵御生活風(fēng)險的能力越來(lái)越有限，對家庭人員的物質(zhì)、精神依賴(lài)亦會(huì )增加。

　　集體養老：是由集體經(jīng)濟組織對年老多病、無(wú)依無(wú)靠的老人進(jìn)行贍養的制度。目前我國農村集體養老的形式主要有“五保制度”和“養老院制度”。集體養老作為由家庭養老向社會(huì )化養老過(guò)渡的一種形式，是以集體為單位對老人進(jìn)行集中供養的養老方式。

　　盡管集體養老在歷史上發(fā)揮了不小的作用，但現在看來(lái)，其作用仍然有限。第一，養老對象過(guò)窄，集體養老的范圍事實(shí)上就是對五保戶(hù)的供養。然而，五保戶(hù)的供養條件非�？量�，對于只有女兒的老人一般不予“五�！�；第二，沒(méi)有敬老院的農村地區主要由村組負責對“五保戶(hù)”實(shí)行分散供養。集體養老保障也僅僅停留在維持其溫飽；第三，對集體養老認識明顯不足。在農村地區，許多符合條件的農民不愿享受“五保戶(hù)”待遇，只要尚有一點(diǎn)點(diǎn)勞動(dòng)能力，或者有親人可以依靠，誰(shuí)也不愿享受“五保戶(hù)”的供養。

　　儲蓄養老：是一種最典型的自我養老方式，即老年人依靠日積月累、勤儉節約的積蓄養老，但這種養老方式在農村越來(lái)越缺少實(shí)用價(jià)值。農民從農業(yè)生產(chǎn)中獲得的收入有限，盡管辛苦勞作和省吃?xún)�用，但蓋房、子女教育、醫療等各項開(kāi)支卻很大。到了晚年，其積蓄難以保障養老的基本需求。

　　二、人口老齡化對傳統農村養老模式的挑戰

　　由于城鄉二元結構特征明顯，城鄉發(fā)展差距大，絕大部分農村地區尚未建立完善的社會(huì )養老保障制度，長(cháng)期以來(lái)，農村養老保障主要依賴(lài)于家庭養老。日趨嚴重的農村老齡化問(wèn)題，必將對農村老年人口養老問(wèn)題提出嚴峻挑戰。

　　1.農村老年人口的增加，加大了農村養老的壓力。

　　2.老年人口的高齡化降低了老年人的自我養老能力。農村老年人口受教育程度比較低，未讀過(guò)書(shū)的占一半以上，受教育程度在小學(xué)及以下的占到九成以上，低素質(zhì)決定了農村老年人口大部分都是體力勞動(dòng)者，年齡對他們的自我養老能力影響很大。老年人口中高齡人群比重的增加，降低了老齡人口的自我養老能力，同時(shí)也降低老齡人口自理能力。農村老年人口高齡化和健康狀況的下降，無(wú)疑加重了農村養老的負擔和壓力。

　　3.農村家庭的小型化弱化了家庭養老的功能。由于計劃生育政策的執行，農村家庭的子女數也大大下降，導致家庭規模小型化、核心化的比例上升。家庭規模的小型化、核心化，使過(guò)去一般是多對夫婦供養一對老人變成現在一對夫婦供養兩對及兩對以上老人，無(wú)論財力上還是精力上，都讓傳統的家庭養老模式難以為繼。

　　4.“空巢老人”的增多，獨身老人比重上升，加大了農村養老的社會(huì )化需求。傳統的家庭養老不僅由子女為老人提供經(jīng)濟保障，更重要的是生活照顧和精神撫慰。農村青壯年進(jìn)城務(wù)工后，雖然也履行了在經(jīng)濟上供養父母的義務(wù)，但考慮到進(jìn)城農民的自身經(jīng)濟狀況，供養的程度是有限的，而且無(wú)法給予老人必要的生活照料和精神慰藉。同時(shí)，農村老人尤其是高齡人口中獨身老人，由于缺少了“老來(lái)伴”，沒(méi)有在生活上相互照應、在情感上相互慰藉的對象，使得養老更加困難。

　　三、我國農村養老保障制度的現狀

　�。ㄒ唬┺r村養老保障的覆蓋面小，保障水平低

　　我國農村養老保障的保障對象一直限于“困難的人”、“光榮的人”和“富裕的人”，農村的大多數人由于種種原因還無(wú)法享受社會(huì )保障。相關(guān)的調查顯示，占人口總數20%的城鎮居民，享受全國89%的社會(huì )保障，占人口80%的農村居民，僅享受到了社會(huì )11%的社會(huì )保障，在縣城以下集體單位的1 000多萬(wàn)職工和2 000多萬(wàn)城鎮個(gè)體經(jīng)營(yíng)者基本上得不到應有的社會(huì )保障。

　�。ǘ�）傳統的家庭養老模式受到挑戰

　　改革開(kāi)放后，特別是農村城市化進(jìn)程的加快，其所面臨的挑戰主要表現在如下幾個(gè)方面：（1）子女的贍養壓力增大。我國的計劃生育政策使獨生子女家庭成為我國農村主要的家庭構成模式，隨著(zhù)我國人口老齡化的來(lái)臨，80年代后的獨生子女，面臨著(zhù)承擔四個(gè)老人的贍養義務(wù)，同時(shí)還有一至二個(gè)子女的負擔。（2）勞動(dòng)力流動(dòng)和人口的遷移給家庭贍養帶來(lái)了負面影響。隨著(zhù)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，我國內地農村人口大量向經(jīng)濟較發(fā)達的城鎮流動(dòng)，這些“離土又離鄉”、“進(jìn)廠(chǎng)又進(jìn)城”人員長(cháng)年在外務(wù)工經(jīng)商，勢必影響對老人的供養。（3）隨著(zhù)農民觀(guān)念和家庭規模的變化，傳統的大家庭模式正在被核心家庭模式所取代，家庭養老的保障功能正在弱化。

　�。ㄈ�）農村養老保障制度的管理水平較低

　　事實(shí)上社會(huì )保障制度的管理一直都是一項技術(shù)和管理水平要求都很高的工作，既有商業(yè)保險的技術(shù)難度，又存在著(zhù)依法實(shí)施的政策難度，對管理水平的要求也很?chē)栏�，按照國際上通用的做法就是管理、繳費和實(shí)施的使用三權分離，互相監督，這樣才能保障養老保險基金的安全性、流動(dòng)性和收益性，使保障基金的保值增值過(guò)程更加順利，使基金的運營(yíng)更加暢通；但就我國現行的農村保障基金的管理辦法卻是管理、繳費和實(shí)施使用三權集于一身，缺乏有效的監督管理機制，擠占、挪用、貪腐、揮霍農村養老保障基金的現象時(shí)有發(fā)生。

　�。ㄋ模┺r村養老保障的現行制度和法規與農村經(jīng)濟的發(fā)展不協(xié)調

　　從現狀來(lái)看，我國現行農村養老保障的制度和法規與我國農村經(jīng)濟的發(fā)展并不協(xié)調，主要表現在以下幾個(gè)方面：首先，農民的養老保障制度主要是以土地為中心的正規保障。近幾年來(lái)，隨著(zhù)城市化進(jìn)程的加快，農民人均可耕地面積逐年減少，大量農村人口離開(kāi)土地涌入城鎮，使得農村土地的保障功能正在不斷弱化。其次，新型的社區養老和商業(yè)養老保障模式僅僅在少數經(jīng)濟比較發(fā)達的地區和農村較富裕的家庭存在，很難推廣普及。與此同時(shí)，我國老齡化的步伐正在加快，老年人比重達7.51%的農村老齡化壓力更加不言而喻。

　　四、構建新型農村養老制度之我見(jiàn)

　　“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，這是孟子所描述的理想社會(huì )的一幕，也是中國幾千年來(lái)被繼承和發(fā)揚光大的優(yōu)良傳統。在倡導“以人為本”、構建和諧社會(huì )、扎實(shí)穩步推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的今天，切實(shí)解決廣大農村老年人口的養老問(wèn)題，無(wú)疑更是題中應有之義。因此，必須在現有的農村社會(huì )保障基礎上，針對日益嚴峻的農村老齡化趨勢，基于現實(shí)國情，構建新型的多元化農村養老制度。

　　1.加快推進(jìn)農村社會(huì )養老體系建設，著(zhù)力解決當前農村老人的養老問(wèn)題。當前在經(jīng)濟和生活上需要得到政府和社會(huì )幫助的農村老年人口在逐年增加，因而，逐步由傳統的家庭養老過(guò)渡到家庭養老和社會(huì )養老并舉，再過(guò)渡到社會(huì )養老，這將是農村養老的一大趨勢，也是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程。要順利實(shí)現這一過(guò)渡，政府的參與程度是一個(gè)非常關(guān)鍵的因素，同時(shí)必須要解決好兩大問(wèn)題。

　　一是農村養老資金的來(lái)源，即農村從家庭養老到社會(huì )養老的轉換成本該由誰(shuí)來(lái)負擔的問(wèn)題。對于老人，子女盡孝是天理人倫的要求，而政府盡到應盡的責任同樣不容推卸。那些風(fēng)燭殘年的老人，在年富力強的時(shí)候為國家和農村集體經(jīng)濟的發(fā)展貢獻過(guò)自己的勞動(dòng)和智慧，當他們因年老而失去勞動(dòng)能力的時(shí)候，國家和集體有責任回報他們一個(gè)有保障、有尊嚴的晚年生活。政府可以通過(guò)整合用于農村的各類(lèi)財政投入，加大對農村養老的財政補貼。同時(shí)，還應深化農村土地制度改革，發(fā)揮土地的生產(chǎn)要素功能和社會(huì )保障功能，使農村養老得以獲取相對穩定的資金來(lái)源。

　　二是當前農村養老保障的供給水平，即如何建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應的分層次的農村社會(huì )養老保障體系的問(wèn)題。要在鞏固家庭養老的基礎上，首先完善已有的“五保戶(hù)”制度，加快敬老院建設，逐步建立以集中供養為主、輔之以分散供養的農村五保供養新模式，提高“五�！崩先说纳�活水平和保障質(zhì)量；其次，要進(jìn)一步擴大老年人口生活補助的享受范圍，降低年齡限制條件，使沒(méi)有享受城鎮養老保險的農村老人都能領(lǐng)取適當的補助金來(lái)保障生活；再次，要通過(guò)與計劃生育政策相結合的計生養老等形式，彌補起步階段農村養老保障水平偏低、保障內容單一的局限。另外，在生活上，要特別關(guān)注“空巢老人”的養老問(wèn)題。

　　2.分類(lèi)建立和完善農村社會(huì )養老保險制度，盡早籌劃未來(lái)農村老人的養老問(wèn)題。社會(huì )保險是經(jīng)濟社會(huì )運行的穩定器，要真正解決農村的養老問(wèn)題，必須依托于建立切合我國農村實(shí)際的現實(shí)可行的農村養老保險制度。應因人制宜，針對不同身份的農村勞動(dòng)力，根據其經(jīng)濟社會(huì )屬性和負擔能力的不同，分層次建立和完善農村社會(huì )養老保險制度。同時(shí)，在制度設計時(shí)，既要考慮農村養老社會(huì )保險制度本身的特殊性，也要考慮農村養老社會(huì )保險與城鎮養老社會(huì )保險制度在未來(lái)接軌的問(wèn)題。

　　3.大力發(fā)展農村“家政型”養老服務(wù)機構，構建具有農村特色的“居家養老”模式，滿(mǎn)足“空巢老人”的養老需求。受農村條件的限制，目前在農村開(kāi)展社會(huì )化養老服務(wù)尚存在三大不同于城市的制約因素：一是受根深蒂固的“養兒防老”傳統思想的影響，一些老人不愿意離開(kāi)家到敬老院去養老，而子女送父母去敬老院等間接養老方式也可能會(huì )受到不盡孝道的譴責；二是農村衛生保健服務(wù)機構以及菜場(chǎng)、自來(lái)水、煤氣等生活設施的不完善，使得農村老人的生活更加不方便，有錢(qián)也難以買(mǎi)到需要的生活必需品和服務(wù)；三是由于農村青壯年大部分外出打工，留在農村的主要是老人和小孩，缺少足夠的提供養老服務(wù)的勞動(dòng)力。

　　為破解上述制約因素，一是需要政府加強對發(fā)展農村養老社會(huì )化服務(wù)的組織引導和推動(dòng)，加強～宣傳，逐漸在農村形成社會(huì )化養老氛圍，并制定對農村養老中介服務(wù)機構的扶持和優(yōu)惠政策，給予社會(huì )辦養老機構一定的財政補貼以及在貸款和稅收等方面的政策傾斜，提高政策吸引力，以調動(dòng)社會(huì )力量和民間資本參與農村養老事業(yè)的積極性。二是要根據農村的環(huán)境和消費水平，選擇一種適宜的農村社會(huì )化養老服務(wù)模式�！熬蛹茵B老”主要針對生活基本能夠自理的老人，滿(mǎn)足了多數農村老年人在家安度晚年的心愿和需求，經(jīng)濟成本較低，有利于農村養老實(shí)現可持續發(fā)展。三是要為農村養老服務(wù)培養足夠的家政服務(wù)人員。目前，許多農民工在45歲以后由于身體不能適應繁重的體力勞動(dòng)，從城市返回農村，而年輕人則基本在外務(wù)工經(jīng)商，因此45歲至65歲的身體健康的中老年人可以成為農村“居家養老”所需要的家政服務(wù)人員的主力軍。四是要根據社會(huì )主義新農村建設的總體規劃，加強農村醫療、交通、生活設施和文化娛樂(lè )的建設，提高農村的社會(huì )化服務(wù)能力，進(jìn)一步完善農村居家養老的社會(huì )支持系統。

　　五、小結

　　我國現擁有8億多農民，加快建立健全農村養老保障制度是社會(huì )主義新農村建設的重要組成部分，也是構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的有力保障。隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立，農村的經(jīng)濟結構和農民生活方式都發(fā)生了改變，農村勞動(dòng)力的流動(dòng)與轉移，農村人口老齡化與家庭小型化的趨勢等，都決定了農村傳統的以家庭保障為主的保障方式已難以為繼。建立農村養老保障制度要與我國的實(shí)際國情相結合，要與現實(shí)的財力、物力和農村的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，著(zhù)眼于農村面臨的實(shí)際情況和存在的問(wèn)題，具體問(wèn)題具體分析，在中國人口老齡高峰到來(lái)之前切實(shí)解決好農民的養老保障問(wèn)題，把社會(huì )主義新農村建設全面推進(jìn)到一個(gè)嶄新的階段。

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