三防形勢應急管理策略調研報告

該文在介紹xx市近年汛情現狀、特點(diǎn)及三防應急管理所面臨的主要問(wèn)題的基礎上，提出了建立健全xx市三防應急管理機制的思路以及完善健全應急管理機制的策略，為xx市社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展提供水安全保障。

1 概述
xx作為廣東省的政治、經(jīng)濟和文化中心，在近1o年快速發(fā)展的基礎上，正按照精心打造“經(jīng)濟中心”、“文化名城”、“山水之都”，建成帶動(dòng)全省、輻射華南、影響東南亞的現代化大都市的目標前進(jìn)，加強城市建設和管理工作，推進(jìn)xx社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展。在此進(jìn)程中，必須加強和推進(jìn)三防應急管理工作，為城市可持續發(fā)展提供水安全保障。
2 xx市汛情現狀與特點(diǎn)
2．1 xx市汛情現狀
xx市地處東、西、北三江匯合處，地勢東北高西南低，北部和東北部是山區，中部是丘陵和臺地，汛期易產(chǎn)生山洪。南部屬珠江三角洲河網(wǎng)區，地勢低洼，易受熱帶風(fēng)暴潮襲擊。年降雨量在1 009～2 865mm之間，多年平均降水量為1 831mm。年內降雨量分布不均，汛期(4～9月)集中了全年80％ ～85％ 的降雨量，易形成洪澇災害。而枯水季節，雨量減少易發(fā)生旱災，南部河網(wǎng)易受咸潮影響。
2．2 汛情的主要特點(diǎn)
近年來(lái)，隨著(zhù)全球變暖等客觀(guān)因素的影響，xx市三防形勢呈現出5個(gè)方面的特點(diǎn)：
1)洪水的復雜性。xx市城區位于珠江三角洲河網(wǎng)區。北邊的防洪屏障北江大堤防御西、北兩江洪水。西江是珠江第一大干流，發(fā)洪較北江遲，主要集中在6～ 8月，洪水峰高量大、歷時(shí)長(cháng)。北江是珠江第二大干流，發(fā)洪時(shí)問(wèn)較西江早，主要集中在5～7月，洪水峰高而量較小，歷時(shí)也較短。因此，在每年5～8月，西、北兩江洪水會(huì )對北江大堤構成嚴重威脅。特別是兩江同時(shí)發(fā)生特大洪水時(shí)，對北江大堤的威脅更為嚴重。
2)臺風(fēng)的頻發(fā)性。由于我市地處亞熱帶地區，瀕臨南海，是西太平洋、南海臺風(fēng)登陸我國的主要地區，每年5～10月為臺風(fēng)活動(dòng)季節，每年7～9月是臺風(fēng)影響和侵襲xx的活動(dòng)盛期。臺風(fēng)往往帶來(lái)狂風(fēng)、暴雨，引發(fā)沿海風(fēng)暴潮、洪澇災害和山洪災害，還伴隨強對流天氣，從而導致一系列次生災害發(fā)生，往往造成較大人員傷亡和財產(chǎn)損失。據統計，登陸或嚴重影響珠江口附近／時(shí)中心風(fēng)力在8級以上的熱帶氣旋平均每年約有2個(gè)(次)，其中中心風(fēng)力在1o級以上的強熱帶風(fēng)暴或臺風(fēng)平均每年約有1個(gè)(次)。1983年9月9日9時(shí)，8309號臺風(fēng)登陸珠江口，最大風(fēng)力達12級，臺風(fēng)災害造成我市2o人死亡、127人受傷，經(jīng)濟損失超過(guò)1億元，這次臺風(fēng)是解放以來(lái)影響我市最嚴重的一次，風(fēng)暴潮給番禺區的海堤造成了嚴重毀壞。
3)潮位的趨高性。在每年的4～8月，珠江水位受東江的頂托，更受來(lái)自伶仃洋的潮夕影響，因此洪(潮)水會(huì )對珠江堤防構成嚴重威脅。據中大站水位統計，“05．6”中大站點(diǎn)高潮水位2．77m，比歷史(2001—07～07)最高水位2．62m，超高0．15m。特別是西、北兩江發(fā)生特大洪水又適逢天文大潮時(shí)，對城區的防洪安全最為不利。
4)暴雨的突發(fā)性。近年汛期暴雨表現為短歷時(shí)、強降雨量、局部性。最典型的有黃埔區2007年5月26日，出現強降水過(guò)程，測得日雨量192mm，最大3h雨量152．9mm，超過(guò)該地區歷史記錄。2006年10月18日2時(shí)～10時(shí)，花都區局部地區突降大到特大暴雨，錄得的最大降雨量為279mm，造成多個(gè)村受災。突發(fā)暴雨易造成城區內澇，市區地勢低洼，高程在珠江基面3．om以下的面積為582km ，占城區總面積的40．3％ 。市中心區街道高程低于2．om的有402條，低于2．5m的有483條。城區排水河涌出水口高程多在一0．5～1．om之間，排水管網(wǎng)出水口偏低。汛期若突降暴雨，再遇洪潮水位的頂托，常造成“水浸街”，特別是地下商場(chǎng)、地下停車(chē)場(chǎng)因監控不嚴、排水不暢造成水淹
5)山洪災害的次生性。主要發(fā)生在北部的從化、花都等地區。按照山洪災害發(fā)生的機率、造成損失的嚴重程度及地形地質(zhì)條件，確定了特別重要防治區有從化市淄二河流域的鰲頭鎮、良口鎮、呂田鎮以及花都區的梯面鎮。
3 xx市防汛應急管理面臨的主要問(wèn)題
3．1 三防應急體系的現狀
1)三防應急管理體系。根據本地區自然災害和城市成災的特點(diǎn)，xx市以三防總指揮部作為防御自然災害的主要工作機構，由分管副市長(cháng)擔任總指揮，由20多個(gè)有關(guān)政府職能部門(mén)組成成員單位，統籌協(xié)調全市防汛防旱防風(fēng)工作，形成了“市政府統一領(lǐng)導、部門(mén)分工負責”的三防應急管理組織體系。當發(fā)生洪澇災害時(shí)，各成員單位按職能分工，做好抗洪搶險工作。
2)三防法規體系。頒布實(shí)施一系列防汛防臺風(fēng)地方性法規，主要有：《xx市實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》、《xx市堤防建設管理條例》、《xx市水庫大壩安全管理辦法》等對防汛抗旱、堤防工程、水庫大壩等進(jìn)行了規定，明確了相關(guān)的法律責任。
3)三防應急預案體系。為全面提高我市應對排澇、臺風(fēng)、暴雨等自然災害的反應能力，及時(shí)有效地組織開(kāi)展防災減災工作，編制、實(shí)施市級《xx市北江大堤抗洪搶險預案》、《xx市山洪災害應急預案》、《xx市城區防洪預案》、《xx市干旱災害應急預案》和《xx市臺風(fēng)災害應急預案》。“四級”逐步完善。實(shí)行逐級承包、責任落實(shí)到人，從被動(dòng)抗災轉為主動(dòng)防災的覆蓋全市城鄉各級的防災減災預案體系。
4)三防責任制體系。建立完善了以行政首長(cháng)負責制為核心、以責任追究制為保障的技術(shù)責任制、崗位責任制等各項制度，并將防災減災的成效納入干部考核內容。已建立防汛值班、防洪安全檢查、防洪調度等13項制度。同時(shí)，還制訂了三防信息報送與考核辦法、三防信息管理辦法、搶險物資管理辦法、洪澇災害損失評估辦法、水毀水利工程資金安排原則、搶險隊伍調用程序等，使三防應急管理工作更加規范。
5)應急信息指揮系統。已建成以水文遙測站、專(zhuān)用中繼站、遙測數據接收站、衛星云圖接收站、測雨量站點(diǎn)為節點(diǎn)的水文遙測系統，覆蓋了全市重點(diǎn)小(一)型以上水庫、重點(diǎn)水閘和堤圍，基本完善了全市實(shí)時(shí)水雨情信息的遙測站網(wǎng)和傳輸網(wǎng)，實(shí)現了信息自動(dòng)采集、接收、處理、傳輸和監視。建立了水情遙測系統、水情信息會(huì )商系統和水情預報業(yè)務(wù)系統，實(shí)現了洪水預報作業(yè)模型化，提高了報汛的準確性和及時(shí)性；建成了三防辦公管理、三防信息查詢(xún)、遠程監控、三防pda預警和臺風(fēng)預報分析等系統。
6)應急搶險隊伍、人員和物資保障。市區兩級已組建由防汛搶險和施工經(jīng)驗豐富的技術(shù)人員組成的防汛機動(dòng)搶險隊，初步裝備了現代施工機械。已初步建立一個(gè)由水利、水文、氣象及其他災種方面經(jīng)驗豐富、素質(zhì)良好，并具有較高技術(shù)職稱(chēng)的專(zhuān)家組成的專(zhuān)家庫。我市8座防汛倉庫，儲備了搶險機具、搶險物料、救生救援器材、應急照明器材、抗旱器具物料等多種搶險物資。
3．2 存在的主要問(wèn)題
1)三防機構建設仍需加強。市本級防辦機構級別、編制性質(zhì)、職級設置不利于工作開(kāi)展。個(gè)別區的三防應急隊伍亟待加強。有些區三防辦還沒(méi)有專(zhuān)職的機構、沒(méi)有配備三防工作人員。部分鎮、村管轄的小型水利工程設施普遍存在編制偏少、待遇偏低、裝備落后的實(shí)際問(wèn)題，已對三防工作正常有序開(kāi)展造成一定的影響。
2)安全隱患問(wèn)題。主要包括：全市存在一批安全隱患的水利工程，部分在建工程存在度汛安全隱患．小型水利設施防御標準低，防范能力有待于進(jìn)一步提高。
3)城區內澇問(wèn)題比較突出。遇到強降雨和大暴雨，市區多處出現水浸街。另外，部分在建工程打亂了原有排澇體系，造成排澇不暢。
4)防汛物料的儲備問(wèn)題。鎮、村管理的小(二)型水庫及部分堤圍工程防汛物料儲備不足。
5)河道管理問(wèn)題。流溪河和增江部分河段非法采砂情況仍未完全遏制，有的建設項目未嚴格按有關(guān)規定報批防洪影響評價(jià)，違規施工占用河道、損壞防洪排澇設施的現象仍有發(fā)生。河道范圍內的突發(fā)公共事件：水污染、取水糾紛及危害水利工程的事件，缺乏多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)應急響應機制。
6)應對超標準降雨、超標準洪水和“超級臺風(fēng)”襲擊的預案和應對措施還待進(jìn)一步完善。
4 完善xx市防汛應急管理機制的主要措施
4．1 建立健全防汛應急管理機制的基本思路
筆者認為，防汛應急管理是指政府依法加強對三防災害全過(guò)程的綜合管理和組織協(xié)調，調動(dòng)全社會(huì )力量，合理配置人才、信息、技術(shù)、資金、物資等救災資源，形成政府統一領(lǐng)導、部門(mén)分工協(xié)作、社會(huì )共同參與的管理網(wǎng)絡(luò )體系�；�本框架由統一的防汛工作領(lǐng)導機構、防汛信息系統及相關(guān)信息管理制度、統一的應急指揮系統、完善的全市應急處置的預案體系等4個(gè)必備要素構成。根據xx市三防應急管理工作的要求，我們要以“四個(gè)原則”為基本理念，以“三個(gè)整合”為主要手段，以“四個(gè)體系”的完善為主要內容，推進(jìn)三防應急機制建設。
1)堅持四個(gè)原則
一是堅持“以人為本，生命至上”的原則。災害的本質(zhì)屬性是其對象性，即凡是災害都會(huì )給人類(lèi)社會(huì )帶來(lái)危害，造成損失。防汛工作的重點(diǎn)在于減少和降低災害對人類(lèi)生命與財產(chǎn)造成的威脅，尤其是對生命的危害。因此做好防汛工作是任何一個(gè)負責任的政府必然要追求的目標，體現防汛工作的宗旨。
二是堅持“以防為主、常備不懈”的原則。災害發(fā)育、發(fā)生、發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的因果過(guò)程，防汛工作可分為“測、報、防、抗、救、援”6個(gè)環(huán)節。把預防工作放在整個(gè)防汛工作的首位，是防汛工作的目的和效益所決定的。所以實(shí)施防汛應急管理應把防汛工作各環(huán)節聯(lián)系起來(lái)，作為一個(gè)系統工程進(jìn)行展開(kāi)。只有將各環(huán)節系統考慮才能形成合力，實(shí)現防汛效益的最優(yōu)。
三是堅持“屬地管理，分級負責”的原則。即地方政府對所轄區域發(fā)生的災害，負有組織應急處置的義務(wù)和權利。目前，xx市主要實(shí)行市、區(縣)、鎮級防汛管理體制。
四是堅持“專(zhuān)業(yè)救援與群眾救援”相結合的原則。針對防汛工作的專(zhuān)業(yè)性和社會(huì )性，要求以防汛機動(dòng)搶險隊和輕舟大隊為基礎，并組建和完善群眾性兼職救災隊伍和志愿者等非政府組織，逐步形成專(zhuān)業(yè)救援為主，群眾救助為輔的救援力量體系。
2)推進(jìn)三個(gè)整合
一是實(shí)施組織整合，健全防汛管理的領(lǐng)導機構、應急指揮機構和專(zhuān)家咨詢(xún)機構，完善防汛應急管理領(lǐng)導體制。它包括：調整完善市防汛指揮部，統一領(lǐng)導全市的防汛工作；強化市三防辦的職能，恢復1998年降格的副局級規格，根據省的要求，落實(shí)行政編制，統一組織指揮全市三防的應急處置和日常管理工作；建立xx市三防專(zhuān)家庫，主要是向市三防總指揮部提供決策咨詢(xún)，發(fā)生特大災害時(shí)，專(zhuān)家參與現場(chǎng)指揮等相關(guān)工作。
二是實(shí)施信息整合，主要是整合和集成xx市水利數據平臺、網(wǎng)絡(luò )平臺和應用平臺，為防汛應急管理機制提供信息支持。通過(guò)整合和集成xx市水利數據平臺、網(wǎng)絡(luò )平臺和應用平臺，基于gis技術(shù)的基礎上，建成xx市水利綜合資源管理信息系統，初步形成xx“數字水務(wù)”框架，以水安全、水資源、水環(huán)境、水景觀(guān)信息的傳遞和共享為基礎，以決策支持系統為手段，全面建成與xx城市發(fā)展相適應的水利信息化體系，實(shí)現水利系統化管理、自動(dòng)化監測、實(shí)時(shí)化調度、科學(xué)化決策、網(wǎng)絡(luò )化辦事、“一張圖”管理、規范化服務(wù)，以水利信息化推動(dòng)水利現代化，支撐水資源的可持續開(kāi)發(fā)、利用和保護。
三是實(shí)施資源整合，提高資源的利用效率，為實(shí)施防汛處置能力提供物質(zhì)保證。平時(shí)要做到對防汛資源的建設、管理和儲存進(jìn)行統籌安排，提高利用效率；應急時(shí)要實(shí)現對防汛資源的統一調度，提高救援效率。抓緊《xx市防汛防臺風(fēng)應急預案》補充修訂，并依據“四級響應、四色預警”的要求，結合x(chóng)x市的實(shí)際，擬制定《xx市防御超強臺風(fēng)應急避難場(chǎng)所(村級)建設方案》，進(jìn)一步完善和規范的防臺風(fēng)預警、響應機制，明確相關(guān)部門(mén)的職責分工、運行規則和工作要求，以及信息發(fā)布、避險引導、人員撤離、應急搶險、災情統計等操作性預案，以提高防汛指揮調度、應急搶險和災后避難的效率。
3)完善四個(gè)體系
一是通過(guò)整合現有防汛指揮和組織網(wǎng)絡(luò )，完善統一、規范、科學(xué)、高效的應急指揮體系。主要工作內容是完善各級防汛指揮機構的運作程序，規范各級各類(lèi)災害的現場(chǎng)處置程序。
二是進(jìn)一步完善三防指揮應急體系。堅持預防為主。進(jìn)一步加強三防基礎設施建設和防汛物料儲備，建立完善的xx市三防信息系統、三防決策支持系統，以及洪水、抗旱和咸潮預測預報系統等，與xx市社會(huì )治安視頻監控系統聯(lián)網(wǎng)，與xx市110預警系統實(shí)行聯(lián)動(dòng)；進(jìn)一步完善《xx市自然災害應急預案》、《xx市城區防洪預案》、《xx市山體滑坡防治預案》、《xx市北江大堤抗洪搶險預案》以及抗旱防咸潮預案等，科學(xué)調度各種防洪設施。
三是通過(guò)整合現有防汛應急處置資源，完善分工明確、責任到人、優(yōu)勢互補、常備不懈的應急保障體系。主要工作是制定信息、通信、指揮技術(shù)、工程、隊伍、交通、醫救、治安、物資、資金、科研、立法等12項操作性強的保障計劃，并組織實(shí)施。
四是通過(guò)整合現有災害的信息系統，完善信息共享、機制優(yōu)化、防患未然、科學(xué)減災的應急防范體系。主要工作有開(kāi)展演練、培訓、宣傳教育、科研等，這是一項基礎性的長(cháng)期工作，涉及到社會(huì )各個(gè)方面。
4．2 完善防汛應急管理機制的主要措施
為進(jìn)一步完善防汛應急管理機制，工作重點(diǎn)放在轉變政府職能、強化政府的社會(huì )管理能力、提高防汛工作的社會(huì )參與度、增強防汛工作的信息和技術(shù)手段等方面上，以實(shí)現防汛應急管理效能最大化。主要采取以下措施：
1)強化政府綜合管理和協(xié)調能力。在法律上將進(jìn)一步明確和規范政府在防汛工作中的主導地位、綜合管理協(xié)調職能和運作機制，為建立政府統一領(lǐng)導的防汛應急管理機制奠定堅實(shí)的法律基礎。進(jìn)一步明確防汛機構和職能管理部門(mén)的職能，完善協(xié)調機制。通過(guò)對涉及防汛工作全局性的重大項目實(shí)施決策，組織編制防汛減災總體規劃，加強對預案的綜合管理，不斷提高政府的綜合減災管理能力。
2)要加快三防信息化發(fā)展步伐。實(shí)現與相關(guān)職能部門(mén)的信息聯(lián)通和共享，完善xx市防汛指揮決策綜合服務(wù)平臺，注重信息綜合集成處理，提高信息加工利用深度。
3)要促進(jìn)社區防汛減災建設。采取各種群眾喜聞樂(lè )見(jiàn)的形式，拓展防汛防臺風(fēng)科普宣傳教育的深度和廣度，指導和鼓勵社區大力開(kāi)展防汛減災工作，形成防汛減災工作廣泛的社會(huì )基礎。今后工作的重點(diǎn)在積極倡導組織防汛志愿者等非政府組織，經(jīng)常性地開(kāi)展各種形式的防汛演練等方面，以提高公民參與防汛工作的積極性，增強公民的防汛減災知識和自救互救技能。
4)加強洪水的有效管理，提高防汛科技含量。一是洪水資源化利用。根據水庫下游受益區耕地變化和實(shí)際用水需求，對現有主要水庫功能進(jìn)行復核，轉變水庫功能以供水為主，以流域為單元，研究水庫群的優(yōu)化調度方案，提高水庫群的調蓄洪水能力。城區可利用低洼地，建設人工湖、濕地、地下水池等設施攔蓄雨水，為城市水景觀(guān)、綠化、洗車(chē)和道路澆灑等提供用水，提高區域水資源的利用效率。二是建立防洪排澇影響評價(jià)制度。在工程規劃和建設時(shí)，應對防洪安全的影響進(jìn)行評價(jià)，讓洪水有出路，確保區域防洪排澇安全。三是建立洪水風(fēng)險管理制度和洪水保險救災機制。編制全市防洪保護區的洪水風(fēng)險圖，廣而告之。逐步建立洪水保險的救災機制，確保災后補償，減輕在出現重大災害時(shí)財政支出的壓力，利于災后快速得到補償和恢復生產(chǎn)。四是進(jìn)一步提高預報預警、救災技術(shù)和裝備、減災理論研究、救援程序的規范、信息服務(wù)、風(fēng)險評估等方面的能力。
5 結語(yǔ)
實(shí)施防汛應急管理是xx市城市管理工作面臨的新形勢、新課題和新任務(wù)。只有在完善指揮體系、應急預案體系、提高社會(huì )參與度的基礎上，才能將三防應急工作推向更高的水平，為把xx市建設成一個(gè)人與自然和諧相處、可持續發(fā)展的現代化國際大都市提供水安全保障。

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