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領(lǐng)導秘書(shū)超職能權力：特征、形成及治理
黨和國家領(lǐng)導對于秘書(shū)群體中存在的問(wèn)題已高度重視。秘書(shū)是一種特殊的職業(yè)，其法定工作圍繞“領(lǐng)導”開(kāi)展，核心業(yè)務(wù)是為領(lǐng)導工作、生活提供便利服務(wù);秘書(shū)也是一個(gè)特殊 的群體，雖不掌持法定公權，但卻可能擁有超越職能的影響力。由于權力是“根據自己的目的去影響他人的能力�！惫识�，這種具有利益分配功能的 影響力，通常也被稱(chēng)之為一種權力，一種不同于公共權力的權力。秘書(shū)超職能權力基本上不具有公共性，其存在的初衷與歸宿大多與公共利益無(wú)涉，多是一種假借領(lǐng) 導職權之“公器”，謀取個(gè)人利益之“私器”。
秘書(shū)超職能權力的形成
1.基于領(lǐng)導的權力觀(guān)。秘書(shū)超職能權力具有間接性并依附于其所服務(wù)的領(lǐng)導而存 在。因此，領(lǐng)導的公共權力觀(guān)是否正確，對能否形成秘書(shū)超職能權力，以及這種權力內容、范圍大小，起著(zhù)至為關(guān)鍵的作用：一個(gè)對待權力嚴肅、極力約束公權“外 溢”的領(lǐng)導，通常是不會(huì )允許其秘書(shū)假借自己握有的公職權力輸出間接影響力的。在此情況下，其秘書(shū)通常也會(huì )畏于領(lǐng)導權威而不敢濫施影響力，這對治理秘書(shū)超職 能權力具有“閘門(mén)”效應;一個(gè)對公權態(tài)度曖昧，甚至扭曲的領(lǐng)導，通常會(huì )默許，甚至主動(dòng)授意其秘書(shū)利用領(lǐng)導職權的間接影響力，這種態(tài)度不僅對待公權不夠敬 畏，更為可怕的是它可能洞開(kāi)了“腐朽”的“防疫”之門(mén)，使其與秘書(shū)曝光于“腐朽”瘟疫之下，隨時(shí)都有被“侵蝕”的危險。當然，領(lǐng)導嚴肅的權力觀(guān)，并不能從 根本上破壞秘書(shū)超職能權力滋生的土壤，因為，一個(gè)守法尊則的領(lǐng)導，并不必然會(huì )配有一個(gè)同樣的秘書(shū)。在自利動(dòng)機作祟下，也會(huì )存在陽(yáng)奉陰違的秘書(shū)，以一種更為 隱蔽的方式施用間接影響力，這是，基于領(lǐng)導“正確態(tài)度”的“阻滯”效應就會(huì )大打折扣。但無(wú)論如何，治理秘書(shū)超職能權力都離不開(kāi)領(lǐng)導明確而正確的權力觀(guān)�，F 實(shí)中，秘書(shū)群體成為腐朽高危、高發(fā)群體，部分是與其領(lǐng)導對待權力的態(tài)度是分不開(kāi)的，甚至于有些領(lǐng)導公然授意其秘書(shū)成為“腐朽掮客”，為自己輸送各種利益。
2.基于官本位的信仰。中國社會(huì )有著(zhù)幾千年的官本位信仰歷史，這帶來(lái)了整個(gè)社 會(huì )價(jià)值評價(jià)系統的扭曲，使得“官貴民輕”思想根深蒂固。雖然隨著(zhù)現代公務(wù)員制度的建立，《國家公務(wù)員法》對公共管理者明確的“公仆”地位的規定也逐漸成為 共識，但這仍然無(wú)法從文化心理上根本扭轉人們對掌持“權力”者的盲目崇拜。秘書(shū)雖不直接掌握公權，但因其依附于所服務(wù)的領(lǐng)導，并在許多情況下又能對領(lǐng)導思 維言行形成一定的影響。故而，便形成一種通過(guò)影響領(lǐng)導獲取公權間接輸出影響力的能力。秘書(shū)的這種間接影響公權運作的超職能權力，雖不是合法的公共權力，但 因具有“獎懲”的結果性，因此，對于抱持“官本位”思想，又無(wú)法近距離與領(lǐng)導接觸的'群體來(lái)講，也是具有一定“信仰”的號召力。事實(shí)上，單純的秘書(shū)濫權，若 無(wú)抱持“官本位”思想的迎合者，那么這種超職能的影響力也是不會(huì )存在的，即使存在也不會(huì )產(chǎn)生多少效力。
3.基于公共權力的人格化�，F代官僚制誕生之初，韋伯就將其建構于“合理合 法”的制度理性基礎之上。這種“合理合法”的官僚制，要求公共管理者的公共行為必須遵循制度的理性，要求權力的運作不能突破制度的規定性，因為，“在合理 類(lèi)型的情況下，任職者完全不能濫用其官員職位�！盵2](p31)當然，這是一種理想化的制度設計，它企圖將每位公共管理者鎖定在官僚制的機器上，嚴格遵 循著(zhù)這架機器的運作程序機械地工作，杜絕個(gè)人思維與價(jià)值�，F實(shí)中，這種情況是難以出現的，即使存在也很難為公眾所接受，因為這種機械的官僚制運作帶來(lái)的是 組織冷漠式的官僚的主義。但韋伯在此所倡導的“制度理性”卻為我們提供了某些啟示：一種將公共權力制度化、理性化，而非人格化的運作方式，對于有效規約公權 的“外溢”是有著(zhù)極大助益的。在我國，高度理性化的制度環(huán)境從來(lái)就沒(méi)有出現過(guò)，即使出現，也從來(lái)就缺乏被尊重的制約與懲罰機制。當前，公共權力的人格化問(wèn) 題仍然十分突出：掌持某項公共權力的領(lǐng)導，通常自視或被視為職位所賦權力的化身，使原本理性化的公權被過(guò)多地注入了領(lǐng)導人個(gè)性化的特征。許多情況下，秘書(shū) 之所以擁有超職能權力，是與公權人格化原因分不開(kāi)的，如，某些領(lǐng)導隨便授意、默許其秘書(shū)從事某些超越秘書(shū)職權的事項，使秘書(shū)獲得某些間接的影響力。
秘書(shū)超職能權力的特征
秘書(shū)超職能權力來(lái)源于其工作的特殊性：服務(wù)領(lǐng)導。這種因“服務(wù)領(lǐng)導”而間接獲取的超職能權力具備以下幾個(gè)方面的特征：
1.依附性。秘書(shū)超職能權力不具有法的規定性，也就是說(shuō)，這種超職能權力并不 是任何法律制度所賦予的。那么它來(lái)自哪里?自然是來(lái)自其所服務(wù)對象——領(lǐng)導。秘書(shū)的有些超職能權力是領(lǐng)導的直接授予，有些也只是默許，但更多的是秘書(shū)“狐 假虎威”式的隱秘影響力。無(wú)論這種超職能權力來(lái)源于何種方式，但終歸是無(wú)法脫離“領(lǐng)導”這一核心因素的。更確切地說(shuō)，秘書(shū)的超職能權力必須依附于領(lǐng)導職權 而存在，沒(méi)有掌握公權的領(lǐng)導所依憑，秘書(shū)便失去了超職能影響力的保障。
2.間接性。秘書(shū)超職能權力的間接性是與其依附性特征相一致的。依附性帶來(lái)了 間接性，間接性又強化了依附性。由于秘書(shū)超職能權力依附于所服務(wù)的領(lǐng)導，因此，這種權力無(wú)論從來(lái)源抑或是影響力的行使都具有一定的間接性：從影響力來(lái)源的 角度講，這種權力不是自身職能的賦予，是經(jīng)由領(lǐng)導因素“過(guò)渡”而來(lái);從其影響力作用過(guò)程而言，這種超職能權力在發(fā)揮影響力時(shí)，被影響對象首先要考量秘書(shū)所 服務(wù)領(lǐng)導個(gè)性、官階、職權等因素，然后才決定對其秘書(shū)的影響力是否服從。在秘書(shū)釋放影響力與被影響對象最終是決定否接受影響的過(guò)程中，秘書(shū)所服務(wù)的領(lǐng)導或 顯或隱地作為最終“獎懲”主體，對秘書(shū)影響力的順暢施行起著(zhù)最終的保障作用。
3.負效性�！糎T〗秘書(shū)超職能權力無(wú)論是領(lǐng)導授予、默許抑或是“狐假虎威” 式的隱秘施行，在很大程度上都會(huì )釀制一定的負面效應。這與前面所提及的秘書(shū)超職能權力并非公共權力，且較少具有“公共性”是一致的。具體而言，可能肇致的 負面效應主要體現在以下幾點(diǎn)：一是對領(lǐng)導正面形象的`負面影響。秘書(shū)很多情況下被視為領(lǐng)導的“代理人”，其行為的褒貶會(huì )直接影響到對領(lǐng)導形象的優(yōu)劣評價(jià)。秘 書(shū)超職能權力特別是具有利益分配功能的超職能權力行使過(guò)多、過(guò)頻，必將激起利益受損方的不滿(mǎn)與怨言，帶來(lái)對秘書(shū)超職能權力最終來(lái)源所依憑的領(lǐng)導的負面評 價(jià);二是影響公權的權威性。公權因具有權威性，而被人們自愿遵循服從。秘書(shū)事實(shí)上行使的超職能權力，作為公權輸出的一種變異現象，極易給公眾留下公權“公 器”的“私有化”印象，進(jìn)而弱化公權在公眾心目中的權威性;三是極易滋生腐朽。超職能權力的存在，使秘書(shū)極易成為利益輸送的中間環(huán)節，或者自身成為腐朽主 體。
4.隱密性。這一特征主要體現為：從秘書(shū)的崗位職責看不出其是否具有超職能權 力，以及權力的內容、范圍與大小，也即超職能權力的大小具有隱密性;秘書(shū)超職能權力的行使通常也并不具有法定的程序、特定的對象，以及明確的結果，也即具 體運行具有隱密性。這一特征的具備也是源于秘書(shū)本身職能的明確性與領(lǐng)導職權的間接影響性。秘書(shū)利用領(lǐng)導職權輸出的影響力，不具有法定的權威性與強制性，故 而不會(huì )明目張膽地加以運用，往往通過(guò)各種間接迂回的暗示方式進(jìn)行，使這種影響力隱秘地擴散。
秘書(shū)超職能權力的治理
1.建立責任連帶機制。領(lǐng)導秘書(shū)獲取、運用超職能權力在很大程度上是與領(lǐng)導的 授意、默許，至少是失察有關(guān)，領(lǐng)導應擔負起必要的連帶責任。要使這種連帶責任真正得以落實(shí)，是有必要建立健全責任共擔的責任連帶機制的。唯有此，領(lǐng)導才會(huì ) 有所顧忌，進(jìn)而嚴肅對待權力，嚴厲約束秘書(shū)的超職能行為。建立責任連帶機制需要注意以下幾點(diǎn)：一是必須保障責任連帶機制順暢運作。責任連帶機制絕不能只停 留在字面上，或者運作受到人為的非正常干預，這需要建構配套的促動(dòng)機制，特別是機構外的監督機制，來(lái)保障其切實(shí)運作起來(lái);二是連帶責任必須具備足夠威懾 力。秘書(shū)濫用超職能權力帶來(lái)負面的政治、行政及社會(huì )影響時(shí)，不應將責任武斷地區分為直接責任與間接責任，否則，連帶責任的懲罰威懾力將會(huì )大打折扣;三是杜 絕機制運作的形式化。責任連帶機制既要有相應的認定機制，又要有與責任匹配的處罰機制。絕不能形式化責任認定與責任處罰，或者搞虎頭蛇尾，重責任認定，而 輕責任處罰。
2.施行秘書(shū)周期輪崗制。領(lǐng)導與秘書(shū)之間應建立必要的互信，這是順利開(kāi)展工作 的前提，但這種互信更應該基于正常的工作規范，而不應是私人感情，一旦這種互信的基礎超出秘書(shū)的正常職能，或更確切的說(shuō)是基于私人感情，那么形成秘書(shū)超職 能權力就是難以避免的。如何防止互信基礎的擴大或者轉移?施行領(lǐng)導秘書(shū)的周期性輪崗也許是一種有效對策。通過(guò)讓領(lǐng)導周期性的更換秘書(shū)，或者秘書(shū)周期性地變 換所服務(wù)對象，可有效減少領(lǐng)導與秘書(shū)之間工作外接觸的機會(huì )，降低產(chǎn)生私人感情的機率。但運用這一策略之前，必須解決兩個(gè)問(wèn)題：一是周期到底應該多長(cháng)?半年 抑或是一年?過(guò)短可能影響正常工作開(kāi)展，過(guò)長(cháng)又難以起到預期的效果，這是個(gè)值得深研的問(wèn)題;二是秘書(shū)與領(lǐng)導基于工作信任關(guān)系建立的機制。要讓領(lǐng)導與秘書(shū)彼 此之間在短時(shí)期內互信，必須應有外在的積極因素的推動(dòng)，如秘書(shū)素養的甄別機制、對不同領(lǐng)導人工作風(fēng)格的清晰掌握等。領(lǐng)導秘書(shū)的周期性輪崗應包括：崗內輪換 與崗外流動(dòng)兩種。前一種是指秘書(shū)周期性地服務(wù)于不同領(lǐng)導，而不轉換身份;后一種是指由秘書(shū)崗轉換成非秘書(shū)崗。兩種輪換各有利弊，應視情況而定。
3.重塑公共制度理性。重人倫關(guān)系輕制度規范的傳統，在我國當下已有了較大的 改觀(guān)，但一種對制度理性尊重的文化精神并未完全確立，人們更多地是基于對懲罰的恐懼而選擇遵守制度，在自我理性的促動(dòng)下，這種遵守的意愿很容易讓位于對責 任與懲罰的規避。對于握有超職能權力的秘書(shū)群體，僅有違反制度的懲罰性規定還遠遠不夠，因為，這一群體更了解制度與政策，更容易采取應對措施去規避與逃避 懲罰，甚至于會(huì )出現一種“政策貪腐”的現象，使政策服務(wù)于特殊利益而非公共利益。獲取超職能權力的秘書(shū)群體，一旦受到領(lǐng)導的信任與器重，在“靠山”思想的 作用下，更容易有恃無(wú)恐，不僅會(huì )規避不利政策，甚至敢于直面違背政策。要從根本上革除這種現象，使秘書(shū)群體對制度理性的.尊重由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，一次長(cháng)久的文 化心理干預在所難免：一是公共制度的設計應與時(shí)俱進(jìn)，體現時(shí)代特征，如高度信息化，以此增強秘書(shū)對所服務(wù)制度的認同;二是建立秘書(shū)的“道德”甄選機制。秘 書(shū)工作更應服從于技術(shù)理性抑或是價(jià)值理性?追求崇高道德的公共職業(yè)告訴我們，選擇忠誠的成員比選擇有能力的成員更為重要，因此，秘書(shū)的甄選更應以對公共制 度的自覺(jué)遵守為依據;三是減縮秘書(shū)自由裁量權的范圍。秘書(shū)作為領(lǐng)導的服務(wù)者，應嚴格遵守自身職業(yè)與領(lǐng)導職能權限內的工作賦予，以及嚴格按照既定的工作規程 行事，杜絕其個(gè)人過(guò)多的自由裁量權。自由裁量權的減少可有力治理秘書(shū)個(gè)人思想過(guò)多浸入工作，壓縮超職能權力存在的“自我操作”空間。
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