國家土地督察加強核心業(yè)務(wù)建設的探索工作報告
20__年以來(lái)，上海督察局把打造國家土地督察核心業(yè)務(wù)作為主要工作，舉全局之力，高頻率、高強度、大范圍開(kāi)展例行督察和審核督察，在督察區域內引起積極而廣泛的反響。通過(guò)開(kāi)展這些土地督察的核心業(yè)務(wù)，國家土地督察機構的社會(huì )影響不斷擴大，地位逐步鞏固，權威逐步樹(shù)立，有力促進(jìn)了被督察地區土地利用和管理秩序的進(jìn)一步好轉。
一、四輪督察行動(dòng)組團式輪番展開(kāi)
今年以來(lái)，上海督察局共組織開(kāi)展了四次較大規模的土地督察工作：
上海市南匯區土地例行督察。在精心準備的基礎上，上海督察局于3月30日～4月15日，以本局人員為主，從督察區域內國土資源系統借用少量人員，組織了一支共計30人的隊伍，在上海市南匯區開(kāi)展了該局組建以來(lái)第一次土地例行督察。這次例行督察前期準備工作做得比較充分，在總結借鑒兄弟局先行經(jīng)驗基礎上，制定了包括技術(shù)規程、質(zhì)量管控、黨建工作等在內的9項管理制度，提前進(jìn)行資料交接和地方土地管理制度的收集、審核等，確保了這次例行督察工作的有序開(kāi)展和保質(zhì)保量高效完成。
第一輪審核督察。５月５日～5月26日，上海督察局派出3個(gè)督察組共計38人，在該局督察區域內進(jìn)入第九次衛片執法檢查監測范圍的上海市奉賢區，浙江省杭州市、紹興市、湖州市、溫州市，福建省福州市、泉州市、莆田市，以及寧波市、廈門(mén)市等10個(gè)市（區），開(kāi)展了農用地轉用和土地征收審批事項督察。根據跟蹤了解擴內需用地情況，開(kāi)展第九次衛片執法檢查和15號令預警督察，迅速摸清督察區域土地管理基本情況的督察工作需要，這次督察以農用地轉用和土地征收審批事項為主，結合土地利用管理、土地執法和擴內需用地情況等，進(jìn)行了內外業(yè)審核和土地管理基本事項審核。
第二輪審核督察和例行督察。7月6日～7月20日，上海督察局派出27人的工作組，分赴浙江省舟山市和金華市開(kāi)展第二輪農用地轉用和土地征收審批事項督察，同時(shí)在舟山市的定海區和金華市的永康市開(kāi)展土地例行督察。這次督察行動(dòng)在繼續鋪開(kāi)審核督察工作的基礎上，抓住時(shí)機，對縣級行政區域開(kāi)展例行督察，嘗試面上把握與點(diǎn)上突破的結合，探索綜合運用督察手段來(lái)提高土地督察的工作效率。
第三輪審核督察和例行督察。9月8日～9月23日，上海督察局派出35人的工作組，分赴福建省漳州市和南平市開(kāi)展第三輪農用地轉用和土地征收審批事項督察，同時(shí)在漳州市的龍海市和南平市的建陽(yáng)市開(kāi)展土地例行督察。這次審核督察和例行督察除了完成規定的督察任務(wù)之外，還要結合“雙保行動(dòng)”督察推進(jìn)階段的工作和海西經(jīng)濟區建設項目用地情況，重點(diǎn)督察土地供應是否符合有關(guān)政策和標準，土地批而未供、批而未用等情況，對違反國家產(chǎn)業(yè)政策、供地政策和用地標準，搭車(chē)用地、借機圈地、侵害農民權益的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)督察。
二、探索適合督察區域的督察方式
上海督察局督察區域內的上海市、浙江省和福建省等兩省一市，在我國的經(jīng)濟地位高、影響力大。在這個(gè)地區，尤其是國際金融危機對這一區域經(jīng)濟影響明顯的背景下，大范圍、高強度、不折不扣地開(kāi)展土地督察工作，全面摸查和督促糾正土地利用和管理中的問(wèn)題，理順地方政府的土地管理職能，推動(dòng)完善土地管理體制等，需要大勇氣、大決心、大智慧。
在上海督察局今年年初的務(wù)虛會(huì )上，部分同志感到心里沒(méi)底，擔心嚴格的土地督察會(huì )與中央擴內需保增長(cháng)的宏觀(guān)政策不協(xié)調，擔心這支大部分同志還未參與過(guò)土地督察實(shí)戰的隊伍挑不起重擔。對此，上任不久的高向軍局長(cháng)和局領(lǐng)導班子在反復權衡后鼓足勇氣，果斷決策，迅速行動(dòng)，頂著(zhù)壓力首先在上海市南匯區開(kāi)展了例行督察，之后又迅速將督察業(yè)務(wù)在浙江和福建兩省鋪開(kāi)。在國家土地總督察和副總督察的親切關(guān)懷和精心指導下，上海督察局較好地解決了督察中發(fā)現的各項重大問(wèn)題，既讓地方政府認識到土地管理工作的不足，又與地方政府保持著(zhù)良好的關(guān)系；既推動(dòng)了地方整改，又保障了正常建設項目用地。
這四次督察實(shí)踐的方式、范圍、側重點(diǎn)和深度都不盡相同，可以說(shuō)各有特點(diǎn)，總體上呈現出創(chuàng )新和綜合運用各種督察手段來(lái)探索快速高效的督察工作方式的共同特征，主要體現在四個(gè)方面：
十分重視前期謀劃和準備，努力探索適合督察區域的工作方式。南匯土地例行督察的前期準備，在總結兄弟局已有經(jīng)驗的基礎上，努力嘗試對土地例行督察制度框架的構建和完善，對已有的.成熟做法進(jìn)行制度總結，制定形成了包括運作模式、內外業(yè)審核規范和技術(shù)規程、質(zhì)量管控、人員管理、會(huì )議、對外聯(lián)絡(luò )、黨建等9項管理制度。三輪農地轉用和征收審批事項督察也都十分重視前期謀劃。第一輪審核督察在今年年初做工作計劃時(shí)，僅涉及3個(gè)地區。在具體籌備時(shí)，上海督察局針對擴內需形勢和“雙保行動(dòng)”的需要進(jìn)行了相應調整，將10個(gè)第九次衛片執法的監測城市全部納入督察范圍。同時(shí)，將審核督察的內容由農地轉用和征收審批事項這個(gè)單一對象，調整為以農地轉用和征收審批事項為主，以及對土地利用和管理基本情況的普查和摸底；將這項業(yè)務(wù)的開(kāi)展方式由在駐地開(kāi)展抄報材料審查，調整為派員赴實(shí)地開(kāi)展內外業(yè)審核和調查研究。根據以上調整，在具體運作、資料要求等方面作出了相應安排。
優(yōu)化組合各種督察手段，提升督察效能，拓展督察工作廣度和深度。上海督察局通過(guò)開(kāi)展三輪審核督察和三輪例行督察，全面推進(jìn)側重“點(diǎn)”的例行督察和側重“面”的審核督察。三輪審核督察在督察范圍和督察工作量上，規模都比較大，尤其是第一輪審核督察涉及10個(gè)市（區），基本覆蓋了督察區域土地利用比較活躍的地區，創(chuàng )造了一次督察地區最多的紀錄。后兩輪審核督察，分別在浙江舟山、金華和福建漳州、南平兩個(gè)地級市開(kāi)展的同時(shí)，又在兩市分別選擇一個(gè)縣級行政區域同步開(kāi)展例行督察，將審核督察和例行督察相組合，在靈活開(kāi)展督察工作、探索督察工作手段的綜合運用上作了嘗試。這三次督察都是集中不到一個(gè)月的時(shí)間快速“作戰”，并短時(shí)間內在督察區域內形成了督察工作的極大聲勢，引起了各級地方政府的高度重視，督察工作基本實(shí)現又好又快，督察手段優(yōu)勢互補，督察工作實(shí)現了質(zhì)量與效率、成本與效益的結合與優(yōu)化。
把督察工作的目標聚焦在推進(jìn)地方建立土地管理長(cháng)效機制上。在今年以來(lái)的歷次土地督察工作中，上海督察局注重將土地管理基本性事項審核納入督察范圍，并把推進(jìn)地方建立土地執法監管長(cháng)效機制作為土地督察工作的落腳點(diǎn)，指導被例行督察和審核督察地區邊查邊改、健全體制，進(jìn)一步落實(shí)共同責任機制。上海市南匯區、奉賢區，浙江省永康市、舟山市等地已經(jīng)形成一定工作成果，下一步可以總結推廣，從而促進(jìn)上海局督察區域內保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展土地管理新機制建設的點(diǎn)上突破以及由點(diǎn)及面，促進(jìn)整個(gè)督察區域的土地管理制度建設。
注重配合開(kāi)展調查研究，剖析苗頭性、傾向性問(wèn)題，總結好的做法和經(jīng)驗。一方面，對在開(kāi)展土地督察核心業(yè)務(wù)中發(fā)現的苗頭性、傾向性問(wèn)題進(jìn)行篩選、梳理和匯總，結合年初工作計劃，對調研課題進(jìn)行調整和豐富。在開(kāi)展核心業(yè)務(wù)過(guò)程中或之后，專(zhuān)門(mén)開(kāi)展調查研究，剖析問(wèn)題根源并探索解決路徑，形成專(zhuān)門(mén)報告材料，提出加強和改善土地管理切實(shí)可行的政策建議報總督察。另一方面，在督察工作開(kāi)展期間，針對當地土地管理好的做法和經(jīng)驗，通過(guò)走訪(fǎng)調查、召開(kāi)座談會(huì )等形式，開(kāi)展調查研究，綜合協(xié)調各方面意見(jiàn)，提出有利于土地管理水平進(jìn)一步提升的意見(jiàn)和建議，促成督察工作真正見(jiàn)效果、出成果。
三、推動(dòng)土地管理責任政府建設
土地督察核心業(yè)務(wù)的高頻率、高強度、大范圍開(kāi)展，取得了四方面積極成效：
推動(dòng)了土地利用和管理長(cháng)效機制和共同責任機制建設，被督察對象的土地利用和管理秩序明顯好轉。開(kāi)展督察后，各被督察區域邊查邊改，紛紛建立橫向到邊、縱向到底的耕地保護共同責任機制，建立和完善土地利用和管理長(cháng)效機制。浙江省永康市在例行督察期間，召開(kāi)了全市完善土地管理共同責任機制工作會(huì )議，會(huì )上簽訂了耕地保護目標責任書(shū)和土地管理共同監管責任書(shū)。舟山市在審核督察后不久即召開(kāi)了全市土地管理工作會(huì )議，市政府與涉土部門(mén)簽訂了土地管理責任書(shū)。寧波市鄞州區、杭州市、上海市奉賢區等市（區），均在審核督察后簽訂了耕地保護目標責任書(shū)。建陽(yáng)市委、市政府出臺了健全和完善土地管理共同責任機制的意見(jiàn)，并與市相關(guān)部門(mén)、鄉鎮（街道）簽訂了土地管理共同監管責任書(shū)。
提高了地方政府對土地管理工作的重視程度，土地管理部門(mén)的地位得到提升。通過(guò)四次督察行動(dòng)，各地對土地管理工作更加重視，把土地管理納入政府核心工作重點(diǎn)研究。上海市市長(cháng)韓正表示，上海市一定嚴格按照國務(wù)院的要求，保持在嚴格土地管理方面的高度自覺(jué)性，切實(shí)依法做好土地管理。第一輪審核督察完成后，上海督察局在與寧波市副市長(cháng)和上海、浙江、福建、廈門(mén)等�。ㄊ校┱泵貢�(shū)長(cháng)就第一輪審核督察情況交換意見(jiàn)時(shí)，五�。ㄊ校┚硎疽叨戎匾曊囊庖�(jiàn)，認真組織整改，努力探索建立縱向到底、橫向到邊的耕地保護共同責任機制和土地利用管理及土地執法監管長(cháng)效機制，提高土地管理水平，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。政府領(lǐng)導的重視有效提升了地方國土資源行政主管部門(mén)的地位，為堅守18億畝耕地紅線(xiàn)創(chuàng )造了更加有利的工作環(huán)境。
鍛煉了土地督察隊伍，干部綜合能力顯著(zhù)提高。上海督察局督察干部在土地督察實(shí)踐中學(xué)習，在學(xué)習中實(shí)踐，業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作能力迅速提高，工作作風(fēng)也更為嚴謹扎實(shí)。與年初相比，全局干部普遍業(yè)務(wù)更加成熟，隊伍更有戰斗力。
宣傳了國家土地督察制度，國家土地督察機構的地位繼續鞏固。通過(guò)四次督察行動(dòng)和廣泛宣傳，更多的人了解了國家土地督察制度。上海督察局土地信訪(fǎng)件持續增多，說(shuō)明國家土地督察工作的影響力正在不斷擴大。國家土地督察工作還受到地方國土資源行政主管部門(mén)特別是土地執法部門(mén)的大力歡迎，認為督察局是他們的依靠，土地督察/:請記住我站域名/工作是他們爭取更多支持、改善工作軟環(huán)境的機會(huì )，能推動(dòng)一些他們自身難以解決的問(wèn)題得到解決。
四、將核心業(yè)務(wù)引向新的廣度和深度
下一步，上海督察局將從以下四方面繼續推開(kāi)和深化土地督察核心業(yè)務(wù)：
繼續探索深化督察核心業(yè)務(wù)。探索建立符合本督察區域的土地例行督察長(cháng)效機制、質(zhì)量控制體系和土地管理綜合評估指標體系，研究制定例行督察辦法；重點(diǎn)圍繞批后供地環(huán)節監管和擴內需項目用地情況，繼續開(kāi)展和深入推進(jìn)審批事項督察，提高土地督察核心業(yè)務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現土地督察工作的全覆蓋和可持續。
認真梳理、總結和消化三輪土地例行督察和審批事項督察工作經(jīng)驗，形成經(jīng)驗成果。三輪督察每一輪都各有特點(diǎn)，前期謀劃和具體運作都不斷改進(jìn)，督察效率和質(zhì)量穩步提升，局面更可控，效果更顯著(zhù)。下一步要進(jìn)行經(jīng)驗總結和制度歸納，推動(dòng)業(yè)務(wù)規范和制度建設，加強土地督察成果的應用，為更好地開(kāi)展新的土地督察工作打好基礎。
跟蹤了解督察意見(jiàn)的落實(shí)情況。采取座談會(huì )、暗訪(fǎng)、檢查驗收等多種形式，從不同角度對被督察地區的整改意見(jiàn)落實(shí)情況、土地利用和管理真實(shí)情況進(jìn)行跟蹤了解，檢驗督察工作效果。繼續督促被督察地方政府層層落實(shí)耕地保護目標責任制，建立和落實(shí)土地管理共同責任機制和土地執法長(cháng)效機制。在點(diǎn)上突破的基礎上謀求面上推進(jìn)，繼續督促五�。ㄊ校┱鋵�(shí)最嚴格的耕地保護和節約用地制度，構建土地管理共同責任機制。
根據實(shí)際情況，以督察室為單位，自行組織開(kāi)展專(zhuān)項督察和信訪(fǎng)督察，進(jìn)一步豐富督察核心業(yè)務(wù)體系。在前幾輪例行督察和審批事項督察梳理出重點(diǎn)地區、重點(diǎn)問(wèn)題的基礎上，由點(diǎn)及面，有針對性地開(kāi)展專(zhuān)項督察。對在督察中發(fā)現、從信訪(fǎng)中獲取線(xiàn)索、媒體曝光的違反規定調整土地利用總體規劃、嚴重違反國家產(chǎn)業(yè)和供地政策、搭車(chē)用地、借機圈地、侵害農民利益等重大違法案件，進(jìn)行一次集中處理，及時(shí)移交，堅決查處，并在主流媒體曝光，對違法用地行為形成有力震懾。同時(shí)，圍繞各地耕地保護年度目標的落實(shí)情況開(kāi)展嚴格的專(zhuān)項督察，倒逼建設用地審批供應走向規范。
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