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淺論會(huì )議紀要的性質(zhì)及其可訴性工作心得
會(huì )議紀要作為一種重要公文，為廣大行政機關(guān)所普遍運用。由于我國現行的法律法規對會(huì )議紀要性質(zhì)的界定不夠全面和明確，實(shí)踐中，一些行政機關(guān)在制作會(huì )議紀要時(shí)呈現出較大的隨意性和不平衡性，出現了一些不規范的公文紀要，引發(fā)了不少行政爭議。本文探討了會(huì )議紀要的性質(zhì)及其可訴性問(wèn)題，與廣大同行共勉。
一、會(huì )議紀要的性質(zhì)及其制作中存在的問(wèn)題
什么是會(huì )議紀要？會(huì )議紀要具有何種特點(diǎn)？它應當具備何種形式和實(shí)質(zhì)要件？應當記錄何種內容？它的發(fā)布程序和范圍及其法律后果如何？我國有關(guān)法律法規對這些問(wèn)題都沒(méi)有涉及。實(shí)踐中對這些問(wèn)題的界定一直處于不完全確定的狀態(tài)。筆者認為，會(huì )議紀要是行政機關(guān)在行政管理過(guò)程中形成的具有法定效力和規范格式的文書(shū)，用于記載和傳達行政機關(guān)有關(guān)會(huì )議情況和議定事項，是行政機關(guān)公務(wù)活動(dòng)的重要載體和工具，與行政機關(guān)制發(fā)的“決定”、“命令”等具有相同的法律效力。
然而實(shí)踐中出現的一些不規范的公文紀要帶有越來(lái)越多的非“公文”特征，它不是相對原則和抽象的，僅僅提供處理問(wèn)題的原則和方法，而是對所謂的“具體問(wèn)題和專(zhuān)項事宜”作出最終規定或實(shí)體決定，越權代替下級機關(guān)直接作出決定。如某縣政府的會(huì )議紀要直接決定對城區某一道路進(jìn)行改造，為保證改造工程按期完成，會(huì )議紀要還規定了具體的拆遷期限和補償標準。這種情況下的會(huì )議紀要完全背離了其“公文”特征，演變成一種典型的具體行政行為。這些會(huì )議紀要由于侵犯了有關(guān)的行政管理相對人的合法權益，行政管理相對人會(huì )通過(guò)適當的程序、在適當的場(chǎng)合表達他們的意愿。于是，針對會(huì )議紀要的糾紛產(chǎn)生了，由于缺乏足夠的思想準備，許多行政機關(guān)往往在突如其來(lái)的“ 糾紛”面前手足無(wú)措，無(wú)所適從。
二、會(huì )議紀要的可訴性問(wèn)題
實(shí)踐中，有些行政管理相對人將會(huì )議紀要作為一項獨立存在的具體行政行為，就其合法性和合理性問(wèn)題提出行政復議申請或行政訴訟。這就涉及到會(huì )議紀要的可訴性問(wèn)題。對此應當如何處理，辦案法官認識不一。筆者認為，會(huì )議紀要本身的“記載”功能顯然不是也不能是對會(huì )議內容的簡(jiǎn)單復制，“記載”的過(guò)程應當是一個(gè)濃縮、提煉和加工的過(guò)程，它所記載的應當是處理某一具體問(wèn)題的原則和辦法，只對下級行政機關(guān)處理具體事務(wù)提供指導性意見(jiàn)，沒(méi)有代替某一特定行政機關(guān)的具體行政行為，不是解決該具體問(wèn)題的最終決定。它是一種抽象行為，是行政機關(guān)的決策行為，其本身并不當然具有可訴性。以某縣政府的會(huì )議制度為例，根據有關(guān)規定，需要制作會(huì )議紀要的縣政府會(huì )議大體有四類(lèi)，分別是縣政府全體會(huì )議、縣政府常務(wù)會(huì )議、縣長(cháng)辦公會(huì )議和縣政府專(zhuān)題會(huì )議。其中，縣政府全體會(huì )議、縣政府常務(wù)會(huì )議和縣長(cháng)辦公會(huì )議有一個(gè)共同的事項是對縣政府工作或日常工作中的重大事項進(jìn)行討論和作出決定，這一討論和決定的過(guò)程，是制定政策的過(guò)程，是純粹意義上的行政決策行為，不具有可訴性。因此，規范的會(huì )議紀要不具有可訴性。
是不是所有的會(huì )議紀要都不具有可訴性呢？答案并不盡然。筆者認為，不規范的會(huì )議紀要卻具有可訴性。實(shí)踐中一些會(huì )議紀要不恰當地對具體的問(wèn)題作出具體的規定，引起不必要的行政爭議。還是以縣政府的會(huì )議制度為例，按照規定縣政府專(zhuān)題會(huì )議的主要任務(wù)是研究、協(xié)調、處理縣政府日常工作中的具體問(wèn)題和專(zhuān)項事宜，如果內容記載不當，就所謂“具體問(wèn)題和專(zhuān)項事宜”作出最終規定或實(shí)體決定，或者發(fā)布程序不完備，有“責成有關(guān)行政機關(guān)遵照執行”等內容，有關(guān)行政機關(guān)以此作為執法依據進(jìn)而侵犯行政相對人的合法權益，就會(huì )產(chǎn)生可訴性問(wèn)題。人民法院在審理涉及會(huì )議紀要的行政案件過(guò)程中，應當就這類(lèi)會(huì )議紀要的合法性問(wèn)題作出判定，對依據該會(huì )議紀要作出的具體行政行為依法予以撤銷(xiāo)或變更，維護行政管理相對人的合法權益。
在全民法律意識不斷提高、依法行政的要求愈加嚴格的環(huán)境下，依法公正高效地審理好涉及會(huì )議紀要的行政案件，對于改進(jìn)和規范“紀要”行為，切實(shí)提高紀要水平，化解行政爭議，都具有重要意義。
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