養老保險向基金制轉軌的問(wèn)題與前景分析
中國傳統的養老保險制度是在50年代初適應產(chǎn)品經(jīng)濟和高度集中的計劃管理體制的要求，仿效蘇聯(lián)的“國家保險”模式建立起來(lái)的，是典型的計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。改革開(kāi)放以來(lái)特別是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟被確立為經(jīng)濟體制改革的目標模式以后，養老保險制度越來(lái)越無(wú)法適應形勢的發(fā)展，受到了來(lái)自以下幾方面的壓力和挑戰。
——無(wú)法應對人口迅速老齡化的沖擊。1999年10月，中國60歲以上的老年人達1.26億，約占總人口的10％，已經(jīng)進(jìn)入老年型國家的行列。65歲以上的人口與15歲。64歲人口的比例，即老年人口贍養率，從1990年的8.7％增加到2000年的10.2％，預計到2020年和2050年將分別上升到15.5％和31.2％。因此，如果不對現收現付制進(jìn)行改革，那么到2033年，養老保險費率將達到39.27％。這樣高的繳費率是企業(yè)難以承受的，會(huì )造成養老金的支付危機，也會(huì )大大影響我國企業(yè)的國際競爭力。
——抑制了職工和企業(yè)的積極性，扭曲了勞動(dòng)力市場(chǎng)的運行機制。在現收現付制下，職工（以及企業(yè)代職工）繳納的養老保險費與他退休后獲得的養老金收益之間并沒(méi)有直接的必然的聯(lián)系。因此，它實(shí)際上造成了勞動(dòng)力供給和需求之間的一個(gè)“稅收楔子”，會(huì )降低勞動(dòng)力供給的數量，產(chǎn)生效率損失，隨著(zhù)老齡化帶來(lái)的繳費率的不斷提高，由此造成的效率損失也會(huì )越大。
——覆蓋范圍較窄，不利于充分發(fā)揮“社會(huì )穩定器”的作用。傳統的養老保險制度覆蓋的主要是國有部門(mén)，而對改革開(kāi)放后迅速發(fā)展起來(lái)的三資企業(yè)、集體企業(yè)、私營(yíng)和個(gè)體企業(yè)而言則覆蓋不足。據統計，1978年到1997年間新增的21485萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位中的72.4％是屬于非國有部門(mén)的。1996年，國有企業(yè)、集體企業(yè)和三資企業(yè)參加養老保險的比例分別為95.15％、51.47％和27.48％。這種狀況不利于勞動(dòng)力的跨部門(mén)流動(dòng)和不同類(lèi)型企業(yè)之間的公平競爭。而其原因則在于非國有企業(yè)與國有企業(yè)的職工年齡結構和歷史負擔不同，以現收現付為特征的體制會(huì )導致資金向國有企業(yè)的再分配承擔額外的成本。
——養老保險的行政管理職能與養老金經(jīng)營(yíng)職能不分，導致對養老金的管理缺乏有效的監督與制衡機制，養老金被擠占、挪用的現象時(shí)有發(fā)生，影響了退休人員的生活保障。
正是在此背景下，國務(wù)院近年來(lái)頒布了關(guān)于養老保險制度改革的一系列文件，決定從現收現付制向“社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合”的部分積累制過(guò)渡。但是，在具體實(shí)施過(guò)程中，特別是在以個(gè)人賬戶(hù)為基礎的基金制的建立方面，仍然存在著(zhù)一些有待于進(jìn)一步研究和解決的問(wèn)題，下面我簡(jiǎn)要談?wù)劚容^關(guān)鍵的幾個(gè)問(wèn)題。
第一，轉軌戰略問(wèn)題。應以雙軌方式實(shí)現漸進(jìn)過(guò)渡，向基金制轉軌需要建立個(gè)人賬戶(hù)。目前我國建立的個(gè)人賬戶(hù)很大程度上是名義賬戶(hù)，名義賬戶(hù)也稱(chēng)“空賬”，它雖然在避免勞動(dòng)力市場(chǎng)的扭曲、提供更好的繳費激勵方面與傳統的現收現付制相比有其優(yōu)越之處，但從本質(zhì)上看仍然屬于現收現付制。它并不能夠提供真正的基金積累和基金運營(yíng)的'收益，從而無(wú)法應對老齡化的沖擊。之所以出現這種情況，是因為改革過(guò)程始終回避了“老人”的養老金的來(lái)源問(wèn)題，仍然從正在工作的一代人的賬戶(hù)中抽取資金來(lái)支付“老人”的養老金。我們必須盡早解決這一問(wèn)題，拖得時(shí)間越長(cháng)，改革成本會(huì )越高。為此，可以區分三種不同情況分別處理：
�。�1）對于那些已經(jīng)退休的“老人”和今后幾年就要退休的職工（比如50歲以上），應繼續留在舊制度中，其養老金支付仍然采用現收現付的制度安排，但是資金來(lái)源已不能動(dòng)用正在工作的人們向自己的個(gè)人賬戶(hù)的養老保險繳費，必須另辟途徑。
�。�2）對于那些即將參加工作的“新人”，比較容易處理，應直接采用新制度，實(shí)行完全的基金制。此外，對參加工作的時(shí)間較短（如5年以?xún)龋┑穆毠�，因空賬的數額較小，可以由政府籌資盡快加以彌補，以做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)。
�。�3）對于其他的職工，如果完全按照“新人”的辦法處理，則由于空賬的數額較大，政府很難迅速拿出這筆資金，若完全比照“老人”的辦法處理，則無(wú)法避免舊體制的弊端，會(huì )造成長(cháng)期內的財務(wù)失衡。因此，這些人可以從現在起建立個(gè)人賬戶(hù)，退休后根據賬戶(hù)余額大小逐領(lǐng)取養老金，同時(shí)，政府根據他們在舊制度下的繳費年限為依據，在退休后每月發(fā)放一定數量的養老金作為對個(gè)人賬戶(hù)的補充。
通過(guò)上述方式，新制度可以在大約50年—60年的時(shí)間內基本取代舊制度，同時(shí)不會(huì )對財政和宏觀(guān)經(jīng)濟造成太大的壓力。
第二，轉軌融資問(wèn)題。對于“老人”和“中人”而言，由于繳費被以現收現付形式支付給了上一代退休人員，他們要么沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù)，要么個(gè)人賬戶(hù)資金不足，因此國家有必要籌措資金解決這些人的養老保險問(wèn)題，這是向基金制轉軌得以成功的前提條件。如何籌集這筆資金，看法并不一致，有人主張稅收融資，有人主張債務(wù)融資，也有人主張通過(guò)變現國有資產(chǎn)來(lái)融資。就目前現實(shí)情況而言，1999年，我國的養老金支付總額為1925億元，從今年開(kāi)始很可能會(huì )突破2000億元，這么一筆龐大的資金需求，我認為，單純使用任何一種方式來(lái)籌集都會(huì )力有不足，完全通過(guò)征稅，會(huì )加重企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟負擔，對經(jīng)濟效率造成更多的損失；僅僅靠發(fā)行債券會(huì )令政府財政不堪重負；而變現國有資產(chǎn)受目前資本市場(chǎng)規模和發(fā)育程度的制約，也只能逐步進(jìn)行。所以，只有三管齊下，才能較好地解決這一問(wèn)題。
第三，如何實(shí)現養老金基金的保值增值�；鹬颇芊癖痊F收現付制更優(yōu)越，從而更好地應付人口老齡化的沖擊，關(guān)鍵取決于基金的保值增值能力。為此應從以下幾方面著(zhù)手做好工作：
�。�1）推進(jìn)基金管理的民營(yíng)化。與政府管理相比，由民營(yíng)機構管理養老金基金可以克服“所有者缺位”問(wèn)題，還能夠消除壟斷，強化競爭，提高養老金基金的收益率；
�。�2）加強政府對基金運營(yíng)的監督；盡管政府不直接管理基金，但是它應該加強對基金運作的監管，強化信息披露，防止內幕交易和市場(chǎng)操縱等違規行為；
�。�3）促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展；包括擴大資本市場(chǎng)的規模，培養更多合格的機構投資者，加快金融創(chuàng )新以便為基金提供更多的投資工具，以及提高資本市場(chǎng)的效率以準確反映基金管理者的管理能力。
�。�4）完善基金管理公司的法人治理結構。建立有效的激勵機制和監督制衡機制，確�；鹜顿Y者的利益能夠受到充分地保護。
第四，賬戶(hù)分立問(wèn)題。養老金制度兼有儲蓄和保障的職能，目前實(shí)行的社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的體制將兩種職能統一在了一起，社會(huì )統籌資金的職能是通過(guò)再分配實(shí)現基本生活保障，因而籌資模式是現收現付式；個(gè)人賬戶(hù)資金的職能是通過(guò)儲蓄實(shí)現生命周期內的平滑消費，因而籌資模式是基金積累式。將兩者混淆容易導致再分配職能對儲蓄職能的擠壓，造成資金積累不足，兩種資金的統一管理也不利于資金通過(guò)有效的投資實(shí)現增值。因此，應將發(fā)揮保障職能的社會(huì )統籌從個(gè)人賬戶(hù)中分離出來(lái)，形成兩個(gè)獨立的支柱。同時(shí)，應合理確定兩個(gè)支往在養老保險制度中的比重，以更好地實(shí)現公平與效率的結合。
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