淺談文官制度的基本特征
文官制度是指國家關(guān)于各級政府工作人員的考試、任用、管理、權利和義務(wù)以及退休等一整套的制度和體制。英國是世界上第一個(gè)建立文官制度的國家，通常以1870年6月4日英政府頒布的正式確立公開(kāi)競爭考試制度的樞密令，作為英國文官制度正式建立的標志。后來(lái)經(jīng)過(guò)長(cháng)期的發(fā)展世界各國都相繼建立了符合自己國情的官員選拔和運用制度，其根本都沒(méi)有脫離英國的文官模式，大多出現了以美國為首的“政府雇員”定義，日本和俄羅斯的“工資”界定，還有法國和德國的“服務(wù)關(guān)系”界定等模式。
中國早在西漢時(shí)期就出現了官員的運用和選拔制度，到了隋唐時(shí)期逐漸完善并形成貫穿中國古代社會(huì )的科舉制度。1905年，清朝廢除了延續1300年多年的科舉取士制度，效仿西方國家建立文官制度，由于沒(méi)有制度保障，始終處于形式階段。新中國成立之后到1978年，經(jīng)過(guò)數次大的行政機構改革，最終確立了有中國特色的公務(wù)員考試制度。
但是無(wú)論是中國還是其他主權國家，文官制度的提出無(wú)不是以英國的文官制度為范式，我們了解了英國的文官制度就能夠很好的分析各種不同形式的公務(wù)員制度。
一、英國文官制度的確立和發(fā)展
英國最早的文職官員是14、15世紀出現在宮廷的國王奴仆，他們由國王任命;到了18世紀末，資產(chǎn)階級革命之后政府中開(kāi)始出現職業(yè)行政官員，他們是建立在兩黨制(輝格黨和托利黨)的基礎之上的，沒(méi)有真正的獨立地位;直至19世紀，政務(wù)次官和常務(wù)次官的出現使得英國開(kāi)始形成實(shí)質(zhì)意義上的文官制度，這些文職官員具有終生任職和身份獨立的特征。1833年，考試制度引入政府機關(guān)，擇優(yōu)錄取原則形成。1853年，英國在克里米亞戰爭中的慘敗，引發(fā)了國內對于政府的敗和無(wú)能的猛烈抨擊，當政的帕累斯頓內閣被迫允諾改革。1854年，由當時(shí)的國會(huì )議員諾斯科特(Stanfford Northcote)和杜維廉(Charlestrevelan)根據廣泛的調查，提出了一項改革文官制度的方案，即著(zhù)名的《諾斯科特-杜維廉報告》;報告提出了文官制度改革四原則，頒布了《關(guān)于錄用王國政府文官》的第一個(gè)樞密院令，成立了文官事務(wù)委員會(huì )主管文官考試錄取工作，至此，英國文官制度初步形成。1870年，英國頒布了關(guān)于文官制度的第二個(gè)樞密院令，以法律的形式確認了《諾斯科特-杜維廉報告》，標志著(zhù)英國文官制度的最終確立。
到二十世紀以來(lái)，英國文官制度經(jīng)過(guò)威爾遜與富爾頓委員會(huì )的改革，改變了文官隊伍中“通才”一統天下的局面，使得政府機構專(zhuān)家和科技人員的數量占有很大的比例。1979年，撒切爾夫人就任首相之后，啟用企業(yè)家德里克·雷納代理負責改革文官制度，雷納主要從精簡(jiǎn)機構和加強行政管理幾個(gè)方面著(zhù)手，內閣的權力進(jìn)一步集中，使得文官系統更加適應當代英國政治、經(jīng)濟的發(fā)展。
二、英國文官制度的基本特征
英國文官制度的基本特征是“政治中立”，他們的職責單純的`只是執行政府的政策，不參與政策的制定;當然隨著(zhù)常務(wù)次官和政務(wù)次官地位的提升和職位的常任，很多時(shí)候他們是內閣大臣的智囊團，可以左右國家政策的制定。但是，文官不參與黨派斗爭卻是普遍奉行的原則，他們不隨著(zhù)執政黨的更迭而變動(dòng)，很大程度上保證了政局的穩定。
文官隊伍經(jīng)過(guò)幾個(gè)世紀的發(fā)展，已經(jīng)形成一個(gè)完整的系統，在國家機構中有著(zhù)自己獨立的體系。因此，英國文官制度還具有其他的特征：1)統一管理，自中央到地方形成一個(gè)綜合管理系統，系統內部各職能部門(mén)之間，中央和地方政府之間在人事上相互流動(dòng)、互相調任;2)職位分類(lèi)，工作人員體系不同，但是由中央統一安置，每個(gè)職位都有相關(guān)的規章制度和統一標準;3)擇優(yōu)錄取，職業(yè)文官都必須經(jīng)過(guò)考試，成績(jì)優(yōu)秀的予以錄用;4)職務(wù)常任，政務(wù)官隨著(zhù)內閣的變換而進(jìn)退，文官則是常任官，只是在職位上的變動(dòng)，除非有相關(guān)的違紀違法行為，管理制度《英國文官制度 意義》。
三、文官制度的主要內容
1)職務(wù)分類(lèi)制度
英國政府官員可以分為兩大類(lèi)：第一類(lèi)是政務(wù)官，包括首相、大臣、副大臣和政務(wù)次官等;政務(wù)官由選民產(chǎn)生或是任命，有一定的任期;依靠黨派關(guān)系有一定的政治背景，所以他們是隨著(zhù)黨派更迭而進(jìn)退的。第二類(lèi)是事務(wù)官，一般分為四級，主要包括：行政級職位有常務(wù)次官、副常務(wù)次官、次官、助理次官、主管等;執行級職位有單位主管、主干執行官、優(yōu)級主干執行官、主管執行官、優(yōu)級執行官、高級執行官、執行官等;文書(shū)級職位有高級文書(shū)官、文書(shū)官、秘書(shū)文書(shū)官和其他文書(shū)官,以及文書(shū)助理、其他文書(shū)助理等;助理文書(shū)級，職位有法律人員、統計人員、科學(xué)人員、工務(wù)專(zhuān)業(yè)人員、醫務(wù)人員、會(huì )計專(zhuān)業(yè)人員、郵務(wù)人員等。由于他們的任職主要是通過(guò)考試，所以升遷主要靠政績(jì)。
2)考試制度
常務(wù)次官以下官員都由考試錄用。①考選機關(guān)：文官考選原由各部臨時(shí)組織的考選委員會(huì )主持�？歼x委員會(huì )由文官事務(wù)委員會(huì )及有關(guān)各派代表1人組成,以文官委員會(huì )代表為主席。他們對應試者進(jìn)行資格審查和考試。。②考試種類(lèi)：公開(kāi)考試，凡年齡和資格符合規定的人都可以報名參加。擇優(yōu)錄取;有限資格考試，只限政府內部某類(lèi)或某級在職人員參加;鑒定考試，對被提名的人員進(jìn)行體格、年齡和性格等方面的考查，并舉行合格考試;特種考試，指專(zhuān)業(yè)人員的任用考試，一般的方法是個(gè)別接見(jiàn)。③考試方法：在實(shí)行考選制度早期，考試以筆試為主。第二次世界大戰以后，除了加大口試的比重外，還增加了心理測驗和實(shí)際操作等內容。
3)監督制度
為防止文官濫用權力，議會(huì )專(zhuān)門(mén)制定了一些單行法規，約束文職官員的行為。全國增設了行政司法機構，當然普通法院也行使行政司法權。普通法院通過(guò)調卷令、訴訟終止令和執行令對于行政裁判所的裁判活動(dòng)實(shí)行一定控制。文官部還設置“文官部人力控制組”，對中央政府的文官實(shí)行控制，對各業(yè)務(wù)機構有關(guān)開(kāi)支進(jìn)行監督。文官部所屬文官的人員編制和經(jīng)費開(kāi)支，由財政部直接控制。
4)懲戒處分制度
文官的懲戒權是國王的特權，由國務(wù)大臣負責行使。常務(wù)次官管理其所屬職員，只對大臣負責，文官互相之間的關(guān)系是平等的。任何程序都不能影響或限制大臣對違反紀律的文官進(jìn)行懲戒、行使紀律處分或受理文官最終申訴和請愿的權力。對于品行不端或犯有過(guò)失的文官，常務(wù)次官可以口頭或書(shū)面的方式單獨或在全體人員面前當眾予以警告、申誡，或呈報大臣處以停止或延期晉升、停職或撤職等處分。對文官的懲處要遵循一定的程序，這里就不加贅述。
5)培訓制度
主要有：①培訓機構。1939年以前僅郵務(wù)部和稅務(wù)署有較健全的訓練機構，1944年政府開(kāi)始陸續設置文官培訓機構。②培訓內容。指導培訓，使文官對其服務(wù)機關(guān)的歷史、組織、規章、紀律、環(huán)境等有較深的了解，加強團體意識，提高其服務(wù)精神。③培訓方式。有職前培訓和在職培訓。
6)工資制度
有非工業(yè)系統工資和工業(yè)系統工資。其中高級文官實(shí)行年薪制，低級文官實(shí)行周薪制。非工業(yè)系統工資,一般實(shí)行等級工資制。工資標準有兩種:一是由各部自行確定的本部門(mén)自行管理人員的工資標準;一是由財政部制定統一管理人員的工資標準。工業(yè)系統工資，一種是文官的工資和政府外部類(lèi)似的私營(yíng)機構的工資保持一致或接近，任何改變都要與有關(guān)的工會(huì )協(xié)商;另一種是占該系統人員的絕大部分人員的工資，實(shí)行統一標準。
當然除了這些制度外還有晉升制度，公務(wù)爭議的協(xié)議制度等。
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