我國通用航空安保法律問(wèn)題研究論文

　　隨著(zhù)我國產(chǎn)業(yè)司法政策的轉移和低空開(kāi)放的開(kāi)展，通航作為一個(gè)具有制造業(yè)和服務(wù)業(yè)雙重性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)轉移中將占據優(yōu)勢地位，逐步成為我國經(jīng)濟中新的增長(cháng)點(diǎn)。立足于我國通航安保面臨的問(wèn)題，以“黑飛”和民間自制航空器為著(zhù)力點(diǎn)，綜合思考如何通過(guò)解決通航安保的問(wèn)題，達到促進(jìn)我國通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的目的。

　　通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學(xué)實(shí)驗、教育訓練、文化體育等方面的活動(dòng)。(《中華人民共和國民用航空法》第一百四十五條之規定)。由此可見(jiàn)我國定義的方式尚處于彈性較小，規定不統一，難適應隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )和科技水平的提高導致的通用航空領(lǐng)域出現的新的要求，并不能及時(shí)解決新的社會(huì )問(wèn)題的狀態(tài)。比如近些年來(lái)私人制造實(shí)驗航空器的問(wèn)題，民用無(wú)人機技術(shù)的出現和商業(yè)化問(wèn)題。法律作為調整社會(huì )問(wèn)題的一種行為規范，其本質(zhì)上講，應該是對社會(huì )存在進(jìn)行調整和規制，制定規則而不是制定社會(huì )存在。因此，本文所討論的通用航空，應為除從事定期商業(yè)航空及軍事航空以外的各類(lèi)航空器的制造和經(jīng)營(yíng)。 比如商業(yè)、私人娛樂(lè )用途的航空器，無(wú)疑屬于通用航空管轄范疇。

　　其次，本文所稱(chēng)之安保，其含義有兩層解釋?zhuān)�一為安全、平安，二為安定，使平安無(wú)事。通用航空安保中的第二含義，即“安定，使平安無(wú)事”的問(wèn)題，本文認為，一般性的通用航空安保問(wèn)題應當適用《民用航空安全保衛條例》的規定，無(wú)論是航空器的機場(chǎng)安全保衛問(wèn)題、機場(chǎng)安檢問(wèn)題，還是航空器運行時(shí)的機上安保問(wèn)題，航空器運行時(shí)機長(cháng)的權利問(wèn)題等都可以適用。本文所討論的通航安保，主要是從“黑飛”、低空開(kāi)放、私人研究制造航空器及其適航性等方面進(jìn)行討論。

　　近年來(lái)，中國通用航空產(chǎn)業(yè)得到飛速發(fā)展，“十一五”期間，通用航空機隊規模達到1010架，作業(yè)飛行14萬(wàn)小時(shí)，教學(xué)飛行21.4萬(wàn)小時(shí)。將飛行時(shí)間達到30萬(wàn)小時(shí)，新增航空器1000架以上，到2020年飛行總量達到200小時(shí)列為我國“十二五”期間通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標。 通航的發(fā)展迎來(lái)了新的機遇和挑戰，中國通航越來(lái)越成為中國市場(chǎng)的焦點(diǎn)�？湛椭鄙龣C的中國總裁Norbert Ducrot對路透稱(chēng)，預計未來(lái)30年中國的直升機數量將達到5萬(wàn)架。 目前包括香港在內，中國使用中的民用直升機僅330架左右。2015年9月份，美國波音公司發(fā)布的一份報告預測，中國在未來(lái)20年將需要70600 名飛行員和 96400名機組人員。

　　但是，面對如此龐大的市場(chǎng)潛力，我國卻沒(méi)有一套完整的調整通用航空行為的靈活性的機制，管理體系與市場(chǎng)嚴重脫節。沒(méi)有及時(shí)合理的審批或報備機制，導致我國通用航空的發(fā)展面臨兩個(gè)非常嚴重的安保問(wèn)題，即“黑飛”和自制航空器的安保問(wèn)題。

　　所謂的“黑飛”，是指未經(jīng)民航管理部門(mén)的批準而進(jìn)行的空中飛行活動(dòng)，在我國，未經(jīng)批準的飛行活動(dòng)都是非法的。除了我們熟知的直升機，無(wú)人機、輕小型飛機、航模、三角翼、滑翔傘、飛艇、熱氣球都可以成為“黑飛”的主體�！昂陲w”除了對空域管理秩序造成困擾外，還會(huì )有極大的可能造成飛行事故，甚至危害到地面上人員和財物的損失。相關(guān)專(zhuān)家曾向媒體透露，由于民航部門(mén)對于無(wú)人機的調整政策合管理制度與該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和需求嚴重脫節，且無(wú)人機處在民航部門(mén)和空管部門(mén)的多重管理之下，在申報航拍任務(wù)或申請飛行計劃時(shí)等飛行需求出現時(shí)，由于條條框框太多，較難獲得審批，因此在無(wú)人機行業(yè)里類(lèi)似的“黑飛”現象較為常見(jiàn)。 截至2015年9月21日，2015年我國已發(fā)生11起通航墜機事故，致18人死亡、多人受傷。這些事故中多為未經(jīng)批準的飛行活動(dòng)，因空勤人員的技術(shù)水平、設備故障等問(wèn)題而產(chǎn)生了如此重大的后果。對于這些飛行活動(dòng)，責任方要承擔民事賠償責任，面臨行政處罰。在2014年11月25日，3名北京某航空科技公司的員工因涉嫌過(guò)失以危險方法危害公共安全罪被起訴至法院。原因是他們未經(jīng)目前的審批程序的批準，私自用無(wú)人機進(jìn)行航空測繪，造成多架次民航飛機避讓、延誤。據披露的材料顯示，被告方操作的無(wú)人機被發(fā)現時(shí)距離首都機場(chǎng)凈空保護區域還有5.6公里，距離首都機場(chǎng)還有21.5公里，且飛行高度只有300多米，最大相對飛行高度也就是1000米。根據這些證據，無(wú)人機并不會(huì )危及到當時(shí)運行民用航空器的安全，相關(guān)航空公司的損失計算也就沒(méi)有了依據。 也就是說(shuō)，“黑飛”帶來(lái)的損害結果，有很大一部分是因為空域的限制，導致空管部門(mén)對于該區域的不明飛行器的反應帶來(lái)的損害。這是我國“黑飛者”首次被追刑責。

　　除了上述一般性的“黑飛”行為以外，近些年來(lái)，社會(huì )媒體關(guān)注的很多私人研發(fā)制造航空器的報道也越來(lái)越引起國內法學(xué)界對其法律問(wèn)題的研究。與通用航空制造企業(yè)的設計研發(fā)不同的是，這些事件中，不僅制造的航空器沒(méi)有獲得國家民航管理部門(mén)的適航性審批，而且，制造人員多為試飛人員，幾乎都為沒(méi)有取得駕駛執照的興趣愛(ài)好者，他們多不了解航空器運行的規則，對航空器的認知并不都是很充分，這些民間自發(fā)的行為，極有可能產(chǎn)生飛行事故。

　　一、 通用航空安保之制度建議

　　(一)通用航空安保制度性安排

　　無(wú)論是“黑飛”中的航空器，還是自制航空器的飛行問(wèn)題，我們所討論的安保問(wèn)題的一個(gè)基礎要件就是，所有的航空器都要滿(mǎn)足我國民航局的適航性審查。就“黑飛”中的航空器而言，其航空器要按照我國民航局頒布的《運輸類(lèi)飛機適航標準》和《中華人民共和國適航管理條例》的規定。就駕駛員的資質(zhì)問(wèn)題，要符合《一般運行和飛行規則》中的規定，即必須是具有民航局認可的駕駛員進(jìn)行操作(《規則》中超輕型航空器除外)。對于自制航空器的適航性問(wèn)題，不僅是自制完成后局方對其飛行活動(dòng)的航空器進(jìn)行適航審查，而且要將適航性審查貫穿于整個(gè)航空器制作的過(guò)程中去。

　　(二)駕駛員資質(zhì)要求

　　就駕駛員的資質(zhì)問(wèn)題，要符合《一般運行和飛行規則》中的規定，即必須是具有民航局認可的駕駛員進(jìn)行操作(《規則》中超輕型航空器除外)。對于進(jìn)行通用航空飛行活動(dòng)的單位和個(gè)人，一定要滿(mǎn)足我國《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規定》和《通用航空飛行管制條例》的規定，在申請飛行計劃的時(shí)候提交合理的駕駛員資格認證書(shū)。但是，傳統的飛行活動(dòng)申請程序復雜、申請條件苛刻、批準等候時(shí)間較長(cháng)，極不利于我國通用航空的發(fā)展，因此，轉“審批制”為“報備制”的通用航空飛行活動(dòng)的申請機制改革勢在必行。

　　(三)空域管理改革

　　據我國消息稱(chēng)，國家空管委正在有序開(kāi)展各地改革試點(diǎn)工作，部署全面低空空域管理改革的頂層設計，包括提高空域資源利用率，分類(lèi)劃設空域，簡(jiǎn)化審批程序等一系列改革內容都在論證中。要將低空空域劃分好，使通用航線(xiàn)形成全國性網(wǎng)絡(luò )，全國性的低空空域立法勢在必行。 “就像汽車(chē)業(yè)的發(fā)展，得先修路才行�！眹�家空管委相關(guān)人士表示。然而，2010年印發(fā)的《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見(jiàn)》等文件中，在空域具體劃設標準、管理依據上仍缺乏具體可供操作的措施。

　　(四)技術(shù)手段輔助建議

　　傳統的技術(shù)手段要求無(wú)論是通用航空飛行活動(dòng)還是一般的定期運行的商業(yè)航班的飛行活動(dòng)，都要求飛行機組人員要時(shí)刻與空管方面建立嚴密的對答機制，即飛行活動(dòng)要時(shí)刻處在空管部門(mén)的監視下。但是，通用航空飛行活動(dòng)的一個(gè)特點(diǎn)就是其運行的隨機性，不僅僅是其運行的時(shí)間的隨機，其飛行活動(dòng)范圍也是具有很大的靈活性的。而傳統的通用航空飛行活動(dòng)在進(jìn)行空域申請和飛行計劃申請，都要求申請方表明具體明確的空域、申請、時(shí)間等一般定期商業(yè)航班飛行活動(dòng)才具有的要求，甚至的飛行時(shí)也要不斷地向管制部門(mén)溝通、應答。新的空域改革的要求和通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要求通用航空飛行活動(dòng)更具有靈活性，這并不意味著(zhù)完全放開(kāi)不管，畢竟，安全是民航業(yè)發(fā)展始終離不開(kāi)的主題。那么，本文建議進(jìn)行技術(shù)支持，對通用航空器進(jìn)行有效跟蹤即可，對其運行的航線(xiàn)、空域、持續飛行時(shí)間等，出危害到國防安全和飛出境外，不必要對其進(jìn)行過(guò)度管制和干預。

　　二、解決措施建議

　　(一)“黑飛”困局突破

　　據中國民航局長(cháng)李家祥表示，我國留給民航的空域只有20%。除臺北和香港兩個(gè)飛行情報區外，目前全國劃設19個(gè)高空管制區，28個(gè)中低空管制區，25個(gè)進(jìn)近管制區，1個(gè)終端管制區。

　　因此，以立法形式從空域管理體制、運行機制、管理主體、權限范圍等方面做全面規定，厘清相關(guān)各方權限、職責是加快空域改革的必要之舉。

　　為了促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和通航安全，除了進(jìn)行空域開(kāi)放以外，還要進(jìn)行技術(shù)手段的輔助，建立類(lèi)似于手機中SIM卡的通信跟蹤技術(shù)，在每一個(gè)經(jīng)民航局適航性審查合格的航空器上都配一套該系統。如若此，通用航空在進(jìn)行飛行活動(dòng)之前的報備制輔之以通信跟蹤系統，既能對航空器進(jìn)行有效監督維護民航安全，又能以極大的靈活性和自由促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　(二)自制航空器難題之解決措施

　　1.項目研制前的引導：

　　不僅是項目研制前，在整個(gè)自制過(guò)程中，自制人都要保持好與民航地方管理局的長(cháng)效溝通。項目負責人在制作航空器之前，要與民航局地方管理局進(jìn)行聯(lián)系，這一過(guò)程中，民航局應當對自制人的民航基本知識(包括航空器、民航有關(guān)的法律法規基本常識)進(jìn)行考察并登記。

　　同時(shí)，自制人應將自己的研制計劃和制作目的簡(jiǎn)要的向民航局進(jìn)行報備登記。這一過(guò)程，我認為應當是報備，而不是請求審批，民航局工作的重點(diǎn)并不是對自制人的資質(zhì)進(jìn)行審查，決定是否允許其自制航空器。民航局地方管理局的主要工作應當是將該項目進(jìn)行登記，同時(shí)為自制人提供只是補充。

　　如此強調該項工作重在報備登記和提供知識補充的目的，是因為并不是所有的自制人都具有豐富的民航知識，并不能其具有完備的自制具有基本飛行能力的航空器。同時(shí)，又不能絕對地扼殺掉對方進(jìn)行科技創(chuàng )新工作的積極性。當然，這也并不意味著(zhù)對申請者絕對地保障支持，制作者應當具有完整的民事行為能力，或者精神狀況正常的限制民事行為能力人有完全民事行為能力人的支持。

　　2.航空器制作時(shí)的監督和輔助：

　　在地面制作航空器的過(guò)程中，民航局地區管理部門(mén)就要介入進(jìn)行審核和輔助。若制作人完全按照自己的圖紙生產(chǎn)配件，進(jìn)行設計組裝，局方應該根據其自身的專(zhuān)業(yè)知識，就航材的最基本的是否符合安全標準的要件進(jìn)行審核。

　　或者，制作人從專(zhuān)門(mén)的航材銷(xiāo)售方購買(mǎi)航空器配件的，局方可以提供符合國家安全生產(chǎn)標準的市場(chǎng)供應廠(chǎng)家的單據，供制作人參考使用。

　　當然，局方在就制作人制作過(guò)程中的安全審核問(wèn)題，如何把握僅就安全的標準進(jìn)行審核和過(guò)度的行政作為行為導致自制航空器的性質(zhì)發(fā)生改變、轉為局方的設計思路之間的區別。我認為，這并不是局方自由裁量的問(wèn)題。首先，局方應當具有審核航空器安全標準的專(zhuān)業(yè)知識，我相信國家一直以來(lái)進(jìn)行的航空器適航性審查的制度已經(jīng)成熟，技術(shù)方面并不是問(wèn)題。所以，在自制航空器制作過(guò)程中，局方應當秉承不過(guò)度干預的原則進(jìn)行審核，即僅就安全性問(wèn)題進(jìn)行把關(guān)，不可以對設計者的設計思路進(jìn)行過(guò)分指導，同時(shí)，也應告知制作人不可以通過(guò)非法手段獲得民航局地方管理局的過(guò)分幫助。

　　3.航空器制作完成及其他問(wèn)題：

　　航空器制作完成后，民航局地區管理局應當及時(shí)跟進(jìn)，進(jìn)行適航性審核。

　　首先，進(jìn)行試飛的試飛員必須是取得飛行執照的專(zhuān)業(yè)試飛員，而不是那些不具有專(zhuān)業(yè)飛行能力的業(yè)余愛(ài)好者。 在之前的相關(guān)報道中我們可以了解到，我國的自制航空器者多數都是沒(méi)有飛行執照的，而且，是非過(guò)程中也沒(méi)有民航局的批準、監督、審核和指導，這樣的試飛行為具有極大的危險性和不穩定性。但是，基于我國的現狀，即自制航空器者多為未取得飛行執照的業(yè)余愛(ài)好者，我認為，應當將局方提供試飛員的方式加入到自制航空器的審核監管機制中去，絕對禁止沒(méi)有取得飛行執照的自制人私自進(jìn)行試驗性飛行活動(dòng)。這么做，專(zhuān)業(yè)的試飛員不僅能夠一定程度上減少航空器試飛時(shí)的危險，并且，由民航局派出的試飛員，能夠更好的判定該自制航空器是否具有合格飛行的能力，是否滿(mǎn)足適航審查的標準。

　　其次，與之相配套的，我認為，申請適航性審查一方，應當提供一定的試飛員服務(wù)費用和保險費。同時(shí)，也應當建立回避制度，避免賄賂行為的發(fā)生，導致適航性審查出現紕漏，最終危害到民航安全。

　　最后，關(guān)于自制航空器經(jīng)過(guò)適航性審查后的使用問(wèn)題，我認為，這些非專(zhuān)業(yè)航空器制造企業(yè)的產(chǎn)品，經(jīng)航空愛(ài)好者自制完成，其作用應限定在個(gè)人生活娛樂(lè )等使用方式上，非經(jīng)允許不得載人，更不得進(jìn)行營(yíng)利性目的的載人或載物的商業(yè)化運行。 對于制作人意圖自己研制航空器并投入量產(chǎn)銷(xiāo)售，那么在制作前的和民航局地方管理局的交涉階段就應該交代清楚該目的，在具體后續的適航性審查的過(guò)程中局方也應加大審核的標準和力度。

　　為促進(jìn)各類(lèi)“DIY”輕小型航空器的設計、生產(chǎn)和安全運行，鼓勵航空愛(ài)好者主動(dòng)創(chuàng )新，2015年2月9日，民航局出臺的《自制航空器特許飛行證和限用類(lèi)特殊適航證頒發(fā)和管理程序》、《套材組裝輕型運動(dòng)航空器特許飛行證和限用類(lèi)特殊適航證頒發(fā)和管理程序》和《用于航空比賽和展覽的航空器的特許飛行證頒發(fā)和管理程序》正式生效。至此，各類(lèi)“DIY”航空器可以依法走上適航管理的道路。

　　基于此，民航局本著(zhù)“疏堵結合，源頭治理”的原則，用限制類(lèi)特殊適航證對自制類(lèi)、套材類(lèi)和用于航空比賽和展覽的航空器進(jìn)行管理，規范了各類(lèi)“DIY”航空器適航管理，為航空愛(ài)好者提供了合法飛行的渠道。

　　三、結論

　　2015年11月中旬的中國國際通用航空大會(huì )上，國家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)理事會(huì )主任表示，建設民航強國戰略離不開(kāi)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通用航空擁有巨大的發(fā)展潛力，將會(huì )成為我國經(jīng)濟發(fā)展轉移的戰略要點(diǎn)。社會(huì )主義現代化建設要求我們必須以更好的姿態(tài)融入國際市場(chǎng)，無(wú)論是我國自身的發(fā)展要求，還是國際統一民航市場(chǎng)的發(fā)展方向，都決定了我國必須要大力發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)。

　　面對如此迫切的發(fā)展要求，除了在基礎設施建設、人才培養、航空器制造業(yè)方面加快步伐以外，始終把安全作為第一要務(wù)的民航業(yè)，應當具有前瞻性的加快民航法制體系的建設，加快建立相對獨立的民航立法司法體系、建立獨立的層級分明的民航管理體系�！巴ㄓ煤娇者\營(yíng)活動(dòng)具有靈活性，復雜性，多樣性等特點(diǎn)往往與商業(yè)航空的高度同質(zhì)化的運營(yíng)特征不同。

　　因此，我們不可能利用已經(jīng)相對成熟的商業(yè)航空運營(yíng)活動(dòng)標準和體系直接適用于通航運營(yíng)活動(dòng)，依據通航作業(yè)類(lèi)型制定適用的運營(yíng)安保標準體系是我國通航運營(yíng)安保體系構建的必然選擇。為此，首先應建立對通航運營(yíng)活動(dòng)的分類(lèi)管理體系，對各組成部分進(jìn)行風(fēng)險評估，其次再結合風(fēng)險評估結論制定安保對策，并且對實(shí)際運行進(jìn)行效度測試，并最終結合實(shí)際建立切合通航運營(yíng)實(shí)際的安保標準體系�！� 做到無(wú)論是在法律法規等軟件設施上，還是機場(chǎng)、空管等硬件設備上，都做好迎接通用航空產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的準備。

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