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船載危險貨物申報管理制度存在的問(wèn)題及建議
摘要：本文對我國海事部門(mén)實(shí)施船載危險貨物申報管理所依據的法律體系進(jìn)行梳理，并通過(guò)對實(shí)際執行過(guò)程中發(fā)現的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行原因分析，提出完善相關(guān)工作的建議。
關(guān)鍵詞：船載危險貨物 法律體系 申報管理
對船載危險貨物運輸實(shí)施安全監督管理是國家賦予海事部門(mén)的法定職責。多年以來(lái)，海事部門(mén)已逐步建立起一套有效的監管機制，其中，實(shí)施船舶載運危險貨物進(jìn)出港申報審批是一個(gè)重要抓手。為了保障申報制度的順利運行，海事部門(mén)對配套的法律體系不斷進(jìn)行完善，但在航運業(yè)快速發(fā)展的情況下仍然顯得相對滯后，在實(shí)際執行過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，影響了監管效用的充分發(fā)揮。
一、有關(guān)申報管理的法律體系概述
目前，我國針對船載危險貨物申報管理的要求主要是通過(guò)行政許可的方式來(lái)實(shí)現的，按照經(jīng)修訂的《海事行政許可條件規定》(交通運輸部令2015年第7號)和《海事行政執法政務(wù)公開(kāi)指南》，該項行政許可名為“載運危險貨物和污染危害性貨物進(jìn)出港口審批”，包括危險貨物和污染危害性貨物兩種情況。遵循這樣的劃分原則，設立該許可的法律法規可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是以危險貨物作為調整對象的，包括了《海安法》、《港口法》和《內河條例》;另一類(lèi)以污染危害性貨物作為調整對象，主要是《海環(huán)法》和《防污條例》;《�；瘲l例》則相對特殊，只針對危險化學(xué)品。
為了使法律法規得到有效執行，交通運輸部先后制定、修訂了《水路危險貨物運輸規則(第一部分)水路包裝危險貨物運輸規則》(交通部令1996年第10號)、《防治船舶污染內河水域環(huán)境管理條例》(交通部令2005年第11號)、《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》(交通運輸部令2012年第4號)、《港口危險貨物安全管理規定》(交通運輸部令2012年第9號)、《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規定》(交通運輸部令2013年第17號)、《海上海事行政處罰規定》(交通運輸部令2015年第8號)、《內河海事行政處罰規定》(交通運輸部令2015年第9號)等配套規章以及相應的技術(shù)標準和規范性文件，從而形成了一個(gè)相對成熟的法律體系。
二、存在的問(wèn)題及原因分析
1、法規調整對象交叉重疊
《�；瘲l例》對危險化學(xué)品進(jìn)行了定義，《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》明確了危險貨物的范疇，污染危害性貨物的含義則通過(guò)《防治船舶污染內河水域環(huán)境管理條例》和《船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境防治管理規定》對內河和沿海兩個(gè)適用范圍做出不同的表述。通過(guò)比較可以發(fā)現危險貨物、污染危害性貨物以及危險化學(xué)品三者的范圍存在相當一部分的重合，對于這部分貨物而言，法規的適用成為了一個(gè)難題。另外，《港口危險貨物安全管理規定》也有危險貨物的定義，但是范圍相對較小，存在著(zhù)適用海事申報要求的危險貨物或污染危害性貨物不屬于港口危險貨物作業(yè)認可范圍的情況，造成海事申報的許可條件無(wú)法滿(mǎn)足。
2、許可事項表述不嚴謹
按照《港口法》，海事部門(mén)負責船舶載運危險貨物進(jìn)出港口申報的審批，與港口行政管理部門(mén)所負責的危險貨物港口裝卸作業(yè)審批是相互銜接的兩個(gè)許可事項。但《海環(huán)法》卻將兩種行為結果混為一談，比如其第六十七條“……必須事先向海事行政主管部門(mén)申報。經(jīng)批準后，方可進(jìn)出港口、過(guò)境停留或者裝卸作業(yè)”，此種表述容易引發(fā)相對人對部門(mén)職責劃分的誤讀。此外，《海安法》中也有類(lèi)似規定，考慮到在當時(shí)的體制下，其表述是符合主管機關(guān)的職能定位的，但水監體制改革已完成多年，原規定已經(jīng)不符合形勢發(fā)展的要求。
3、進(jìn)港申報執行不便
部海事局在《關(guān)于印發(fā)<防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例>實(shí)施意見(jiàn)的通知》(海法規〔2010〕118號)中明確了辦理船舶進(jìn)港貨申報的主體是接收貨物的貨物所有人或者代理人，辦理船舶出港貨申報的主體是托運貨物的貨物所有人或者代理人。在實(shí)際工作中，因為進(jìn)出港的貨申報主體不同，給行政相對人帶來(lái)了一定的負擔。特別是對于進(jìn)港的大型集裝箱船舶來(lái)說(shuō)，辦理貨申報的主體是數量眾多的收貨人或代理人，由于承運人對收貨人缺乏約束手段，如果收貨人不及時(shí)主動(dòng)申報或者委托申報，那么船舶適載申報也將無(wú)法辦理，對船舶的進(jìn)出港造成直接影響。
4、瞞報謊報缺乏定義
現行法律規范未對拒報、瞞報、匿報、謊報、漏報、夾帶等名詞進(jìn)行解釋?zhuān)斐闪撕Ｊ虏块T(mén)和行政相對人對法規適用出現不同意見(jiàn)。比如，《�；瘲l例》第六十三條“托運人未向承運人說(shuō)明所托運的危險化學(xué)品的種類(lèi)、數量、危險特性”與第六十四條“托運人……不得將危險化學(xué)品匿報為普通貨物”意思相近，但法規將兩者分別表述，并且對應的處罰額度相差較大，可能會(huì )出現選擇性處罰的情況，因此如何區分兩種情形亟需明確。此外，對于《�；瘲l例》第六十四條中的“在普通貨物中夾帶危險化學(xué)品”和“將危險化學(xué)品匿報為普通貨物”兩種情形，許多執法人員也存在一定的認知困惑。
5、瞞報謊報覆蓋面不全
目前針對瞞報謊報等行為提出管理規定或罰則的法律文件包括《海環(huán)法》第七十四條、《�；瘲l例》第八十六條和第八十七條、《海上海事行政處罰規定》第四十二條和第四十三條以及《內河海事行政處罰規定》第二十六條和第二十八條。通過(guò)對這些法律條款進(jìn)行梳理，可以發(fā)現瞞報謊報的適用范圍并不全面，對于沿海運輸的危險貨物來(lái)說(shuō)，除非已經(jīng)納入污染危害性貨物名錄或危險化學(xué)品名錄，否則沒(méi)有依據對其瞞報謊報行為實(shí)施處罰，只能按船舶載運危險貨物進(jìn)出港口未經(jīng)批準的條款進(jìn)行處罰。
6、瞞報謊報處罰有爭議
按照通常理解，瞞報、謊報、夾帶等都是基于船載危險貨物或污染危害性貨物需要辦理申報手續而言的，但海事部門(mén)內部對于如何界定這幾種行為與未按要求辦理申報行為之間的關(guān)系一直存在著(zhù)爭議，并直接影響行政處罰的實(shí)施。有觀(guān)點(diǎn)認為這幾種行為均屬于未按要求辦理申報的情形，是對其中原因作進(jìn)一步的定性，因而應視為同一違法行為，并適用《行政處罰法》“一事不再罰”的原則，既可以依據未按要求辦理申報的條款進(jìn)行處罰，也可以根據具體原因和責任主體對照瞞報或者謊報的條款進(jìn)行處罰。同時(shí)，也有人認為兩者屬于獨立的違法行為，并且責任主體不同，應該分別予以處罰。
7、行政處罰力度不夠
瞞報謊報主要發(fā)生在集裝箱運輸方式中，多數案件的責任都在于托運人(貨主或貨代)未向承運人說(shuō)明貨物的危險性質(zhì)，主要原因是為了非法獲利。正常情況下，危險貨物集裝箱在港的各種費用以及海運費比普通貨物集裝箱高出許多，而且還需要辦理繁瑣的行政手續，花費更多的時(shí)間成本。盡管承運人與托運人簽訂普通貨物運輸合同時(shí)一般都要求托運人出具非危保函，保留發(fā)生事故后追索的權利，但瞞報謊報并不一定會(huì )發(fā)生事故，而且大部分托運人承擔損失的能力不強，一旦發(fā)生事故，承運人往往難以追回損失。同時(shí)，海事部門(mén)的監管能力有限，開(kāi)箱查驗率低，加上對該類(lèi)違法行為的處罰最高不超過(guò)20萬(wàn)元，與其危害程度完全不相稱(chēng)。因此對于托運人而言，瞞報謊報的違法成本遠低于違法獲利，在高額利潤的驅使下，一部分托運人選擇了鋌而走險。
8、開(kāi)箱查驗受申報時(shí)限制約
對存在嫌疑的集裝箱實(shí)施開(kāi)箱查驗是查處瞞報謊報行為的有效手段。對于進(jìn)港的集裝箱貨物來(lái)說(shuō)，開(kāi)箱查驗必然要在船舶卸載之后進(jìn)行，此時(shí)船舶進(jìn)港的事實(shí)已完成，申報的時(shí)限也已超過(guò)，具備了查處瞞報謊報的條件。但是對于出港的集裝箱而言情況就相對復雜，因為在船舶出港后實(shí)施登輪開(kāi)箱查驗的可行性不強，所以應選擇在申報時(shí)限后、船舶出港前進(jìn)行檢查，即必須抓住船舶出港前24小時(shí)這個(gè)節點(diǎn)，否則就可能會(huì )造成違法構成要件的缺失和監管越位，因此對海事部門(mén)的執法能力構成了一定的挑戰。
9、實(shí)施兩員資質(zhì)管理依據不足
自2014年以來(lái)，國務(wù)院已經(jīng)分四批取消了200多項職業(yè)資格許可和認定事項，并規定了對于國務(wù)院部門(mén)設置實(shí)施的沒(méi)有法律法規依據的準入類(lèi)職業(yè)資格一律取消。一直以來(lái)，海事部門(mén)都是采取對兩員進(jìn)行培訓發(fā)證的方式實(shí)施管理，未經(jīng)培訓發(fā)證的人員不具有辦理申報手續的資格。然而截至目前，只有《�；瘲l例》第四十四條對“危險化學(xué)品申報人員和集裝箱裝箱現場(chǎng)檢查員”做出了從業(yè)資格的要求。同時(shí)，《海事行政許可條件規定》第二十四條關(guān)于“危險化學(xué)品水路運輸人員資格注冊認可”的條件涉嫌將危險化學(xué)品與危險貨物的概念混淆。因此，按照國務(wù)院的精神，可以說(shuō)海事部門(mén)繼續實(shí)施兩員資質(zhì)管理的法律依據不足。
三、工作建議
1、建立協(xié)同機制，增強法規協(xié)調性
長(cháng)期以來(lái)，我們的立法工作都將重點(diǎn)放在規則制定上，而忽視了對整個(gè)法律體系的協(xié)調發(fā)展，配套法律文件的修改和廢止工作滯后，法律指導嚴重不足，造成了出臺的一些規定交叉重合、互相沖突、銜接不暢，影響了管理效果。因此，建立一套協(xié)同推進(jìn)的立改廢釋機制十分必要。首先，建議結合三個(gè)清單制定工作，對現行法律文件進(jìn)行后評估，清理與法律法規要求不符的規范性文件。其次，應建立常態(tài)化工作機制，當上位法開(kāi)展修訂時(shí)，必須同時(shí)著(zhù)手準備下位法及相關(guān)配套規定的修改，以避免發(fā)生沖突。同時(shí)，對于法律要求不甚明確或存在爭議的，應及時(shí)通過(guò)適當的方式予以權威解讀，統一執法標準。
2、實(shí)行開(kāi)門(mén)立法，提高法規實(shí)效性
立法既要解決理論問(wèn)題，也要解決實(shí)際問(wèn)題，否則提出的一些管理規定脫離實(shí)際情況、難以落實(shí)，就會(huì )造成監管措施與立法目的的錯位。要想避免這一現象就必須推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，健全主管機關(guān)主導、社會(huì )各方有序參與立法的途徑和方式。具體來(lái)說(shuō)就是立法工作要廣泛聽(tīng)取基層執法部門(mén)以及航運企業(yè)等利益相關(guān)人的意見(jiàn)。在安全管理方面，海事部門(mén)與航運企業(yè)有著(zhù)共同的目標�；鶎訄谭ú块T(mén)負責直接實(shí)施監管，對管理措施的可操作性最有發(fā)言權;航運企業(yè)是市場(chǎng)的直接參與者，更加熟悉市場(chǎng)運作的規則和模式，洞悉市場(chǎng)的變化，能夠從執行層面感受到政策法規的實(shí)際效果。因此，立法工作必須重視基層和社會(huì )意見(jiàn)，科學(xué)評估監管設想的投入與產(chǎn)出比，在立意與民意中尋求平衡點(diǎn)。
3、歸并調整對象，重構監管思路
目前，《海安法》修訂已進(jìn)入關(guān)鍵階段，建議部海事局抓住機遇，重新審視危險貨物與污染危害性貨物并行的監管思路，評估將兩者合并管理的可行性。從現有定義來(lái)看，污染危害性貨物的范圍主要側重于防污染的角度，覆蓋范圍更廣，而危險貨物的定義兼具安全與防污染的考量，更為社會(huì )所熟知。因此，建議在《海安法》中增加危險貨物的定義，明確將污染危害性貨物和危險化學(xué)品均納入危險貨物的范疇，并在表述上注意與《港口法》、《海環(huán)法》以及《�；瘲l例》的對接，以便于管理和實(shí)際操作。同時(shí)，為了使海事部門(mén)和港口行政管理部門(mén)的監管工作能夠有效銜接，建議對《港口危險貨物安全管理規定》中的危險貨物定義進(jìn)行同步調整。
4、加快法規修訂，滿(mǎn)足形勢發(fā)展需要
一是對《防污條例》及其配套規章進(jìn)行修訂，弱化甚至取消貨申報環(huán)節，避免取代承運人對貨物適運的審查義務(wù)，防止貨申報發(fā)展成為一個(gè)實(shí)質(zhì)性的審批事項。二是啟動(dòng)《內河條例》的修訂，將內河與沿海的危險貨物管理思路統一，并且由于其部分條款直接適用舊《�；瘲l例》的規定，而《�；瘲l例》修訂后在法規調整對象及內容方面有了較大幅度的變化，此類(lèi)條款理應修改。三是加快《水路危規》修訂進(jìn)度，交通運輸部已組織起草了新的《水路危險貨物運輸管理規定》并征求意見(jiàn)，該《規定》包括了船舶運輸的章節，出臺后將與《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》層級相同，而且內容存在重合，兩者之間的關(guān)系需要厘清。
5、明確管理依據，推進(jìn)兩員資質(zhì)管理
危險貨物申報和裝箱檢查工作具有極強的專(zhuān)業(yè)性，實(shí)施兩員資質(zhì)管理不僅有利于督促兩員強化責任意識，也有利于統一行業(yè)管理，而且這一做法已經(jīng)多年實(shí)踐證明是行之有效的。但是按照依法治國的理念，政府部門(mén)的一切行為都應于法有據，因此，建議推動(dòng)《港口法》進(jìn)行修訂，在法律層面明確賦予海事部門(mén)對兩員實(shí)施資質(zhì)管理的權力。同時(shí)，努力爭取政策支持，將兩員納入國家統一的職業(yè)資格制度管理，為從業(yè)人員提供職業(yè)保障，這將有助于提高職業(yè)認同感和吸引力，從而緩解由于兩員流動(dòng)性過(guò)大帶來(lái)的管理壓力。
6、加大處罰力度，提升法律威懾力
首先，積極爭取在《海安法》和《內河條例》中增加對于瞞報謊報行為的定義、禁止性規定和罰則，在完成修訂前，可通過(guò)規范性文件對瞞報謊報行為的性質(zhì)認定、處罰執行以及開(kāi)箱查驗節點(diǎn)等做出明確要求。其次，與多部門(mén)合作建立違法追溯機制，發(fā)現瞞報謊報違法行為之后由各職能部門(mén)對危險貨物生產(chǎn)流通各個(gè)環(huán)節進(jìn)行倒查，對違法鏈條進(jìn)行深度打擊，形成齊抓共管的局面。第三是提高對瞞報謊報違法行為的處罰上限，根據所涉及的危險貨物數量和危險性質(zhì)建立一套量化指標，對情節嚴重的實(shí)施重罰，造成或可能造成嚴重后果的移交公安機關(guān)處理，同時(shí)考慮增加處罰方式，如納入社會(huì )征信體系、公開(kāi)處罰結果等。
四、結語(yǔ)
隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對于危險貨物生產(chǎn)和應用的需求愈發(fā)旺盛，通過(guò)船舶運輸的危險貨物品種和數量將保持增長(cháng)勢頭，船載危險貨物安全監管壓力越來(lái)越大。因此，作為加強船載危險貨物監管的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節和實(shí)施事中事后監管的前提，海事部門(mén)只有結合實(shí)際情況，持續不斷地完善配套法律體系建設，才能保障申報制度的有效運行，使船舶危險品運輸市場(chǎng)更加健康、有序、安全發(fā)展。
參考文獻：
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