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如何建立透明的資金運作管理體系
[摘 要] 職工互助保障的資金管理對于它的功能實(shí)現與發(fā)展具有重大作用。但目前我國職工互助保障的資金管理存在資金監管缺位、多頭開(kāi)戶(hù)管理、會(huì )計核算方法陳舊、資金發(fā)放個(gè)人化等問(wèn)題。因此，應推進(jìn)職工互助保障資金管理的規范化，設計資金管理軟件，健全支付體系，加強資金審計工作，建立透明的資金運作管理體系，實(shí)行DC型的資金信托制，以改革現有的資金管理制度。
[關(guān)鍵詞] 職工互助保障；資金管理；制度
我國現行的互助保障制度始于建國初期，經(jīng)過(guò)數十年的運行，現已從初期單一企業(yè)的互助互濟活動(dòng)發(fā)展到涵括醫療、意外等方面的各種互助保障計劃，工會(huì )組織的職工互助保障活動(dòng)開(kāi)展的最為普通和廣泛。職工互助保障活動(dòng)是由社會(huì )團體倡導組織，廣大職工在自愿的基礎上所開(kāi)展的一種操作成本低廉、形式靈活多樣，以互助互濟分散風(fēng)險為目的的合作制保障經(jīng)濟形式。據不完全統計，全國共有2.3萬(wàn)個(gè)已建工會(huì )的基層單位開(kāi)辦了職工互助保障活動(dòng)，僅省級機構就有876.8萬(wàn)職工參加保險。其中，參加醫療互助保障計劃的480.8萬(wàn)人，參加養老互助保障計劃的近169.8萬(wàn)人，參加工傷互助保障計劃的227.6萬(wàn)人，涉及金額達數百億元，累計賠付6.9萬(wàn)人次，支付賠付金6235萬(wàn)元。工會(huì )組織互助保障活動(dòng)的廣泛開(kāi)展，對于實(shí)現老有所養、病有所醫、工傷有保險、災害有賠償、失業(yè)有救濟、殘疾有安置、貧困有支援，保障廣大職工的基本生活，解除人們的后顧之憂(yōu)，有效化解有可能發(fā)生的各種社會(huì )矛盾具有重大作用，它起到了“安全網(wǎng)”、“助推器”和“穩定器”的作用。然而，隨著(zhù)改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì )不斷進(jìn)步，原來(lái)制定的互助保障相關(guān)管理制度在諸多方面已不能適應形勢發(fā)展的需要，其缺陷和弊端也逐漸顯現出來(lái)，其中，互助保障的資金管理表現得最為突出。
一、職工互助保障資金管理存在的問(wèn)題
互助保障資金是指由職工會(huì )員交納的會(huì )費、保障計劃金(保險費)、管理費用、補償金(理賠金)以及資金的保值增值等有關(guān)資金。目前上述資金在管理過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題：
1.資金監管缺位。當前我國職工互助保障資金監管，一個(gè)最重要的問(wèn)題在于管理者與監督者兩者合一。職工互助保障資金運作部門(mén)既當“運動(dòng)員”即資金營(yíng)運主體，又當“裁判員”即負責資金運營(yíng)的行政監督。而職工互助保障的組織者——各級工會(huì )，對互助保障資金運營(yíng)的監管僅限于人事管理和組織監督，缺乏風(fēng)險監管手段和方式。與此同時(shí)，職工互助保障會(huì )又是工會(huì )組織的一個(gè)職能部門(mén)，對外行使管理職能，致使工會(huì )組織在互助保障資金的管理上既當監管者，同時(shí)又成為委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊不清，政企不分，容易使養老基金缺乏獨立和足夠的行政監管。與目前我國社保資金的做法相比，互助保障機構的權力太雜，主辦者的監督角色很不突出，對資金的安全運行非常不利。
2.多頭開(kāi)戶(hù)管理。由于不同職工互助保障計劃(險種)的開(kāi)發(fā)與推廣時(shí)間不同，互助保障組織按照分戶(hù)管理，分險種核算的原則與要求需要建立專(zhuān)戶(hù)、專(zhuān)賬。但目前有的地方甚至由經(jīng)辦機構專(zhuān)門(mén)為企業(yè)互助保障經(jīng)辦人用個(gè)人名義開(kāi)設銀行卡(或存折)，以便節省資金在途時(shí)間和防患在途風(fēng)險。此外，隨著(zhù)職工互助保障活動(dòng)業(yè)務(wù)的增多，互助保障組織在銀行開(kāi)戶(hù)的數量也越來(lái)越多，少則十幾個(gè)，個(gè)別地方甚至有幾十個(gè)，不同性質(zhì)和用途的資金表面上存在于相關(guān)款戶(hù)，但實(shí)際上卻又相互混淆，這就難以反映資金的真實(shí)面目，造成資金管理上的混亂，給資金的保值增值帶來(lái)一定困難。
3.核算方法陳舊�，F行的《職工互助保障會(huì )計制度》、《職工互助保障財務(wù)制度》是中華全國總工會(huì )于1997年制定的，隨著(zhù)時(shí)間的推移，當時(shí)設定的制度與目前的實(shí)際情況相比存在諸多不相適應的地方。在整個(gè)互助保障事業(yè)隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展向縱深推進(jìn)的過(guò)程中，暴露出財務(wù)會(huì )計核算體系的滯后，進(jìn)而出現互助保障財務(wù)會(huì )計理論體系不完善，會(huì )計主體不明確，會(huì )計核算體系陳舊等弊端。如對資金的使用規定過(guò)于粗線(xiàn)條，資金的籌集和發(fā)放無(wú)詳細又便于操作的規定，保障補償金的計算發(fā)放無(wú)定量標準，全國的互助保障組織甚至出現因為各地的會(huì )計核算制度的不統一，財務(wù)處理方式的不一致，造成資金統計口徑不統一，數據來(lái)源“數出多門(mén)”的困境等等。因此，急需對職工互助保障資金管理辦法進(jìn)行修訂，以適應當前的需要。另外，職工互助保障資金的會(huì )計核算手段也明顯落后于時(shí)代的發(fā)展。目前全國大部分地區仍然采取手工記賬的方法，至今還沒(méi)有一套完整的互助保障資金會(huì )計使用管理軟件。
4.資金發(fā)放個(gè)人化。受人員、費用等因素限制，目前我國大部分地區的職工互助保障資金的發(fā)放均按工會(huì )層級關(guān)系由基層企業(yè)經(jīng)辦人直接發(fā)放。即由上一級互助保障機構根據下級機構各類(lèi)保障活動(dòng)的資金上繳數據，按約定的比例計算管理費、補償金，并逐級下?lián)�，最后由基層工�?huì )通過(guò)經(jīng)辦人直接給付受益人。這種分級撥付的支出方式造成撥款環(huán)節增多，延長(cháng)了互助保障資金的周轉時(shí)間。一方面，某一環(huán)節稍有疏漏或發(fā)生時(shí)間延誤，就會(huì )影響受益人及時(shí)足額的領(lǐng)到補償金，另一方面，互助保障的資金從一個(gè)銀行賬戶(hù)流轉到另一個(gè)銀行賬戶(hù)，造成資金滯留在銀行結算環(huán)節的時(shí)間過(guò)長(cháng)，大大降低了資金的使用效率。
5.專(zhuān)業(yè)投資不足。我國互助保障活動(dòng)還未形成全國統一法人的組織形式，各地開(kāi)展的職工互助活動(dòng)基本上是由當地工會(huì )組織負責管理的，其核心工作即資金的保值增值還沒(méi)有引入專(zhuān)業(yè)的資產(chǎn)管理公司進(jìn)行管理。由于工會(huì )組織是一個(gè)群眾團體，自身并無(wú)豐富的資金管理人才和手段，因而在互助保障整個(gè)組織體系中缺乏現代金融產(chǎn)品投資理念、知識技能以及相應的風(fēng)險管理能力。與此同時(shí)，受風(fēng)險管理及各種行政管制的影響，互助保障資金缺乏足夠的增值渠道，致使資金回報率偏低，投資渠道不足問(wèn)題十分突出。
二、加強互助保障資金規范化管理的建議
互助保障制度是我國在建設和諧社會(huì )，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)程中大力推行的一項社會(huì )保障內容，它發(fā)揚了中國工人階級團結互助的光榮傳統，發(fā)揮了工會(huì )組織在構建社會(huì )主義和諧社會(huì )中的積極作用。辦好職工互助保障事業(yè)，就必須加強職工互助保障資金的規范管理，切實(shí)將各類(lèi)資金納入專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，落實(shí)職工互助保障財務(wù)制度和國家有關(guān)部門(mén)對互助互濟活動(dòng)的監管要求。它既是工會(huì )組織維護廣大職工利益的一項基本職責，也是這項事業(yè)能否長(cháng)治久安的關(guān)鍵。從我國社會(huì )保障資金這些年來(lái)的管理成敗得失來(lái)看，工會(huì )組織的職工互助保障資金管理應當遵循統一規范、收支兩條線(xiàn)、分賬核算和依法管理的原則。具體來(lái)講，應重點(diǎn)從以下方面進(jìn)行改革和規范：
1.推進(jìn)職工互助保障資金管理的法制化。當前，我國社會(huì )保障的法制層次低，國家立法機關(guān)制定的社會(huì )保障法律很少，尤其是作為社會(huì )保障組成部分的互助保障活動(dòng)，甚至在國家行政機關(guān)制定的法規和地方性法規方面都比較缺乏。隨著(zhù)上世紀90年代以來(lái)我國互助互濟事業(yè)的快速發(fā)展，職工互助保障組織的形式和規模都有了質(zhì)的變化，互助保障這一“全新”的社會(huì )保障組織形式，應予單獨立法，加強監管，避免出現類(lèi)似社保資金管理過(guò)程中發(fā)生的失誤和漏洞。工會(huì )組織應盡快改變互助保障法律缺乏的現狀，主動(dòng)與保監會(huì )、財政部溝通，會(huì )同有關(guān)部門(mén)抓緊制定出臺職工互助保障的規章制度，如互助互濟活動(dòng)管理條例，為制度建設提供法律依據。同時(shí)建立全國統一的職工互助保障資金財務(wù)管理制度體系和會(huì )計核算辦法，以此來(lái)規范相關(guān)部門(mén)及其資金管理人員的行為。確�；ブＵ辖M織在履行給付義務(wù)后，若有盈余應首先提留一定額度的準備金和公積金，剩余的才能用于分紅，保證互助保障組織擁有較為穩固的償付能力，為資金的安全運營(yíng)提借助有力的司法保障，要明確互助保障資金的運用及盈余分配方式，為資金的安全運營(yíng)提供有力的司法保障。2.加快資金信息的數字化系統建設。加快信息化基礎設施的建設，提高計算機應用水平和網(wǎng)絡(luò )的覆蓋面，建立和完善互助保障資金管理數據體系，要設計包括各種職工互助保障的資金管理軟件、財務(wù)管理軟件、信息系統管理軟件等信息化設施。通過(guò)這些軟件的開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現資源共享，統一管理制度，統一核算辦法，提高辦公自動(dòng)化程度和效率，把職工互助保障資金管理納入信息化軌道。
3.健全職工互助保障的支付體系。職工互助保障組織必須在國有或國有控股銀行開(kāi)設職工互助保障資金上繳戶(hù)(收入戶(hù))、職工互助保障專(zhuān)戶(hù)(法人專(zhuān)戶(hù))、救助資金支出戶(hù)，按產(chǎn)品的不同分賬核算，轉一戶(hù)管理為三戶(hù)管理。一方面，嚴格執行職工互助保障財務(wù)管理有關(guān)規定，各種保障計劃的收入要直接進(jìn)入縣(市)工會(huì )組織專(zhuān)戶(hù)，取消互助保障經(jīng)辦人個(gè)人周轉過(guò)渡戶(hù)。上級職工互助保障組織轉移支付的資金亦要進(jìn)入專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行封閉運行、封閉管理。另一方面，還要建立健全職工互助保障的支付體系，防止資金擠占、截留、挪用。有條件的地方，要盡可能實(shí)行直接通過(guò)銀行發(fā)放各種保障資金、救助資金的制度，使資金通過(guò)集中支付中心直達享受對象的個(gè)人賬戶(hù)或單位。要建立包括參加互助保障活動(dòng)職工的年齡、參保種類(lèi)、工作時(shí)間、工作年限、退休時(shí)間等一系列信息在內的數據庫，核實(shí)其準確性，并與上級互助保障組織的數據庫、銀行工資發(fā)放數據庫聯(lián)網(wǎng)，建立健全互助保障補償資金的網(wǎng)絡(luò )管理體系，不斷推進(jìn)支付資金的規范化、制度化，形成科學(xué)的支付體系。
4.加強互助保障資金審計工作�；ブＵ腺Y金種類(lèi)多，收支渠道復雜，流動(dòng)性大、政策性強，覆蓋面廣，涉及的對象又是具體的職工會(huì )員，加之現階段我國互助保障體系尚處在不斷建立和完善的過(guò)程中，相關(guān)的法律、法規還不健全。因此，對互助保障資金運作、使用的審計不能僅限于工會(huì )組織自身審計部門(mén)的審計，還需要引入專(zhuān)職的政府審計進(jìn)入這一業(yè)務(wù)范疇。政府審計部門(mén)對互助保障資金的審計不但要對其真實(shí)性、合法性、合規性進(jìn)行審核，還需要結合大量的審計調查，對互助保障資金運作的內部控制制度進(jìn)行測試，以資金管理運營(yíng)中的薄弱環(huán)節為重點(diǎn)，在管理上發(fā)現和揭露漏洞，提出切實(shí)可行的建議，防止資金收入不到賬、支出不到位、挪用專(zhuān)項資金及經(jīng)辦人員截留貪臟等事件的發(fā)生。
與此同時(shí)，各級工會(huì )組織的專(zhuān)門(mén)審計職能部門(mén)(經(jīng)審會(huì ))和上一級職工互助保障組織要依據國家有關(guān)法律法規，定期或不定期地對職工互助保障資金進(jìn)行檢查，加大對資金的收支、預決算以及管理的監督。對發(fā)現的問(wèn)題，實(shí)行經(jīng)濟處罰與追究當事人責任相結合，嚴肅處理，確保資金安全運行。
5.建立多層次的資金監管體系。要解決互助保障資金監管不到位，法規不健全，使用效率低、缺乏控制等問(wèn)題，需要根據這一資金的性質(zhì)，建立起全方位、多層次、多重監督機構相結合的監督管理體系。
一是從資金所有人的知情權、決策權、監督權入手，建立一個(gè)透明化的運作體系。做到信息披露經(jīng)�；�，定期或不定期向職工會(huì )員公告資金收支和結余情況，并接受社會(huì )對資金管理的監督，確保資金所有人的知情權。尊重廣大會(huì )員職工的意見(jiàn)，認真對待資金所有人的決策權。提高互助保障資金的透明度，接受職工會(huì )員的經(jīng)常性監督，尤其是對事前的監管，保障資金所有人的監督權。二是互助保障主管部門(mén)(工會(huì )組織)要加強對互助保障機構、互助保障補償金發(fā)放機構、資金運營(yíng)機構的監督。如在給付方面，核查其是否按照政策規定的給付條件、項目、標準和方式，按時(shí)足額、準確支付各項補償待遇，審查互助保障機構是否全面準確地執行互助保障政策。三是引入財政監督�；ブＵ腺Y金本質(zhì)上并不屬于財政范疇，但是運作管理部門(mén)卻是準政府機構(工會(huì )組織)，因此，從監督行政單位資金運作情況的角度看，引入財政監督十分必要。財政部門(mén)應對互助保障資金財務(wù)、會(huì )計制度執行情況進(jìn)行監督，對互助保障資金的各專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)及資金管理情況進(jìn)行定期不定期的檢查，以掌握資金的流動(dòng)狀況，確保資金不流失。與此同時(shí)，督促互助保障組織研究制定內部投資管理和風(fēng)險管理辦法，加強資產(chǎn)負債管理，根據分配方案需要制定相匹配的資產(chǎn)管理策略，引進(jìn)外部審計，促使內部控制與外部監督相互統一，相互促進(jìn)。
6.實(shí)行DC型的資金信托制。職工互助保障組織管理機構沒(méi)有明確與工會(huì )組織分離，其管理機構通常依附于上級工會(huì )主管部門(mén)，從而形成委托代理結構。在下級服從上級的組織規則中，這種結構缺乏有效的制衡監督機制。目前我國企業(yè)年金已采用DC型信托制，其核心在于企業(yè)年金資產(chǎn)完全獨立于政府和企業(yè)，其運營(yíng)按照國際慣例，嚴格實(shí)行所有權、受益權和經(jīng)營(yíng)權的徹底分離，分別由受托人、托管人、投資人和賬戶(hù)管理人各負其責，相互制約，按照市場(chǎng)規則進(jìn)行投資運營(yíng)。對職工互助保障資金來(lái)講，由于缺乏專(zhuān)業(yè)投資人才，以及受到可能的不當行政干預，更需要考慮實(shí)行這一資金委托方式。首先，在確保安全的前提下，組織由有關(guān)投資理財專(zhuān)家，對社會(huì )經(jīng)濟領(lǐng)域從風(fēng)險角度進(jìn)行細分，確定指導性意見(jiàn)，釋明哪些是禁入的領(lǐng)域，哪些是可入的領(lǐng)域，哪些是互助保障資金安全領(lǐng)域。同時(shí)，再對互助保障資金可進(jìn)入領(lǐng)域、安全領(lǐng)域的比例進(jìn)行科學(xué)、合理的配置。在確保資金安全的前提下，實(shí)現必要的收益，達到安全與收益雙重價(jià)值的同步實(shí)現。因此，對互助保障資金目前的運營(yíng)模式應當予以必要的修正，有必要將資金的運營(yíng)從職工互助保障組織中剝離出來(lái)，在上述原則的基礎上委托專(zhuān)門(mén)的基金管理公司或商業(yè)銀行進(jìn)行運作，以增加基金的使用效益。職工互助保障組織則專(zhuān)注于保障產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)與推廣、制度的建立與完善、資金使用的監督與指導等工作。最終達到各負其責、各盡所能、相互促進(jìn)、相互掣肘的目的，以共同管理好資金，造福于廣大職工。
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