城市近郊區建設和規劃實(shí)例探討

內容摘要：本文以上海寶山區為例，對大城市近郊區在快速城市化過(guò)程中面臨的問(wèn)題、困境及成因作出分析，并根據不同類(lèi)型，結合現實(shí)條件，提出相應的對策和建議�！　￡P(guān)鍵詞：上海 近郊區 發(fā)展 問(wèn)題 對策
　　
　　隨著(zhù)上海社會(huì )經(jīng)濟的不斷發(fā)展，近郊區開(kāi)始成為上海城市建設的主角和主體。受到各種復雜因素影響，盡管上海近郊區建設時(shí)間不長(cháng)，但已出現較中心區（如靜安、黃浦、虹口等）和遠郊區（如金山、松江、崇明等）更為復雜的現象和問(wèn)題。本文以上海市寶山區為例，從研究近郊區快速發(fā)展中存在的現象和問(wèn)題入手，探討問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，并在此基礎上提出相應的初步對策與建議。
　　
　　上海近郊發(fā)展的類(lèi)型
　　
　�。ㄒ唬┏鞘谢�的近郊型村鎮
　　從上海房地產(chǎn)急速崛起的新千年以來(lái)，追求生活品質(zhì)的迫切要求和內環(huán)范圍高昂的居住成本，使得越來(lái)越多的城市居民選擇近郊區，特別是交通、公建配套較好的近郊區作為其新的定居點(diǎn)。因此，在短短不到五年的時(shí)間里，寶山外環(huán)線(xiàn)以?xún)葏^位條件較好的大場(chǎng)、廟行、淞南、高鏡等村鎮大多都組織了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目，鄉村迅速被城市占領(lǐng)�？焖俪鞘谢�在改善地方建設面貌，帶來(lái)巨大經(jīng)濟效益的同時(shí)，也逐漸暴露出不少問(wèn)題，并集中在配套設施配置容量不足和“城中村”現象。
　　一方面，各村鎮為增加經(jīng)濟收益，往往想盡方法，與規劃討價(jià)還價(jià)，增加建筑開(kāi)發(fā)量；而另一方面，當時(shí)的規劃尚未實(shí)現全覆蓋，出具的規劃設計條件往往是在沒(méi)有綜合地區公共設施需要，交通、環(huán)境容量的情況下孤立核算的結果，市場(chǎng)效益的過(guò)度化追求和規劃法規的滯后性缺位，最終導致在完成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)后，居民往往對地區公共設施、交通設施和公共活動(dòng)場(chǎng)所的配置情況不甚滿(mǎn)意，出現較為普遍的“局部沒(méi)問(wèn)題，整體缺口明顯”的合成謬誤。
　　在導致配套設施容量不足的同時(shí)，大面積土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的農戶(hù)動(dòng)拆遷問(wèn)題，也因為過(guò)度追求數量和速度而留下很多隱患。作為動(dòng)遷戶(hù)的當地農民往往不愿離開(kāi)原駐地，為滿(mǎn)足農戶(hù)要求，盡快落實(shí)動(dòng)遷，大部分農戶(hù)最終搬遷到了附近的安置基地，沒(méi)有被城市化消化的農民住宅區與城市居住區混雜在一起，形成了普遍的“城中村”現象。這些“城中村”盡管在吸納外來(lái)人口、提供廉租房等方面分擔了城市發(fā)展的壓力，但不可否認的是，這些農戶(hù)住區對當地的城市景觀(guān)、土地使用和社會(huì )治安等方面帶來(lái)了巨大影響。
　�。ǘ�）工業(yè)化、準城市化的中郊型村鎮
　　進(jìn)入2000年以來(lái)，上海產(chǎn)業(yè)結構調整不斷加快，大量勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)由中心城區向近郊區縣，特別是土地價(jià)格較低、交通條件相對較好的中郊地區轉移。產(chǎn)業(yè)的轉移，在加快上海中郊城市化、工業(yè)化進(jìn)程和原始資本積累的同時(shí)，使當地村鎮看到了土地作為資本蘊藏的巨大的經(jīng)濟價(jià)值，并努力以此為媒介，大力發(fā)展村鎮經(jīng)濟。在工業(yè)產(chǎn)業(yè)大量進(jìn)駐中郊地區的同時(shí)，上海大型市政配套動(dòng)遷基地和“中低價(jià)商品房”基地的紛紛落戶(hù)，則從另一個(gè)渠道讓當地原住民開(kāi)始接觸并逐漸接受城市的生活方式。
　　農轉非現象如果單純作為農村城市化的過(guò)程來(lái)看，是一個(gè)極為自然的過(guò)渡現象，本無(wú)可厚非，但如果缺乏有效控制，則會(huì )成為制約這些地區可持續發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，寶山郊環(huán)線(xiàn)附近的羅店、顧村鎮就有這一類(lèi)問(wèn)題存在，這一方面體現在產(chǎn)業(yè)同構現象明顯，內部競爭成本升高；另一方面則體現為用地分散布局，空間結構不合理。
　　目前，寶山羅店鎮、顧村鎮和月浦鎮的主導部門(mén)都是第二產(chǎn)業(yè)，機械制造、冶金加工、醫療器械等勞動(dòng)密集型工業(yè)構成了村鎮的最大工業(yè)門(mén)類(lèi)。門(mén)類(lèi)與能級的類(lèi)近似性使得村鎮在引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項目的時(shí)候，只能依賴(lài)低廉的土地價(jià)格和優(yōu)惠的使用條件作為主要手段，結果出現了工業(yè)土地利用率低，土地閑置多，生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題。由于郊區產(chǎn)業(yè)的早期開(kāi)發(fā)多以鎮村自行組織實(shí)施為主，基本處于低端、小規模生產(chǎn)狀態(tài)，無(wú)法形成專(zhuān)業(yè)化工業(yè)基地，加上開(kāi)發(fā)過(guò)多地強調功利主義，缺乏先進(jìn)理念和規模效應，工業(yè)和農村居民點(diǎn)經(jīng)常相互混雜在一起，既影響了地區形象的提升，也為社會(huì )治安管理帶了很多負面作用。
　　與中心城區不同，城市中郊型村鎮的城市建設用地擴張，大部分是以農村集體用地為主要支柱，村鎮各自為政，空間發(fā)展模式只能以村鎮的空間區位確定非農建設用地的布局。受這一條件限制，無(wú)論是工業(yè)還是居住用地，都很容易形成以村鎮為中心，小范圍集中、大范圍分散格局，而重大工程基地的獨立選址又往往使這一局面進(jìn)一步加劇和復雜化。結構和用地的不合理產(chǎn)生的后果必然是公共設施不配套、道路系統不連貫、基礎設施系統不到位、城市景觀(guān)不協(xié)調等一系列問(wèn)題，延緩了鄉村——城市轉型的空間集聚過(guò)程。
　�。ㄈ�）農業(yè)主導的遠郊型村鎮
　　寶山北部地區的遠郊型村鎮受地理、現狀和環(huán)境等條件的限制，大多數仍以農業(yè)、果蔬種植和其延伸產(chǎn)業(yè)為主，未來(lái)城市化的可能性較小。由于生產(chǎn)方式仍以個(gè)體耕作為主，農業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎還比較薄弱，村鎮空間布局呈現密度高、規模小的特點(diǎn)，村莊基礎設施配套難度大，土地資源浪費，村莊發(fā)展受到嚴重制約。各村目前普遍缺乏規劃指導，上下水不暢，道路狹小、質(zhì)量低劣，環(huán)境臟、亂、差，缺少學(xué)校、醫療衛生、商業(yè)、文化體育等必需的生活設施。
　　與村鎮建設發(fā)展緩慢相反，北部地區因為土地可開(kāi)發(fā)量大、用地集中，對大型制造企業(yè)的吸引力較強，原有的寶鋼國家級鋼鐵基地不斷擴建，市級城市工業(yè)園區和月楊工業(yè)園區等大型工業(yè)項目也紛紛落戶(hù)，是全區工業(yè)用地最為集中的地區。由于長(cháng)期處在自發(fā)生長(cháng)狀態(tài)，這些工業(yè)園區與村鎮農業(yè)用地交錯分布，空間形態(tài)具有強烈的拼貼性，工業(yè)用地與農業(yè)用地之間無(wú)法形成完整的交通、市政系統，工業(yè)企業(yè)在創(chuàng )造大量經(jīng)濟收益的同時(shí)，也沒(méi)有對該地區產(chǎn)生明顯的產(chǎn)業(yè)鏈效應，相反的，嚴重的工業(yè)污染對農業(yè)生產(chǎn)和農民生活已造成長(cháng)期的環(huán)境影響，因此，總體來(lái)說(shuō)，這一地區的用地布局還處于相互制約、相互干擾的狀態(tài)。
　　
　　近郊區快速城市化的成因分析
　　
　�。ㄒ唬┏鞘谢�的動(dòng)力機制
　　村鎮社會(huì )經(jīng)濟水平和城市化發(fā)展過(guò)程、特征、性質(zhì)和方向往往包括內因和外因兩個(gè)方面，即內力作用和外力作用。內部作用是指區域本身所固有的、對村鎮城市化起決定性作用的各種要素，主要有區域資源條件、地理位置、生產(chǎn)力水平、社區政府、社區的企業(yè)和社區的個(gè)人主體等，具有較好的穩定性；外部作用是指來(lái)源于區域以外、對村鎮城市化起加速或延緩的各種要素，主要包括境外投入、宏觀(guān)政策的變化、重大工程項目的建設、行政中心的變更、行政區劃和管理因素的變動(dòng)等，具有較大的不穩定性。而寶山三類(lèi)村鎮的發(fā)展現狀是城市化內力與外力相互作用的集中體現，近郊村鎮憑借自身區位資源優(yōu)勢和房地產(chǎn)市場(chǎng)的拉動(dòng)，形成大片城市住區；中郊城鎮受地理、地價(jià)和市政項目動(dòng)遷影響，成為工業(yè)與居住用地片狀布局地區；遠郊城鎮因為內外交通條件影響、可建設用地規模大、地價(jià)低廉和政策動(dòng)力不足等原因，而形成工業(yè)與農業(yè)地區混雜并存的局面。
　�。ǘ�）經(jīng)濟發(fā)展和市場(chǎng)需求
　　從經(jīng)濟發(fā)展的角度評價(jià)，農村根據自身優(yōu)勢發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)、工業(yè)所帶來(lái)的收益遠大于狹義的經(jīng)濟發(fā)展層面。一是村鎮自主開(kāi)發(fā)的房產(chǎn)項目可同時(shí)兼顧短期銷(xiāo)售和長(cháng)期租賃，所建廠(chǎng)房既有可觀(guān)的租金收益，又可作為固定資產(chǎn)實(shí)現逐年升值，這為村鎮實(shí)現巨大的經(jīng)濟支持；二是村鎮吸引房地產(chǎn)、工業(yè)項目進(jìn)駐后，可就近解決大量的農業(yè)勞動(dòng)力；三是通過(guò)參與二、三產(chǎn)業(yè)的工作實(shí)踐，可以在短期內提升村鎮勞動(dòng)力的就業(yè)技能，培養適應現代城市生產(chǎn)和服務(wù)需要的管理人才和技術(shù)人才。
　當農村城市化過(guò)程是伴隨城市快速發(fā)展形成時(shí)，我們必須肯定農村對發(fā)展經(jīng)濟的需要，但是農村集體經(jīng)濟組織有其不可避免的局限性，它根本無(wú)法認識到城市規劃的深層含義，其主要目標只能?chē)�繞實(shí)現局部利益展開(kāi)，由此必然造成城市規劃目標與實(shí)際的土地利用之間的分離。
　�。ㄈ�）二元的土地所有制形式
　　城市急速推進(jìn)與農村土地大量置換，這本來(lái)是一個(gè)正常的供求關(guān)系，但如果農村土地政策出現相對滯后，就會(huì )引發(fā)出大量的土地利用問(wèn)題。首先，國家政策積極推動(dòng)農村經(jīng)濟發(fā)展，提高農民收入；其次，以農村集體經(jīng)濟組織為首進(jìn)行集體土地開(kāi)發(fā)的行為，具有相當強的地方保護勢力和違抗行政處罰的能力；農村集體土地的管理，不僅涉及土地本身，還包括戶(hù)籍政策、保障措施、農民生計出路、社會(huì )治安等一系列復雜的社會(huì )問(wèn)題。因此，可以說(shuō)，農村土地的問(wèn)題是一個(gè)涵蓋政治、行政、經(jīng)濟、社會(huì )等各個(gè)領(lǐng)域的綜合問(wèn)題，而基本原則是長(cháng)期實(shí)行的城鄉二元結構。
　�。ㄋ模┱�策預期和引導不足
　　在房地產(chǎn)風(fēng)潮、中心城產(chǎn)業(yè)轉移驅動(dòng)下出現的農村工業(yè)化和城市化，是一次“風(fēng)暴式”農村大躍進(jìn)現象，這在我國農村城市化史上具有顛覆歷史的重要意義。由于它來(lái)的如此突然，政府部門(mén)還來(lái)不及制定規范化的政策引導和控制非農用地的開(kāi)發(fā)，加上未及時(shí)調整農村土地所有制和管理體制，致使在城市快速發(fā)展的特殊環(huán)境中，農村城市化過(guò)程被置于政策真空背景下。沒(méi)有政策的支持，加上城市規劃的不到位，土地要進(jìn)行有效控制的難度可想而知。
　　
　　城市近郊區發(fā)展規劃實(shí)施策略
　　
　�。ㄒ唬┙�郊型村鎮：加快落實(shí)公共配套設施，改造“城中村”
　　近郊型村鎮已基本屬城市建設區，土地開(kāi)發(fā)相對成熟，需要重點(diǎn)解決開(kāi)發(fā)地區公共設施配套不足，農民安置和待建地區臨時(shí)性建設管理等問(wèn)題。
　　開(kāi)發(fā)地區應重點(diǎn)加強對公共設施的規劃估算，從整體層面上確定各類(lèi)公共設施的選址和用地規模，并利用本次編制單元控規落地的機會(huì )，將用地予以明確落地，從根源上消除房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中普遍存在的拖建、賴(lài)建和“搭便車(chē)”現象。
　　村鎮農民安置社區應納入城市城區規劃，進(jìn)行公寓化和社區化規劃管理，消除城鄉二元格局。整治的首要措施是對這一類(lèi)村鎮范圍內的農民建房進(jìn)行限制，不予審批新宅基地，并嚴禁私建新房。根據土地征用情況、村經(jīng)濟實(shí)力和村民建房期望值，實(shí)行一次性搬遷或逐步搬遷的模式，搬遷應結合土地利用總體規劃、區域總體規劃，在城市建成區或規劃區選址，實(shí)現集中安置，按照城市小區的要求，建設新型農民居住社區�？紤]到農民工作的性質(zhì)、收入水平、居住習慣、接受程度等與城市市民要求不同，農民居住社區的戶(hù)型、居住面積、容積率、基礎設施配套方面要實(shí)現多元化，滿(mǎn)足不同層次人的需要。
　　在物質(zhì)形態(tài)改善的同時(shí)，政府要建立適應新情況的城市管理，社會(huì )治安管理模式，農民居住社區要積極加快對社區居民的就業(yè)技能培訓和城市文明的教育熏陶，盡量縮短農民心理、行為方式城市化的進(jìn)程，逐漸使被動(dòng)產(chǎn)生的“城中村”成為城市社區。
　�。ǘ�）中郊型村鎮：有序轉化土地資源，引導農民“市民化”
　　與近郊型村鎮不同，中郊型村鎮在實(shí)現農民“市民化”的同時(shí)，重點(diǎn)做好土地“城市化”的文章，實(shí)現“軟”、“硬”件的同步升級。
　　完善土地運轉機制和新城規劃成果，有序轉化土地資源。依據區域總體發(fā)展需要，加快該地區村鎮集體土地國有化、集約化的進(jìn)程，在制訂土地資源利用、村鎮城市化發(fā)展等相關(guān)政策的同時(shí)，加快寶山新城規劃編制，使土地資源能有序的轉化為城市建設項目，最終實(shí)現提升資源操作平臺的目標。
　　根據新城規劃要求，按照建設時(shí)序進(jìn)行分類(lèi)改造。對已征用土地的農戶(hù)開(kāi)展安置基地的新、擴建和環(huán)境改造，要按照“四高”的要求，加快建設各村的主要公共設施，通過(guò)拆舊更新、整治改造等措施，在一定程度上達到對生產(chǎn)生活環(huán)境的改善和提升；對規劃期內撤消的村實(shí)行嚴格禁止新建私房，要嚴格控制和適度控制村主要公共設施的建設，限制農民改擴建房，不予審批新宅基地，各村鎮不得私自將集體土地租用給其他單位使用。通過(guò)土地資源流轉，逐漸取消各類(lèi)農業(yè)用地，完全納入城市城區規劃，進(jìn)行社區化規劃管理，消除城鄉二元格局。
　　深入政策研究，提高農民“市民化”的積極性。在妥善解決農村土地問(wèn)題的同時(shí)，必須對農民群體的需求進(jìn)行深入解讀，對戶(hù)籍、住房、土地收益分配、農民就業(yè)等農民關(guān)心的問(wèn)題展開(kāi)跨學(xué)科綜合研究，形成技術(shù)支撐和政策文件，積極引導農民向城市居民的轉型。
　�。ㄈ�）遠郊型村鎮：完善產(chǎn)業(yè)布局，形成農民聚集點(diǎn)體系
　　遠郊型村鎮根據寶山區區域總體規劃確定的城鎮體系規劃，應強化產(chǎn)業(yè)空間布局和農民聚集點(diǎn)體系這兩個(gè)方面深化研究和編制工作。
　　合理引導產(chǎn)業(yè)空間布局，實(shí)現城鄉協(xié)調發(fā)展。應對城鄉一體化地區可能帶來(lái)的影響和互動(dòng)發(fā)展方式作深入研究，提出系統性的發(fā)展政策，特別在產(chǎn)業(yè)空間布局、重點(diǎn)資源的產(chǎn)業(yè)引導和利用模式、產(chǎn)業(yè)提升與投資引導等方面加快研究工作。農業(yè)應發(fā)展以精品農業(yè)和休閑農業(yè)為主的近郊新型農業(yè)發(fā)展體系，充分利用離城區較近的區位優(yōu)勢，以直接為城市消費服務(wù)為目標，重點(diǎn)發(fā)展園區精品農業(yè)、體驗農業(yè)，即高科技精品示范園區、旅游休閑觀(guān)光園區。工業(yè)應向都市產(chǎn)業(yè)轉型，利用寶山強大的物流、制造業(yè)優(yōu)勢，積極拓展農、工、商交叉產(chǎn)業(yè)，如農產(chǎn)品深加工、交易市場(chǎng)、配送中心等產(chǎn)業(yè)形式，形成以工促農，工農并濟的良性循環(huán)。
　　農民聚集點(diǎn)體系應充分理順新市鎮（包括居民社區）、中心村、一般村的空間布局和功能定位，應對轄區范圍的人口規模、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)生活布局、生態(tài)環(huán)境、公共配套和基礎設施等作整體規劃。其中，羅店鎮應積極挖掘新老鎮區的資源優(yōu)勢，形成寶山文化、休閑旅游重鎮和商貿會(huì )展重鎮，羅涇、月浦應做好為北部城市工業(yè)園區和東部寶鋼的配套工作，實(shí)現并加快建設速度；行政村和自然村，可視情況采取就地整治、一次性整體搬遷或分期逐步搬遷進(jìn)入新市鎮（包括居民社區）和中心村的策略。就地整治的行政村必須編制村域規劃并進(jìn)行居住點(diǎn)的環(huán)境整治，涉及遷并的村莊一般采取就近原則，合并到新市鎮、居民社區或中心村。取消小的或生產(chǎn)條件差的行政村和自然村，進(jìn)行復墾還耕。這些措施可將分散變?yōu)榧�中，既增加了耕地面積又方便了管理，同時(shí)又有利于公共基礎設施配置。
　　盡管采取就近原則，遷并的部分村莊仍不可避免會(huì )產(chǎn)生遠距離搬遷的情況，因此，需要對農民加以引導，特別是傳統鄉土觀(guān)念一時(shí)難以在農民頭腦中消除，可以選取先試點(diǎn)后推廣的形式，結合當地實(shí)際，大力發(fā)展經(jīng)濟，帶動(dòng)一片，讓農民看到土地整治可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益，從而自覺(jué)支持土地整治。
　　
　　參考文獻：
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