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論治安管理處罰中的自由裁量權
摘 要：治安管理處罰的自由裁量權是自由裁量權中不可或缺的一部分，可以有效地克服法律的模糊性與治安管理事項的復雜性。但是，由于自由裁量權的不當使用，侵犯了公民的合法權益。本文立足于現實(shí)，旨在通過(guò)規范立法、建立科學(xué)的治安管理處罰的裁量基準;加強對執法人員的培訓、提高執法人員素質(zhì);完善國家監督、媒體監督機制等來(lái)規制治安管理處罰中的自由裁量權。
關(guān)鍵詞：治安管理處罰 不當使用 自由裁量權
一、治安管理處罰的自由裁量權
治安管理處罰中的自由裁量權主要是公安機關(guān)在治安管理案件中，在法律規定的范圍或幅度內，依據自由裁量選擇案件的處理方式及處罰決定。由于自由裁量權本身具有不確定性，其內容也不能完全進(jìn)行列舉。本文主要從以下三個(gè)方面來(lái)論述：
(1)處罰種類(lèi)
根據《治安管理處罰法》，治安管理處罰的種類(lèi)主要有罰款、警告、拘留等。在具體適用時(shí)，公安機關(guān)可以根據實(shí)際情況酌情予以考慮。在治安管理處罰案件中，案件執行的步驟、采用的方式、處罰的效果等都屬于公安機關(guān)自由裁量權的范疇。常見(jiàn)的自由裁量權的范圍有：警告還是罰款、罰款的數額、罰款還是行政拘留、行政拘留的期限等等。
(2)處罰幅度
根據《治安管理處罰法》的規定，在具體適用某一處罰種類(lèi)時(shí)，在何種幅度內進(jìn)行處罰也屬于公安機關(guān)自由裁量的范圍�！吨伟补芾硖幜P法》在其第三章所規定的具體案件中，存在著(zhù)罰款數額二百到五百、行政拘留一天到十五天等多種處罰幅度的選擇，在具體適用罰款時(shí)，應該罰多少，這便屬于自由裁量權的范疇。
(3)處罰程序
《治安管理處罰法》在規定案件適用的處罰的同時(shí)，規定了處罰的程序，處罰程序的設置主要體現在處罰或調解、立即執行與暫緩執行等處罰程序的規定上。在處罰程序的設置上，《治安管理處罰法》等做出了規定與解釋。但是，由于案件本身的復雜多變性及法律語(yǔ)言的模糊性等決定了法律規定不能窮盡各種情形的列舉，因此，在治安管理處罰的程序中仍然存在著(zhù)一定的自由裁量權。
二、治安管理處罰的自由裁量權的不當使用
治安管理處罰中規定自由裁量權的初衷是好的，是為了規范社會(huì )治安管理行為，維護社會(huì )的安定與法治的統一，但是在自由裁量權行使的過(guò)程中卻不盡如人意，在現實(shí)生活中出現了自由裁量權的不當使用。主要表現在以下方面：
(1)濫用自由裁量權
濫用自由裁量權是指執法人員在自由裁量權的行使過(guò)程中，由于一系列外在因素的干擾，沒(méi)有按照預期行使自由裁量權，違背了公平正義的原則。濫用自由裁量權的行為集中體現在以下兩個(gè)方面：
1.考慮不相關(guān)因素。在治安管理處罰案件中，執法人員應“以事實(shí)為依據，以法律為準繩”，將案件的事實(shí)情況作為處罰的依據，而不能摻雜不相關(guān)因素。在判定自由裁量權是否濫用時(shí)，并不是從執法者某一過(guò)程的行為單獨進(jìn)行判定，特別是執法人員行使職權的目的難以準確把握，因此，有學(xué)者認為：“在判斷執法者的行為是否處于濫用狀態(tài)，應當從其執法的全過(guò)程，及與案件有關(guān)的各種情節、因素和執法后的社會(huì )效果等方面加以審查�！�
2.目的不合法。在治安管理處罰中，執法人員進(jìn)行處罰的目的是維護社會(huì )治安，維護當事人的合法權益。在實(shí)際行使過(guò)程中，執法人員為一己私利，罔顧執法目的，濫用其手中的自由裁量權，侵害了當事人的合法權益，與立法目的背道而馳。
(2)顯失公正
顯失公正也是執法機關(guān)的自由裁量權不當使用的一個(gè)重要方面，顯失公正是對公平公正原則的違背。這里的顯失公正是指執法機關(guān)在行使治安管理處罰職責時(shí)，違背了比例原則的要求，造成了具體案件的不公正、不合理，而這種不公正、不合理超越了法律允許存在誤差的合理范圍。
(3)拖延履行法定職責
執法人員依據法律規定，應在時(shí)限內及時(shí)履行職責，不得借故拖延。但由于我國法律中并沒(méi)有對治安管理處罰案件中的履行期限進(jìn)行明確規定，因此，在何種期限范圍內履行法定職責，屬于公安機關(guān)可以予以自由裁量的范圍。從公安機關(guān)自身的職責來(lái)看，執法人員應該積極主動(dòng)履行其法定職責，而不是依據法律沒(méi)有規定期限而借故拖延，這也與行政執法所追求的效率原則不相符，造成執法資源的浪費。
三、治安處罰自由裁量權不當使用的原因探究
(1)執法空間大
由于法律語(yǔ)言的模糊性與治安管理事項的復雜性，我國《治安管理處罰法》在制定時(shí)，不得不考慮各種社會(huì )與現實(shí)因素，只要法律中規定了處罰的彈性范圍，且這一范圍往往比較大，方便在具體案件的不同情節中予以操作。這一規定給了執法機關(guān)相當大的執法空間，雖然客觀(guān)上使得執法機關(guān)能對于各種類(lèi)型的案件有法可循，但由于法律規定過(guò)于寬泛，執法人員行使自由裁量權時(shí)沒(méi)有相應的基準，在案件的具體適用時(shí)缺乏相應的司法解釋?zhuān)沟脠谭ㄈ藛T執法時(shí)的主觀(guān)隨意性較大，可以行使自由裁量權的空間大。
(2)執法隊伍參差不齊
執法人員的素質(zhì)直接關(guān)系到執法的結果，執法者也與立法者存在著(zhù)很大的差距，因而對法律的理解相去甚遠。但是，眾所周知的是，執法者對法律的理解要以文意理解為主，所以執法者應當盡力從當時(shí)的立法原意及立法背景出發(fā)，闡釋立法目的�，F實(shí)中的問(wèn)題是，作為執法者的素質(zhì)層次不齊，個(gè)人理解能力也千差萬(wàn)別，他們在理解條文原意時(shí)可能由于客觀(guān)條件的限制造成偏差，因而對條文的原意與立法目的把握不準，從而導致自由裁量權行使的偏頗是執法實(shí)踐中的常態(tài)。
(3)監督機制不健全
良好的制度的運行，不僅需要制定良好的法律，素質(zhì)較高的執法人員，更離不開(kāi)健全的監督機制。監督機制一般分為國家監督、內部監督與社會(huì )監督幾個(gè)方面。在治安管理處罰中，這幾種監督方式都不能發(fā)揮應有的作用。
在國家監督中，由于行政訴訟和行政復議本身范圍較為狹窄且設置的程序較為繁瑣，當事人一般不會(huì )選擇此種方式，國家監督未能真正發(fā)揮作用;社會(huì )監督中，由于媒體監督只能起到輔助的作用，且這種監督一般不具有強制力，加上網(wǎng)絡(luò )媒體及大眾傳媒信息繁多，這種監督方式只是間接的，對執法人員的威懾力不夠。
四、對治安管理處罰自由裁量權的規制
(1)完善立法，建立科學(xué)的裁量基準
在《治安管理處罰法》已經(jīng)規定了相當寬泛的處罰幅度之后，針對現實(shí)中出現的自由裁量權過(guò)大，易不當使用的問(wèn)題，應當通過(guò)出臺相應的司法解釋或者部門(mén)規章，將治安管理案件的具體情形系統規定，對各類(lèi)案件的處罰加以細化，以縮減執法機關(guān)的自由裁量權，一定程度上實(shí)現個(gè)案的公正。
在完善相應立法的基礎上，應當建立治安處罰裁量基準。要建立科學(xué)的裁量基準，要著(zhù)重解決以下兩方面的問(wèn)題：
首先，應當明確裁量基準的制定主體。根據國務(wù)院下發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的規定，將裁量基準的制定主體限定在具有直接執法權限的基層公安機關(guān)是較為合理的，即裁量基準主要為市級及縣級的公安機關(guān)，這種制定主體的設置是符合法律及立法目的的。
其次，應當科學(xué)設置裁量基準的處罰梯度。應將寬泛的處罰幅度根據案件的具體情況分為若干裁量格次，以此來(lái)增強法律的可操作性。劃分處罰梯度時(shí)，應充分考慮法定因素與酌定因素，并且在設置處罰梯度時(shí)，廣泛吸納社會(huì )各界的有益建議，“必須引入公眾協(xié)商機制，強化行政過(guò)程中的利益溝通�！�
(2)提高執法人員素質(zhì)
首先，加強執法人員的業(yè)務(wù)培訓。隨著(zhù)社會(huì )不斷發(fā)展進(jìn)步，社會(huì )治安管理案件也日益復雜多變，治安管理的事項也逐漸增多，執法機關(guān)的執法難度也越來(lái)越大，這就對執法人員的法律職業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。因此，在新形勢下，應該加強執法人員的法律知識的學(xué)習與培訓，提高執法人員的法律素養，加強執法人員的職業(yè)道德感，加強教育，使執法人員充分認識到濫用自由裁量權的危害，促使其合理使用自由裁量權。同時(shí)，執法機關(guān)應當注重人員的法律、法規、規章制度的學(xué)習。
其次，建立合理的工作考核機制。治安管理處罰的根本價(jià)值追求是保護社會(huì )公共利益與公民的合法權益，而不是為了處罰而處罰，因此，從治安管理處罰的根本價(jià)值追求來(lái)看，執法機關(guān)原來(lái)的政績(jì)考核機制存在著(zhù)本末倒置的嫌疑。作為執法機關(guān)，不應單純地以處罰的數字來(lái)衡量績(jì)效，而應當依據治安管理處罰的根本價(jià)值追求來(lái)制定科學(xué)合理的績(jì)效評估體系，將人民群眾的安全感納入到工作考核的標準中去，促使執法人員在關(guān)注案件本身的同時(shí)，注重公民權益的保障。
(3)健全監督機制，強化法律責任
首先，強化國家監督。對自由自由裁量權的外部監督機制主要是通過(guò)司法審查制度來(lái)實(shí)現的�！坝捎谒痉▽彶榈拇嬖趯π姓藛T產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹慎行使權力�！� 從我國的司法審查制度來(lái)看，我國法院多審查具體行政行為的合法性，鮮少涉及具體行政行為的合理性。由于行政權與司法權分屬于兩種不同權力，自由裁量權是行政機關(guān)行使職權的基礎，作為司法機關(guān)由于缺乏行政權行使的經(jīng)驗，因此，法院的審查權限較小。從當前的實(shí)踐來(lái)看，要想完善對自由裁量權的司法審查，需要對“顯示公正”的情形通過(guò)司法解釋予以規定，使得法院在進(jìn)行審查時(shí)有法可循，進(jìn)而對治安管理處罰中的自由裁量權進(jìn)行規制。
其次，加強媒體監督。媒體監督雖然沒(méi)有強制力，但是由于其透明化與開(kāi)放性，使新聞媒體尤其是網(wǎng)絡(luò )媒體已成為自由裁量權的行使監督的新興力量。要充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監督作用，當前急需解決的是，妥善處理好執法機關(guān)與新聞媒體之間的關(guān)系，規制新聞媒體如實(shí)報道，完善媒體監督相關(guān)的法律法規，使得媒體監督不得妨礙執法機關(guān)職權的正常行使，同時(shí)執法機關(guān)也有義務(wù)配合媒體的監督工作，確保媒體監督的順利進(jìn)行，充分發(fā)揮媒體監督的優(yōu)勢。
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