談農業(yè)行政執法證據先行登記的性質(zhì)爭議
證據先行登記保存”設置在一般程序的調查取證環(huán)節中，對于農業(yè)行政執法證據先行登記的性質(zhì)爭議是?
摘要：在行政執法的過(guò)程中，執法人員對證據先行登記保存程序的認識有行政強制措施說(shuō)與程序性職權說(shuō)兩種觀(guān)點(diǎn)，導致各地在實(shí)踐運用中的做法不統一，甚至存在棄用或者濫用的情形。本文深入探究證據先行登記保存的性質(zhì)，供同行參考。
關(guān)鍵詞：證據先行登記保存;行政強制措施;爭議
《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》)第三十七條第二款規定：“行政機關(guān)在收集證據時(shí)，可以采取抽樣取證的方法;在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時(shí)做出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷(xiāo)毀或者轉移證據。”在《農業(yè)行政處罰程序規定》中，第三十一條、第三十二條、第三十四條、第三十五條也對證據先行登記保存進(jìn)行了描述。
1證據先行登記保存的法律性質(zhì)爭議
1.1行政強制措施說(shuō)
首先，“先行”二字的含義是行政機關(guān)在收集證據遇到法定緊急情況時(shí)，即證據可能滅失或者以后難以取得，對證據予以先行登記保存，以便日后按照法定的方式和程序使之成為法定證據形式。其次，“登記”主要是指對證據進(jìn)行現場(chǎng)清點(diǎn)、登記造冊。再次，“保存”是證據先行登記保存的內在本質(zhì)和目的，行政相對人負有不得銷(xiāo)毀或者轉移的義務(wù)�！吨腥A人民共和國行政強制法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強制法》)第九條規定了強制措施的種類(lèi)：限制公民人身自由，查封場(chǎng)所、設施或者財物，扣押財物，凍結存款、匯款，其他行政強制措施。第十八條規定了強制措施的程序。從立法層面上看，證據先行登記保存符合行政強制措施的保全性、暫時(shí)性、控制性特征，應當屬于行政強制措施�！�<中華人民共和國行政強制法>釋義與案例》明確了《行政處罰法》第三十七條中的“登記保存”為行政強制措施，同時(shí)也明確了《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《動(dòng)物防疫法》)中規定的發(fā)生動(dòng)物疫病時(shí)對易感動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品采取的“隔離”“撲殺”“銷(xiāo)毀”歸為《行政強制法》第九條第五項“其他”行政強制措施。從司法實(shí)踐層面上看，證據先行登記保存已為判例所實(shí)踐，特別是新的《行政訴訟法》修改后，擴大了可訴行政行為的范圍。
1.2程序性職權說(shuō)
首先，在一般情況下，證據登記保存多發(fā)生在立案之后，依據《行政處罰法》和《農業(yè)行政處罰程序規定》的規定，“證據先行登記保存”設置在一般程序的調查取證環(huán)節中，行政機關(guān)可依職權行使。但是，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，可以在立案前，經(jīng)負責人批準，即可對證據予以先行登記保存。其次，“登記”是對證據的現場(chǎng)清點(diǎn)、登記造冊，是在證據可能滅失的情況下采取的緊急措施。再次，“保存”僅是對證據物理上的管理，側重于保持原樣，并不涉及對其實(shí)質(zhì)內容的固定、分析、提取等，“保存”的證據需要后續做出必要的處理才能作為處罰依據。最后，關(guān)于登記保存后的處理。對先行登記保存的證據，應當在七日內作出下列處理決定，并告知當事人：(一)需要進(jìn)行技術(shù)檢驗或者鑒定的，送交有關(guān)部門(mén)檢驗或者鑒定;(二)對依法應予沒(méi)收的物品，依照法定程序處理;(三)對依法應當由有關(guān)部門(mén)處理的，移交有關(guān)部門(mén);(四)為防止損害公共利益，需要銷(xiāo)毀或者無(wú)害化處理的，依法進(jìn)行處理;(五)不需要繼續登記保存的，解除登記保存。程序職權說(shuō)與行政強制措施說(shuō)的主要區別在于對“保存”的理解，證據登記保存是行政處罰過(guò)程中的一項程序性職權措施，本身并不是具體行政行為，沒(méi)有限制當事人對其財產(chǎn)的處置，這與法律賦予行政機關(guān)詢(xún)問(wèn)當事人的職權并無(wú)不同，而其施加給相對人的保管義務(wù)，也與當事人應當如實(shí)回答執法辦案人員詢(xún)問(wèn)的義務(wù)沒(méi)有本質(zhì)區別。同時(shí)，在《農業(yè)行政處罰規定》中，并沒(méi)有將證據先行登記保存制度明確定性為強制措施，從農業(yè)部行政立法的角度認為是程序性職權措施，且在農業(yè)行政處罰實(shí)務(wù)中，各地農業(yè)行政執法機關(guān)大多表示認同。根據《農業(yè)行政執法文書(shū)制作規范》的規定，證據先行登記保存明顯區別于查封、扣押等已明確的行政強制措施，在證據先行登記保存文書(shū)格式中沒(méi)有告知當事人的訴權。據此，從農業(yè)立法和農業(yè)執法實(shí)踐可以看出，農業(yè)部采用了程序職權說(shuō)。
2一線(xiàn)執法隊伍可以采用程序職權說(shuō)
農業(yè)部作為行業(yè)最高主管部門(mén)，將證據先行登記保存規定為程序性職權，同時(shí)司法判例也有對此種說(shuō)法的支持，見(jiàn)于中國裁判文書(shū)網(wǎng)《湖南省長(cháng)沙市雨花區人民法院行政裁定書(shū)》(〔2015﹞雨行初字第00042號)認為證據先行登記保存是做出行政行為之前的告知行為，對行政相對人的權利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。鑒于此，筆者建議一線(xiàn)農業(yè)執法部門(mén)可以按照《農業(yè)行政處罰程序規定》，按職權依法適用證據登記保存程序。
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