重大稅務(wù)案件審理工作制度存在的若干問(wèn)題及完善建議
一、重大稅務(wù)案件審理工作制度發(fā)揮了積極作用近5年來(lái)，市局稅務(wù)案件審理委員會(huì )共審理重大稅務(wù)案件37件，占市局稽查局同期案發(fā)數的10.6%。通過(guò)審理共變更稽查部門(mén)擬處理意見(jiàn)17件，退回稽查部門(mén)補充調查案件３件。通過(guò)重大稅務(wù)案件審理工作制度，納稅人共補稅款2，688萬(wàn)元（其中,企業(yè)所得稅651萬(wàn)元），交罰款233萬(wàn)元。從實(shí)踐情況看，重大稅務(wù)案件審理工作制度在以下方面發(fā)揮了積極作用。
（一）保證了國家稅法的正確貫徹執行。通過(guò)重大案件審理，糾正了基層政策執行中存在的一些錯誤和偏差，確保了國家統一稅法的正確貫徹執行。
（二）強化了執法監督。在重大案件審理中，法規部門(mén)（審委會(huì )辦公室）和有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)在案件審理環(huán)節介入，通過(guò)事中監督，進(jìn)一步深化了行政執法責任制，增強了執法責任感，提升了執法水平。
（三）優(yōu)化了納稅服務(wù)。在重大案件審理中，審委會(huì )辦公室堅持嚴把“證據關(guān)、法律關(guān)和程序關(guān)”，堅持合法行政和合理行政的依法行政原則，切實(shí)維護納稅人合法和合理權益，納稅人對稅務(wù)機關(guān)的滿(mǎn)意度和美譽(yù)度得到提升。例如，在審理一起案件時(shí)，稽查部門(mén)以納稅人批量銷(xiāo)售給關(guān)聯(lián)企業(yè)的價(jià)格低于銷(xiāo)售給非關(guān)聯(lián)散戶(hù)的價(jià)格為由，依據征管法第36條予以調整征稅，經(jīng)審理認為，納稅人大批量售價(jià)低于小額零星售價(jià)符合營(yíng)業(yè)常規，而稽查部門(mén)又沒(méi)有納稅人銷(xiāo)售給非關(guān)聯(lián)企業(yè)的批量售價(jià)作比較參考，據此，市局審委會(huì )辦公室認為該案證據不足，退回稽查部門(mén)補證。
（四）規范了執法行為。通過(guò)重大案件審理，就有關(guān)問(wèn)題加強與稽查部門(mén)、稅源管理部門(mén)交換意見(jiàn)，對一些典型性問(wèn)題，審委會(huì )辦公室通過(guò)向稅源管理部門(mén)發(fā)出稅收執法建議書(shū)，切實(shí)解決了一些執法上的問(wèn)題，進(jìn)一步規范了執法行為。
（五）降低了稅收執法風(fēng)險。在案件審理中，審委會(huì )辦公室十分關(guān)注稅收執法風(fēng)險的防范，對于一些納稅人與稅務(wù)部門(mén)爭議較大，且政策缺乏明文規定的，本著(zhù)“法不禁止即自由”、“疑案從無(wú)”的原則，作出了有利于納稅人的意見(jiàn)和決定，有效防范了稅收執法風(fēng)險。
（六）推進(jìn)了重大行政決策的民主化和科學(xué)化。市局重大案件的審理和定性均實(shí)現了集體審理。即使是在初審環(huán)節，也由審理委員會(huì )辦公室將案卷傳遞給各成員進(jìn)行初審，由各成員單位提出初審意見(jiàn)，然后再集中大家的意見(jiàn)，提出審委會(huì )辦公室的意見(jiàn)，在此基礎上，召開(kāi)審委會(huì )進(jìn)行集體會(huì )審，由重大案件審理委員會(huì )主任、副主任、各成員單位共同對案件進(jìn)行廣泛深入的討論，認真貫徹落實(shí)了集體審理的案審原則，既保證了審理意見(jiàn)和結論的合法、公正，又推進(jìn)了重大行政決策的民主化和科學(xué)化。
二、重大稅務(wù)案件審理工作制度存在的問(wèn)題及完善建議
（一）關(guān)于功能定位
根據《辦法》第1條規定，重大稅務(wù)案件制度的主要目的是“為了加強和規范對重大稅務(wù)案件的監督”。該功能定位并不全面準確，重大稅務(wù)案件審理確有監督功能，但還應當有規范執法、為納稅人服務(wù)和防范執法風(fēng)險的功能。此外，通過(guò)重大稅務(wù)案件審理，還可以發(fā)現一些制度問(wèn)題，通過(guò)政策執行反饋制度反饋上級機關(guān)，因此，還應當有為領(lǐng)導層決策服務(wù)的功能，建議《辦法》修訂時(shí)增加這些功能。
（二）關(guān)于制度出臺形式
《辦法》的內容涉及執法主體、案件審理程序、涉及納稅人的權利和義務(wù)，還涉及與相關(guān)法律和政策的銜接問(wèn)題。如果僅以國稅發(fā)的紅頭文件形式出臺，存在潛在的稅收執法風(fēng)險。理由是，根據“合法行政”原則，行政機關(guān)實(shí)施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規、規章的規定，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。根據行政訴訟法及有關(guān)司法解釋?zhuān)捎谝幏缎晕募䦟τ诜ㄔ簩彴竷H僅是“參考”，并不具有法律意義上的拘束力，因此，稅務(wù)局以《辦法》為依據介入稽查案件審理并作出有關(guān)處理決定，可能帶來(lái)一定的訴訟風(fēng)險。建議《辦法》以部門(mén)規章（即以總局令）形式出臺為妥。
（三）關(guān)于重大稅務(wù)案件審理的原則
《辦法》第4條規定，重大稅務(wù)案件的審理必須以事實(shí)為依據，以法律為準繩，遵循公正、合法、及時(shí)、有效的原則。但隨著(zhù)依法行政的深入推進(jìn)，“合理行政”原則已日益重要，因此，建議在《辦法》修訂時(shí)加入“合理”原則。
（四）關(guān)于作出決定的主體
《辦法》規定，重大稅務(wù)案件審理后，要以審理委員會(huì )所在機關(guān)名義制作稅務(wù)處理決定書(shū)，交稽查部門(mén)執行。本規定的優(yōu)點(diǎn)在于貫徹了“權責統一”原則，即稅務(wù)局審理的案件要由稅務(wù)局承擔責任，應對復議和訴訟等行政執法爭議。但該規定涉嫌與上位法的規定相抵觸。征管法實(shí)施細則規定，稽查局專(zhuān)司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。如果稅務(wù)局對偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件作出處理決定，可能與征管法實(shí)施細則的上述規定相抵觸。因此，從控制執法風(fēng)險角度，建議由上級稅務(wù)局審理后，對上述案件交由稽查部門(mén)作出決定并執行。
（五）關(guān)于重大案件的確立標準
《辦法》規定，重大稅務(wù)案件的標準，主要根據涉案金額、案件性質(zhì)、爭議程度、社會(huì )影響面4個(gè)因素來(lái)確定。同時(shí)，《辦法》規定，按重大稅務(wù)案件標準審理的案件達不到上年案發(fā)數10%的，須下調標準。在審理實(shí)踐中,該標準存在以下問(wèn)題：一是年度間重大案件審理任務(wù)不均衡。實(shí)踐中可能會(huì )存在某一年度審案數量過(guò)多、而另一年度審案數量過(guò)少的情況。二是“上年案發(fā)數”難以準確界定。三是“一刀切”的審理比例（10%）欠科學(xué)，而下調標準則會(huì )影響行政效率。在經(jīng)濟稅源發(fā)達地區，由于稽查查辦案件多，10%的重大稅務(wù)案件審理任務(wù)會(huì )顯得相當繁重，變相導致稅務(wù)局有關(guān)部門(mén)成為下屬稽查局的“第二審理部門(mén)”；而在經(jīng)濟稅源欠發(fā)達地區，稽查辦案少，按10%的標準，一年只審理2-3個(gè)案件，重大案件審理制度不能充分發(fā)揮作用。另外，完全沒(méi)有必要為了硬性達到10%而下調標準，將稽查局辦理的簡(jiǎn)單案件交由市局審委會(huì )審理，使簡(jiǎn)單案件審理程序復雜化，影響行政效率，浪費行政資源。針對以上問(wèn)題，建議將“上年案發(fā)數”改為“上年案件調查終結數”，提高操作性。將10%的固定比例改為彈性幅度比例,例如，規定為5%-10%。
（六）關(guān)于組織架構和決策體制
第一，組織架構不明確�！掇k法》只規定審委會(huì )成員由稅務(wù)局領(lǐng)導及有關(guān)部門(mén)的負責人組成，但是“稅務(wù)局領(lǐng)導”是指所有的局領(lǐng)導還是部分局領(lǐng)導、有關(guān)部門(mén)是哪些部門(mén)均不明確。省局規定，四川省國家稅務(wù)局案件審理委員會(huì )主任由省局局長(cháng)擔任，副主任由分管法規、稽查工作的局領(lǐng)導擔任。第二，審委會(huì )成員單位（指有關(guān)部門(mén)）的職責不清。容易導致淡化責任、把審委會(huì )辦公室移交的案件當成“額外負擔”等問(wèn)題。第三，案件審理的決策體制不明確�！掇k法》規定，審理委員會(huì )在充分討論的基礎上，作出審理結論。這個(gè)審理結論是如何形成的，是按合議制還是行政首長(cháng)負責制作出？并無(wú)明文規定，實(shí)踐中容易形成不同的做法和模式。對于第一個(gè)和第二個(gè)問(wèn)題，建議《辦法》在修訂時(shí)予以進(jìn)一步細化明確。關(guān)于第三個(gè)問(wèn)題，筆者認為，合議制對于發(fā)揮集體智慧，推進(jìn)民主決策、科學(xué)決策，確保程序和實(shí)體公正等方面具有重要作用。但由于稅務(wù)案件審理屬于行政管理行為，從我國現行行政管理體制來(lái)看，又應當采取行政首長(cháng)負責制，即審委會(huì )主任或者其授權的副主任具有最終決定權。借鑒法院審案模式，《辦法》修訂時(shí)可以考慮采取合議制。
（七）關(guān)于案件審理的程序
１．關(guān)于補充調查問(wèn)題�！掇k法》規定，審理委員會(huì )辦公室認為事實(shí)不清、證據不足或者不符合法定程序的可以退回稽查部門(mén)補充調查或重新處理。這一規定不明確之處有三：一是補充調查的次數問(wèn)題，一個(gè)案件最多允許補充調查幾次不明確；二是補充調查的時(shí)間問(wèn)題，即應該在多長(cháng)時(shí)間內補充調查完畢不明確，反復補充調查無(wú)疑會(huì )影響行政效率，侵害納稅人的合法權利；三是經(jīng)退回補充調查仍無(wú)法定案，是由稽查局處理還是由審委會(huì )根據“疑案從無(wú)”的原則直接處理？建議《辦法》修訂時(shí)對以上問(wèn)題予以明確。2．關(guān)于執行監督問(wèn)題�！掇k法》規定以審理委員會(huì )所在機關(guān)名義制作稅務(wù)處理決定書(shū)，交稽查部門(mén)執行。但《辦法》未規定稽查執行部門(mén)向市局審委會(huì )反饋案件執行情況，而審委會(huì )審理的案件，其執行情況是至關(guān)重要的，關(guān)系到行政執行力、上級機關(guān)決策效果和稅收法治環(huán)境的公平公正，如果對此缺乏必要的監督，本制度的實(shí)施效果定會(huì )大打折扣。故此，建議《辦法》引入稽查部門(mén)對重大案件執行情況要向稅務(wù)局進(jìn)行反饋的機制。
3.關(guān)于案件材料的送發(fā)問(wèn)題�！掇k法》規定，審理委員會(huì )辦公室應在審理委員會(huì )審理前3天，將有關(guān)案件材料送發(fā)審理委員會(huì )成員。這里的“有關(guān)材料”過(guò)于籠統，如果有關(guān)材料是全部案件材料，則在目前征管軟件未全面推進(jìn)電子檔案前提下，案卷復印工作量很大，不具有操作性。建議將“有關(guān)材料”進(jìn)一步明確，在目前條件下，可進(jìn)一步細化規定為稅務(wù)稽查報告、審理工作底稿、稽查局審委會(huì )記錄、主要證據清單和證明對象即可。
4．關(guān)于審理時(shí)限�！掇k法》規定，經(jīng)審理委員會(huì )審理的案件應在一個(gè)月內完成。案情特別復雜的案件，可適當延長(cháng)審理時(shí)間，但最長(cháng)不得超過(guò)40天。對于重大稅務(wù)案件，40天的審理時(shí)間規定過(guò)短，建議延長(cháng)為3個(gè)月。對于特別重大、案情特別復雜的案件，建議規定經(jīng)審委會(huì )主任或授權的副主任批準后，可再繼續延長(cháng)制度。
5．關(guān)于回避問(wèn)題。征管法實(shí)施細則規定，稅務(wù)人員在核定應納稅額、調整稅收定額、進(jìn)行稅務(wù)檢查、實(shí)施稅務(wù)行政處罰、辦理稅務(wù)行政復議時(shí)，與納稅人、扣繳義務(wù)人或者其法定代表人、直接責任人有有關(guān)利害關(guān)系的，應當回避。因此，建議對重大稅務(wù)案件實(shí)施行政處罰等時(shí)，規定相應的回避制度。
（八）關(guān)于案件審理方式
《辦法》將案件審理形式局限于書(shū)面審理，這種方式不太全面。重大案件審理大多屬于案情復雜的案件，書(shū)面審理一般是就案審案，就材料審材料，審理人員對案情缺乏深入調查了解，可能造成審理工作偏差，影響案件審理質(zhì)量。建議《辦法》在修訂時(shí)引入實(shí)地調查和聽(tīng)證審理機制，以提高案審質(zhì)量。
（九）關(guān)于案件審理制度的政策依據
《辦法》規定，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國行政處罰法》及國務(wù)院《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》等法律、法規的規定，制定本辦法。第一，根據征管法實(shí)施細則第9條第2款規定，國家稅務(wù)總局應當明確劃分稅務(wù)局和稽查局的職責，避免職責交叉。重大案件審理工作實(shí)際上也應當歸屬于稅務(wù)局和稽查局的職責劃分范疇。第二，根據新《稅務(wù)稽查工作規程》第46條第3款：案情復雜的，稽查局應當集體審理；案情重大的，稽查局應當依照國家稅務(wù)總局有關(guān)規定報請所屬稅務(wù)局集體審理。由此，重大案件審理制度并不是稽查工作規程下的子規程，而是對稽查工作規程的作出的特殊規定。綜上，建議重大案件審理的政策依據還應當至少包括《征管法實(shí)施細則》和《稅務(wù)稽查工作規程》。
（十）關(guān)于超期作出決定滯納金的加收
根據征管法實(shí)施細則第75條規定，加收滯納金的起止時(shí)間，為法律、行政法規規定或者稅務(wù)機關(guān)依照法律、行政法規的規定確定的稅款繳納期限屆滿(mǎn)次日起至納稅人、扣繳義務(wù)人實(shí)際繳納或者解繳稅款之日止。實(shí)踐中，重大案件審理存在普遍超過(guò)40天的審理期限的情況，因重大案件涉及稅款金額通常較大，如果稅務(wù)機關(guān)予以加收滯納金，那么滯納金金額將會(huì )很大，對此納稅人反響強烈，這種情況，是否屬于稅收征管法第五十二條所稱(chēng)稅務(wù)機關(guān)的責任（細則解釋為指稅務(wù)機關(guān)適用稅收法律、行政法規不當或者執法行為違法）？對此，建議予以解釋或者進(jìn)一步予以明確。
（十一）關(guān)于審委會(huì )辦公室的初審權限問(wèn)題
根據《辦法》規定，審委會(huì )辦公室如判定稽查移送的案件事實(shí)清楚、證據確鑿，符合法定程序、適用法律正確，擬處理意見(jiàn)適當的，就不需要報審委會(huì )進(jìn)行集體審理。審委會(huì )辦公室的這項初審權限過(guò)大，如不正確行使，會(huì )存在較大的制度真空。建議修訂《辦法》時(shí)，將審委會(huì )辦公室的初審權與其他成員單位進(jìn)行合理分擔，強制規定審理委員會(huì )辦公室在審理過(guò)程中必須會(huì )同有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)共同進(jìn)行。
（十二）關(guān)于重大案件審理案例庫的建立
重大案件審理的結果不僅僅會(huì )影響其審理的某一個(gè)案件，同時(shí)也往往會(huì )在一定的范圍內起到同類(lèi)案件的示范效應。建議建立重大案件案例機制，使同類(lèi)案件得到相同處理，以保證處理、處罰決定的公平公正。
（十三）關(guān)于配套制度建設
建議制定稅務(wù)案件證據制度，明確證據要求、證明標準、證明對象、證據審查判斷、舉證責任分配等內容，給基層執法予以程序上的規范和制度上的指引。這樣既便于基層在審案時(shí)予以把握，同時(shí)又有利于降低執法風(fēng)險。
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