農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉中的法律問(wèn)題
論文摘要：我國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權在流轉中存在著(zhù)市場(chǎng)不夠健全、流轉方式有爭議、流轉規范性差等許多現實(shí)問(wèn)題。究其原因，主要是由于我國目前土地產(chǎn)權制度存在缺陷、土地征用機制不完善、社會(huì )保障體系不健全所致。因此有必要改革現有土地產(chǎn)權制度，完善土地征用法律規范、建立健全農村社會(huì )保障制度。
論文關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權；流轉；農村社會(huì )保障
近年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，失地農民正迅速擴大成一個(gè)較之社會(huì )上已有的弱勢群體如城市農民工、下崗失業(yè)工人、城市貧民處境更為艱難的新群體。因為當這些失地農民在失去了他們賴(lài)以生存的土地之后，不僅失去了基本的生活保障，而且連作為普通公民理應享有的生存權、財產(chǎn)權、就業(yè)權等基本權益也受到了威脅。
1當前農村土地流轉中存在的主要問(wèn)題
1．1土地流轉的市場(chǎng)還不夠健全，規范性有待加強
在新農村中，土地流轉機構還沒(méi)有建立完善。對于土地轉讓信息難以及時(shí)了解，主要通過(guò)認識的親人朋友提供信息，這就必然導致土地轉租不方便，土地流轉交易缺少一個(gè)必要的平臺。同時(shí)，土地流轉還涉及如土地評估、談判、簽約、公證和登記等各個(gè)環(huán)節，而這些重要環(huán)節并不是農民和村組干部就能夠完成的，它還需要各類(lèi)中介服務(wù)組織的參與，才能使土地的流轉行為更適應市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，目前農村在這些方面還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的中介機構。在土地流轉的規范性上，有些地方流轉缺乏契約約束，農戶(hù)間的自由流轉大多為口頭協(xié)議，缺少書(shū)面合同；私下流轉大多不申請、不登記、不報告，集體經(jīng)濟組織也少加干預，流轉無(wú)序。還有些地方依靠行政手段強行推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉，而哪些是可以流轉的，哪些又是不能流轉的，怎么流轉，要辦哪些手續才能合法化，這都需要一定的規定和操作辦法，目前這方面的規范還存在一定的問(wèn)題。
1-2土地流轉方式與農民意愿不符且土地征用難以及時(shí)獲得補償
有的地方政府以加快城市工業(yè)化、調整農業(yè)產(chǎn)業(yè)化為由，以大大低于市場(chǎng)的價(jià)格硬行將農民的土地征收過(guò)來(lái)，再轉手賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，用于經(jīng)營(yíng)，與農民爭奪利益，引起農民的強烈不滿(mǎn)。對土地流轉所得也沒(méi)有公開(kāi)透明，沒(méi)有按標準補償到位，村級擅自將資金滯留挪作它用，很多村民土地流轉后的就業(yè)和養老問(wèn)題都沒(méi)有很好的解決。土地征用補償費用歸屬問(wèn)題得不到及時(shí)解決，根據《中華人民共和國土地管理法》第八條“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有：宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有�！鞭r村的土地屬于農民集體所有，也即土地的所有權通過(guò)村委會(huì )直接行使，土地征用補償費用實(shí)行的是層層下?lián)艿捏w制，而不是款項一次發(fā)放到戶(hù)，中問(wèn)經(jīng)過(guò)多級行政機關(guān)，克扣時(shí)常難免。
1．3土地流轉的配套措施滯后
改革開(kāi)放以來(lái)，我國市民的醫療、勞保、喪葬、撫恤、退休金等社會(huì )保障制度已逐步建立起來(lái)，但農民的社會(huì )保障機制卻遠遠落后。很多農村居民雖然在城市生活很久但依然無(wú)法根植于城市。農村的承包地寧愿拋荒也不放棄或流轉，這在一定程度上阻礙了農村土地的流轉。
1．4農民維權意識較差
當前農村的整體素質(zhì)偏低，農民的民主意識和法制觀(guān)念都很淡薄，缺乏依法自我保護能力，不能很好地適應作為法律主體和市場(chǎng)主體的要求，也不利于村民自治制度的落實(shí)。不少農民把土地集體所有當成村委會(huì )所有，對村委會(huì )未按法定程序作的決定和安排都一一順應，在合法權益遭到侵害時(shí)，不能及時(shí)尋求行政或司法救助，助長(cháng)了農村基層組織的違法行為。
2農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉存在問(wèn)題的主要原因
2．1農民集體土地所有權被曲解、土地所有權殘缺
對于農村集體土地的所有權主體究竟應該是誰(shuí)，許多人不清楚。一種意見(jiàn)認為，農村土地產(chǎn)權從根本上講屬于國家所有，還有一種意見(jiàn)認為農民集體所有與農民所有不是同一概念，農民個(gè)體并不擁有按份分割農地所有權的權利。這正迎合政府官員用土地作文章，突顯自己成績(jì)等心理土地作為己用。人們把土地承包經(jīng)營(yíng)等同于其他各種形式的承包制，為各方面利益集團侵害農民的土地財產(chǎn)權利提供了便利。而所有權的的殘缺主要表現在兩個(gè)方面：首先，表現在土地的用途上，農民集體所有土地只能作為農業(yè)用地，對農民有一定的局限性；其次，表現在國家對集體土地的征用，采取強制的行政手段，支付遠遠低于土地市場(chǎng)價(jià)格的補償費，將農民集體所有的土地變更為國有。
2_2社會(huì )保障體系法律、法規不健全
一直以來(lái)，我國農村社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展嚴重落后城鎮。究其原因是我國將改革的重點(diǎn)放在城市，而農村處在次要位置。對農民而言，他們主要有三大社會(huì )保障，即子女，土地和儲蓄。而土地作為農民的“活命田”、“保險田”，是他們根本保障。當非農產(chǎn)業(yè)無(wú)法保障基本生活時(shí)，土地就是農民生活的基本保障。從立法現狀來(lái)看，當前，調整土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的法律有《農業(yè)法》、《農村土地承包法》；行政法規有《國務(wù)院批轉農業(yè)部關(guān)于穩定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》(國發(fā)[1995]7號)、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩定和完善農村土地承包關(guān)系的通知》(中辦發(fā)[1997]16號)；部委規章有《關(guān)于開(kāi)展農村土地承包政策法律貫徹執行情況檢查的通知》(農經(jīng)發(fā)[200318號)，此外，還有一些地方規章。這些法律或者規范性文件對調整土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉有重要意義，但還不完善。以《農村土地承包法》為例，它對土地流轉的原則、程序和土地流轉合同的重要條做出了概括性的規定，但這些規定只是適應新的要求做出的滯后性調整，而且過(guò)于抽象，對于解決現實(shí)中的種種問(wèn)題還相差甚遠。
2．3對政府部門(mén)、集體經(jīng)濟組織的權力缺乏有效的制約機制
在我國農村土地仍屬于集體所有，土地承包經(jīng)營(yíng)權的處分在一定程度上受村集體的限制。同時(shí)，由于政府部門(mén)在其中又起指導作用，土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉又必然受到政府部門(mén)的制約。實(shí)際上，土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉受到政府部門(mén)、村集體經(jīng)濟組織和承包人三方制約。政府部門(mén)的指導、村集體經(jīng)濟組織的限制本應無(wú)可厚非，但是，由于實(shí)踐中對土地承包經(jīng)營(yíng)權的性質(zhì)認識不清，對相關(guān)制度口家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制認識不清，導致權力與權利及權利之間的界限模糊，造成在實(shí)際操作中的政府部門(mén)、村集體濫用權利，侵害農民利益。
2．4農民集中居住和宅基地流轉過(guò)程中對農民權益的傷害
在這一過(guò)程中忽視了農民的土地權益。一是農民集中居住后節約出來(lái)的大量土地，依照《土地管理法》應該屬于農民集體所有，農民對宅基地擁有使用權。但在實(shí)際操作中，這部分土地的所有權性質(zhì)難模糊不清。二是地方政府收走農民的宅基地，基本沒(méi)有補償或者補償很少，這損害了農民的利益。三是加重了農民負擔。拆遷農民房屋的補償標準都低于安置房的價(jià)格，農民購買(mǎi)相同面積住房資金大大增加。四是減少了農民收入。對于城郊農民，房租收人曾經(jīng)是農民家庭收入的主要支柱，即所謂“房東經(jīng)濟”，有的城郊幾乎每個(gè)家庭都會(huì )以出租房屋補貼基本生活。集中居住后，這些農民的房租收益可能落空。五是這些土地用于工業(yè)和商業(yè)用地，必然大大升值，但是升值所得收入農民卻難以得到．
3新農村建設中土地流轉的對策思考
3．1建立保障農民集體土地所有權的長(cháng)效機制
當前我國農村土地問(wèn)題最危險的問(wèn)題是忽視甚至不承認農民對于集體土地的終極所有權，這是導致農民土地權益長(cháng)期得不到有效保障的根本性原因。因此，從制度和體制上確立農民的集體土地所有權，是建立農民土地權益長(cháng)效保障機制的最首要問(wèn)題…。
首先，必須進(jìn)一步確立農民是農村集體土地所有權主體的觀(guān)念。中華人民共和國憲法、有關(guān)土地法規都明確規定“農村土地屬于農民集體所有，農戶(hù)在承包期內擁有土地使用權、經(jīng)營(yíng)權和處置權”。于2007年10月1日起施行的《物權法》對維護農民土地權益提供有力的法律武器�！段餀喾ā穼ν恋貦嗬囊幎�，既有對現行法律制度和政策措施的肯定和繼承，更補充了不足的方面。它完善了不動(dòng)產(chǎn)統一登記制度和土地征收補償制度，構建了以土地所有權、土地承包經(jīng)營(yíng)權、建設用地使用權和宅基地使用權為主要內容的土地物權體系。要糾正只強調農民土地承包經(jīng)營(yíng)權而忽視農民的土地所有權的傾向。有人認為，農民集體的概念鑒定不完善，不能將其具體到個(gè)人。實(shí)際上依據有關(guān)的土地法規規定：農民集體所有的土地依法屬于村(或村民小組)農民集體所有。據此，農民集體的邊界非常明確、具體。其次，以股份合作制形式把集體土地的所有權明晰到村全體成員，從體制上理順集體經(jīng)濟組織與農民的土地財產(chǎn)關(guān)系，這就為解決保護農民正當土地權益提供了依據。再次，建立體現農民所有權的土地股份合作社，即將全部集體土地量化到農戶(hù)，建立以組或村為基本框架的農民土地股份合作社，從制度上保障農民對集體土地的所有權。如制訂農民土地股份合作社章程。在建立農民集中居住區和撤村并村過(guò)程中，確立起農民對集體土地的永久所有權，嚴格實(shí)行“并村不并社”。
3．2逐步完善有關(guān)法律法規
要盡快制定出臺農村土地承包法實(shí)施辦法，增強這部法律的可操作性同時(shí)，要適應發(fā)展農村基層民主和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，對土地法、村民委員會(huì )組織法等有關(guān)法律進(jìn)行修訂建議在立法時(shí)對實(shí)踐中經(jīng)常遇到的下列問(wèn)題加以明確：1．關(guān)于農村集體土地所有權。目前，農村集體土地的所有權仍然是人民公社時(shí)期“三級所有、隊為基礎”的構架，產(chǎn)權不夠明晰，鑒于絕大多數集體土地的所有權由村民小組行使，為防止鄉鎮政府和村級組織侵害農民的土地權益，建議在法律上統一規定農村集體土地所有權一律歸小組所有，并依法由縣級政府登記造冊，核發(fā)證書(shū)，確認所有權；2．關(guān)于農村集體經(jīng)濟組織成員。依照法律規定，本集體經(jīng)濟組織的成員平等地行使承包土地的權利，并基于土地承包經(jīng)營(yíng)權享有取得征地補償收益的相關(guān)權利；3．關(guān)于土地調整。對屬于自然災害嚴重毀損等特殊情況、允許農戶(hù)承包耕地作適當調整的，應作出特殊情形的具體界定，以便操作。除此之外，不得再以任何理由調整土地；4．關(guān)于國家征地。根據憲法和法律規定，國家對集體土地的征用必須符合公共利益，必須征得同意后才能使用。但是，實(shí)際上非公共目的的征用還是存在的。因此應在法律上對公共目的和非公共目的進(jìn)行區分，并相應執行不同的土地征用補償辦法。對于公共目的的征用，應調整補償辦法，適當提高補償標準；對于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等非公共目的的征用，要運用市場(chǎng)機制形成征地價(jià)格，保護農民的土地收益權。
3．3完善征地補償辦法，建立被征地農民的安置、失業(yè)與基本生活保障的長(cháng)效機制
推進(jìn)工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程不能以犧牲農民利益為代價(jià)。為此，要對失地農民進(jìn)行公正補償，即安置補助費的項目、金額應當能夠保障失業(yè)農民在生產(chǎn)、生活、教育等方面的必要支出，在保障原來(lái)水平的基礎上更高于原來(lái)水平。
完善征地補償和被征地農民基本生活保障辦法。一是提高征地的安置補助費，二是改變“以土地換保障”的失地農民安置方式，失地農民的失業(yè)保障基金和再就業(yè)、創(chuàng )業(yè)資金可以是其全部土地補償費和安置補助費作為。而不必擔心再就業(yè)資金問(wèn)題。失地農民的基本生活保障資金應主要來(lái)源于政府的土地出讓金和用地單位提供的資金。
創(chuàng )新土地征收安置模式。允許采取“留用地”辦法，將規劃確定的建設用地范圍內一定面積的建設用地安排給集體經(jīng)濟組織，用于發(fā)展和壯大村組經(jīng)濟。建立各種物業(yè)設施，并以股份的形式把資產(chǎn)量化給集體經(jīng)濟組織和農民，使被征地較多的村和失地農民獲得長(cháng)期得益的保障機制。
3。4對政府部門(mén)、村集體和承包人在土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉過(guò)程中的角色進(jìn)行科學(xué)定位
在土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉中，政府部門(mén)、村集體之所以侵害承包人的利益，根本的原因就在于三者對于分工沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的安排。具體而言，三者的分工應是：①對于承包經(jīng)營(yíng)權人，除轉讓需經(jīng)發(fā)包方同意外，其他方式的流轉由其自己決定，并作為簽訂流轉合同的主體與對方按照相關(guān)法律法規進(jìn)行協(xié)商。②對于集體經(jīng)濟組織，如村民小組，一是要直接對本集體經(jīng)濟組織內部土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉進(jìn)行監督，發(fā)現有違法現象，提出改正建議，若其成員不同意改正，則上報鄉鎮政府；二是向其成員傳達有關(guān)流轉信息；三是對本集體經(jīng)濟組織的流轉狀況進(jìn)行備案。③對于政府，其職責如下：一是鄉鎮政府對村集體、縣級以上的政府對其下級政府在土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉中的行為進(jìn)行監督，認真受理農民對違反土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉法律、法規行為的檢舉和控告，及時(shí)糾正土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉過(guò)程中的違法行為；二是省級政府制定合同范本；三是鄉(鎮)政府農村經(jīng)營(yíng)管理機構建立土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉信息庫，及時(shí)發(fā)布流轉供求信息，為土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉雙方提供交易場(chǎng)所和提供由省農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉監督管理部門(mén)依法制定的合同示范文本，無(wú)償開(kāi)展流轉業(yè)務(wù)指導和咨詢(xún)服務(wù)。
3．5建立住宅動(dòng)遷和宅基地流轉的農民權益保障機制
要從切實(shí)保護耕地和農民合法權益、促進(jìn)農村改革發(fā)展、加快社會(huì )主義新農村建設和諧穩定的層次上，充分認識保護農村宅基地權益的重要性。一是對農民宅基地進(jìn)行確權登記和發(fā)證。建議有關(guān)部門(mén)應該盡快明確和賦予農民宅基地以完整的物權(《物權法》規定農村宅基地使用權定義為“物權”)，做好現有宅基地普查登記工作。對于手續齊備、符合法律規定的則給予登記造冊，發(fā)放統一的、具有法律效力的宅基地證書(shū)。二是不能定指標，搞行政命令規定農民居住集問(wèn)題，必須經(jīng)過(guò)農民同意。三是在農民外出務(wù)工期間，應保留其原宅基地，不得強行收回或變更宅基地的使用權。
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