談?wù)劙讣芾碇械膯?wèn)題及其改善路
所謂案件管理,是指檢察機關(guān)根據有關(guān)規定,利用人力、物力、財力、信息等資源,對執法辦案活動(dòng)進(jìn)行控制、組織、協(xié)調、監督、處理,以保證案件質(zhì)量和辦案效率,提高法律監督能力和執法公信力的活動(dòng)。
摘 要:本文對當前案件管理中的問(wèn)題及其解決的途徑進(jìn)行了分析論述,并在吸收學(xué)界有關(guān)研究成果的基礎上對改進(jìn)案件管理工作提出了一些看法,。筆者認為,目前案件管理工作還存在著(zhù)如下一些問(wèn)題:如案件質(zhì)量評查問(wèn)題,案件管理的行政化問(wèn)題,案件管理的精細化問(wèn)題,案件管理的人性化問(wèn)題,案件管理中信息化建設滯后的問(wèn)題,案件管理中獎懲機制的落實(shí)問(wèn)題等等。只有解決好上述問(wèn)題,案件管理工作才能逐步完善。
關(guān)鍵詞:案件管理 管理權 案件質(zhì)量評查
案件管理是指檢察機關(guān)的管理者對執法辦案活動(dòng)進(jìn)行的一種管理,它是司法管理的一個(gè)重要方面。所謂司法管理,是指為了實(shí)現司法的公正和效率,根據司法規律的要求,通過(guò)計劃、組織、協(xié)調、指導、監督、制約、評價(jià)、考核等方法來(lái)優(yōu)化司法資源配置的組織活動(dòng)。從目前我國各地的司法實(shí)踐來(lái)看,司法管理還處于一種探索階段,其機制和體制、法規與制度等均有待于進(jìn)一步完善。
具體地說(shuō),案件管理是指“檢察機關(guān)各層級的管理者,通過(guò)計劃、組織、領(lǐng)導、控制、創(chuàng )新等活動(dòng),協(xié)調、組織所擁有的資源,以便有效地達到既定目標的過(guò)程”。“檢察機關(guān)案件管理是指根據有關(guān)法律和文件,利用人力、物力、財力、信息等資源,對執法活動(dòng)進(jìn)行控制、組織、協(xié)調處理,以保證案件質(zhì)量和辦案效率,提高法律監督能力和執法公信力的活動(dòng)。在實(shí)踐中,案管部門(mén)對業(yè)務(wù)部門(mén)的執法辦案活動(dòng)進(jìn)行管理和監督,具體案件辦理仍由各業(yè)務(wù)部門(mén)負責,案件管理部門(mén)和案件辦理部門(mén)分工負責,相互配合、相互制約,并在檢察長(cháng)和檢委會(huì )領(lǐng)導下,對檢察機關(guān)辦理的案件履行管理、監督、參謀、服務(wù)職能的綜合性業(yè)務(wù)管理:統一承擔案件管理、流程監控、統計查詢(xún)、質(zhì)量管理、涉案款物管理、律師閱卷接待等主要任務(wù),對原來(lái)的案件、線(xiàn)索管理范圍進(jìn)行調整優(yōu)化、整合資源,形成職權清晰、責任明確的案件管理格局:明確具體操作流程和要求,形成相互銜接、相互制約、環(huán)環(huán)相扣的流程鏈條。”
2011年11月1日,最高人民檢察院成立了案件管理辦公室,這是一個(gè)專(zhuān)門(mén)負責案件管理的機構。之后,全國各級檢察機關(guān)先后設立了2500多個(gè)專(zhuān)門(mén)的案件管理機構,并開(kāi)始建立一種新的案件管理模式,即統一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監督、案后評查、綜合考評等等。
2012年,最高人民檢察院又提出了案件管理工作的整體思路:以促進(jìn)公正廉潔執法為核心,以提高辦案質(zhì)量和效率為目標,以檢察信息化為手段,以健全組織機構、選優(yōu)配強隊伍、健全規章制度、建立信息平臺為切入點(diǎn),以統一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監督、案后評查、綜合考評為機制;堅持管理與服務(wù)并舉、監督與配合并重,統籌兼顧、突出重點(diǎn)、積極穩健、注重實(shí)效,全面推進(jìn)案件管理工作的集約化、信息化、規范化、科學(xué)化,促進(jìn)檢察工作科學(xué)發(fā)展。
為了推進(jìn)對司法管理(包括案件管理、審判管理等等)問(wèn)題的研究,中國政法大學(xué)司法理念與司法制度研究中心面向全國開(kāi)展了征文活動(dòng),先后收到論文數百篇,后經(jīng)專(zhuān)家評審,從中評出一、二等獎?wù)撐?0篇。在首屆司法管理學(xué)研討會(huì )上,來(lái)自最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部及地方法院系統、檢察院系統與多所知名高校的專(zhuān)家、領(lǐng)導共100余人參加,并在會(huì )上對獲獎?wù)撐淖髡吲e行了頒獎儀式。國內數十家媒體報道了該會(huì )。本文根據上述征文的匯編(這是目前國內學(xué)界第一本研究司法管理的論文匯編)對案件管理研究方面的主要觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行了綜述,并對有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了獨立思考和分析。
一、案件管理中存在的問(wèn)題
有的文章分析了目前案件管理工作中存在的問(wèn)題:(1)對案件管理的地位與作用認識不足、重視不夠;(2)案件管理機構職責不明、協(xié)調不到位;(3)沒(méi)能建立統一、高效的管理機制;(4)案件管理效果不佳,信息的收集報送不全面、不及時(shí)、不準確,業(yè)務(wù)研究與案情分析未能有效開(kāi)展等等。
另有文章認為,目前案件管理中的主要問(wèn)題是:(1)案件線(xiàn)索管理不規范;(2)案件質(zhì)量管理沒(méi)有形成體系;(3)案件質(zhì)量監督管理不到位;(4)案件管理缺乏規范性;(5)錯案責任追究難以到位。
也有文章指出以下問(wèn)題影響著(zhù)案件管理工作的發(fā)展:如行政化傾向突出、管理模式縱強橫弱、內設機構過(guò)多與效能低下、前期控權不足與后期削權過(guò)度、信息化建設滯后、現代管理學(xué)原理運用較少等等。所謂“管理模式縱強橫弱”是指檢察機關(guān)的案件管理模式呈縱向管理強勁、橫向管理薄弱的態(tài)勢。以基層人民檢察院為例,現行二類(lèi)縱向管理模式為:承辦檢察官——業(yè)務(wù)部門(mén)負責人——主管副檢察長(cháng)、檢察長(cháng)或者檢察委員會(huì );基層人民檢察院——省轄市級人民檢察院——省級人民檢察院——最高人民檢察院。多年來(lái),縱向管理始終強勢發(fā)展,如最高人民檢察院到省級人民檢察院的各個(gè)部門(mén),從工作的部署、檢察指導、評比等等,無(wú)一不在發(fā)揮指揮棒的作用。橫向管理是指控制、促進(jìn)和維護所有與主體有關(guān)的活動(dòng),其主要表現形式為系統化的流程管理,其基本功能為全程管理、動(dòng)態(tài)管理、過(guò)程控制。橫向管理是縱向管理的基礎,前者側重于事,后者側重于人,兩者有機結合才能構成科學(xué)的管理模式。
還有文章認為案件管理的問(wèn)題是:(1)思想觀(guān)念沒(méi)有轉變,固守舊有管理模式;(2)案管人員配備不足,整體素質(zhì)有待提高;(3)案管機制不成熟,監督能力有待提高;(4)信息化建設緩慢,不能滿(mǎn)足動(dòng)態(tài)監管要求。
二、解決案件管理問(wèn)題的途徑
有的文章認為應當從以下幾個(gè)方面改進(jìn)案件管理工作:(1)更新思想觀(guān)念,探索新的案管模式;(2)加大案管資金投入,加強案管人才培訓;(3)優(yōu)化案管機制,提升法律監督能力;(4)加強案管信息化建設,提升案管科學(xué)化水平。
另有文章提出了改善案管工作的幾點(diǎn)對策:(1)以確保案件質(zhì)量為目標,強化辦案責任意識;(2)逐步推進(jìn)案管工作的制度化、規范化建設;(3)提高思想認識,建立考核評比機制。
還有文章就改進(jìn)案管工作提出如下建議:(1)建立全面的管理體系,案件管理應當貫穿于案件處理的全過(guò)程,包括對立案、偵查、采取強制措施、報捕、起訴、審判等各個(gè)階段,都要實(shí)行監督管理;(2)建立司法大網(wǎng)絡(luò ),通過(guò)計算機技術(shù),將公檢法的網(wǎng)絡(luò )聯(lián)系起來(lái),進(jìn)行統籌管理;(3)建立有效的監測、追蹤、報警體系;(4)建立案件質(zhì)量評價(jià)機制;(5)建立重點(diǎn)審查與一般審查相結合的案件審查制度。
也有文章對解決案管工作中的問(wèn)題提出了基本思路:(1)準確把握案管機構的職能。案管機構的職能應該包括辦案流程管理、辦案質(zhì)量管理、辦案信息管理和綜合管理等等。(2)探索建立科學(xué)案件管理機制。首先應當建立檢察業(yè)務(wù)規范管理與案件程序監控管理機制;其次應當建立檢察業(yè)務(wù)考核管理新機制:再次要構建激勵與約束并行的案件質(zhì)量考核與案件監督管理聯(lián)動(dòng)機制。(3)加強案管機構和隊伍建設。(4)加快推進(jìn)信息化建設。(5)加強案件統計管理。(6)加強案件流程管理。(7)加強法律文書(shū)管理。(8)加強涉案款物管理。(9)加強案件考評管理。⑩
有的文章指明了案件管理工作的發(fā)展方向和目標,認為案件管理工作方向的確定,一方面要符合管理學(xué)的基本規律,另一方面也要符合檢察工作的實(shí)際。目前案件管理工作的主要發(fā)展方向有三:一是案件管理要與檢察工作的整體方向相吻合;二是案件管理工作的信息化方向;三是案件管理要由粗放型向精細型方向轉變,而案件管理的目標是:現代化、系統化和最優(yōu)化。
有的文章提出了優(yōu)化案件管理運行機制的觀(guān)點(diǎn),主張實(shí)行案件管理的信息化,通過(guò)信息化網(wǎng)絡(luò )平臺,提高計劃、組織和控制的能力。這要從兩方面人手,一是要構建統一的軟件管理系統,該系統集辦案、管理、統計、分析、監督于一體,實(shí)現信息互通、資源共享,從而提升法律監督能力:二是要完善案件管理系統中的各類(lèi)平臺建設,使執法信息網(wǎng)上錄入、執法流程網(wǎng)上管理、執法活動(dòng)網(wǎng)上分級查詢(xún)、執法環(huán)節網(wǎng)上全程監督、執法信息網(wǎng)上分享。
另有文章探討了深化案件管理機制的思路:(1)深化案管探索機制建設;(2)深化案管實(shí)踐機制建設;(3)深化案管發(fā)展機制建設;(4)深化案管評估機制建設;(5)深化案管配套機制建設。⑩ 三、對改進(jìn)案管工作的思考 從目前學(xué)界對案管工作存在問(wèn)題的分析看,大家比較關(guān)注的是如下問(wèn)題:案件質(zhì)量評查問(wèn)題,案件管理的行政化問(wèn)題,案件管理的精細化問(wèn)題,案件管理的人性化問(wèn)題,信息化建設滯后的問(wèn)題,案件管理中獎懲機制的落實(shí)問(wèn)題,等等。
關(guān)于案件質(zhì)量評查問(wèn)題,學(xué)界比較一致的看法是,加強案件管理工作必須注意構建一套完善的案件質(zhì)量評查機制。案件管理的意義在于提高辦案質(zhì)量,對辦案人員辦理的每一案件都適時(shí)、準確地進(jìn)行質(zhì)量評價(jià),并加以獎懲,會(huì )調動(dòng)辦案人員嚴格依法辦案的積極性。也有學(xué)者對目前的考評方法提出質(zhì)疑,認為通過(guò)人工手段進(jìn)行案件質(zhì)量評查和業(yè)務(wù)考評不僅工作量大,而且人為因素影響大,公信力大打折扣:因此,在建立統一的案件質(zhì)量評查標準的框架下,運用計算機技術(shù)實(shí)行網(wǎng)上考評,才能增強考評的科學(xué)性。還有學(xué)者指出,目前的考評工作不完善,表現在如下幾點(diǎn):一是考核標準不統一,二是考評的具體范圍難確定,三是考評的方法不科學(xué)。
有的學(xué)者主張:“要制定必要的《案件質(zhì)量考核標準》,按照實(shí)事求是、客觀(guān)公正、科學(xué)合理、民主公開(kāi)的原則,采取自查、抽查、總查、通報、評估等方法對各業(yè)務(wù)部門(mén)的案件質(zhì)量以及圍繞辦案開(kāi)展檢查工作的質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)全面的評定。要以《案件質(zhì)量考核標準》為載體,建立起一套符合檢察工作規律和工作實(shí)際的案件督查考評體系和健全以案件質(zhì)量為核心的評估體系,努力完善案件質(zhì)量保障機制,提高執法水平和辦案質(zhì)量。一方面要建立合格案件質(zhì)量標準評價(jià)機制,將辦案質(zhì)量以及具體的指標量化,引導辦案人員追求案件質(zhì)量的最佳化;另一方面要推行辦案風(fēng)險評估機制,認真總結刑事檢察實(shí)踐中案件質(zhì)量問(wèn)題的前兆性特征,梳理出可能影響批捕起訴案件質(zhì)量,造成質(zhì)量問(wèn)題的隱患苗頭,科學(xué)地設計應對措施,將質(zhì)量隱患盡可能消除;同時(shí),要推進(jìn)質(zhì)量考核機制與獎懲機制的聯(lián)動(dòng),通過(guò)評估界定辦案質(zhì)量?jì)?yōu)劣,通過(guò)考核兌現獎優(yōu)罰劣,加強辦案責任制和責任追究制,適當促進(jìn)檢察人員的激勵與約束機制建設。”
關(guān)于案件管理的行政化問(wèn)題,與檢察機關(guān)的行政化有關(guān)。學(xué)界對檢察機關(guān)的行政化現象一直頗有微詞。有的學(xué)者指出:“檢察機關(guān)的行政化是影響公正和效率的危害源之一。一些地方檢察機關(guān)的地方保護主義和不作為或者亂作為的現象,往往與檢察機關(guān)的行政化有關(guān)。檢察機關(guān)行政化的思想根源在于封建法制的思想殘余。檢察機關(guān)較審判機關(guān)的行政化色彩更多、更強,在黨的十五大啟動(dòng)的司法改革中,審判機關(guān)已將減少行政化作為改革的發(fā)展方向,而檢察機關(guān)卻缺乏相應的有效舉措。30余年來(lái),并沒(méi)有從檢察機關(guān)的體制和工作機制方面減少行政屬性和增加司法屬性。首先,根據《人民檢察院組織法》第3條的規定,檢察長(cháng)可以不服從檢察委員會(huì )的決定,即檢察長(cháng)與檢察委員會(huì )是平行關(guān)系,而人民法院組織法明文規定法院院長(cháng)依法必須服從審判委員會(huì )的決定,同時(shí),審判委員會(huì )的改革已經(jīng)朝著(zhù)審理化和專(zhuān)業(yè)化的方向發(fā)展,這與檢察委員會(huì )的改革形成越來(lái)越大的差距。其次,在檢察權的運行方式上,表現為:承辦檢察長(cháng)一科(處)長(cháng)一主管副檢察長(cháng)或者檢察長(cháng),層層聽(tīng)匯報,承辦案件的不能決定案件,決定案件的不承辦案件,呈現出行政機關(guān)的審批特征……最后,檢察官也不具有法官的相對獨立性,法官辦理案件在一定條件下實(shí)行法官獨任審理制。”
另有論者指出:“在案件分配上,還是以部門(mén)領(lǐng)導安排多,分類(lèi)對口分配少;有的簡(jiǎn)化審案件還要經(jīng)過(guò)處室領(lǐng)導、分管檢察長(cháng)層層報批。另外,盡管近年來(lái)‘主訴(主辦)檢察官辦案責任制’已全面推行,但在管理上仍有行政化傾向。如主訴檢察官辦案搭檔的人員組合,多數是組織配備,很難雙向選擇。主訴檢察官如果發(fā)現組織配備的人員不稱(chēng)職,卻無(wú)權解除辦案搭檔關(guān)系。又如部分檢察機關(guān)對檢察業(yè)務(wù)骨干行政調動(dòng)頻繁,使得其不得不放棄已熟悉的專(zhuān)業(yè)而重新熟悉新的崗位。結果,既不利于檢察職業(yè)專(zhuān)業(yè)化建設,也不利于檢察業(yè)務(wù)崗位的穩定性。”
因此,我們認為在新一輪司法體制改革中,應當將司法化作為檢察體制改革的一個(gè)方向,增強檢察權運作過(guò)程中的司法屬性,減少其行政屬性,改變所謂承辦案件者不能決定案件、決定案件者不承辦案件的現象。與此相應,案件管理權的司法屬性也會(huì )增強,行政屬性會(huì )相應弱化。應該說(shuō),案件管理中行政色彩的淡化是改進(jìn)案管工作的重點(diǎn)之一。另外,淡化案件管理的行政色彩也需要加強內部的監督制約,因為任何權力都有自我膨脹的天性,一直膨脹到有控制的邊界為止,監督制約就是控制權力越界的有效手段。
關(guān)于案件管理信息化建設滯后的問(wèn)題,檢察機關(guān)的辦案人員深有感觸。盡管全國檢察機關(guān)自上世紀90年代起就開(kāi)始了信息化建設,但效果不理想,統一的信息化管理至今不完善。之所以出現上述問(wèn)題,一是因為管理人員的思想認識還不適應信息化的要求;二是因為信息化的管理體制和工作機制尚不健全;三是因為基礎網(wǎng)絡(luò )設施不夠完善;四是因為對信息資源的開(kāi)發(fā)利用不足,信息化規模效益并未彰顯。因此,加強信息化建設也是完善案件管理的必由之路。
正如有的學(xué)者所指出的:“檢察實(shí)踐亟需專(zhuān)門(mén)部門(mén)承擔數據統計管理、分析職能,實(shí)現檢察長(cháng)、各業(yè)務(wù)部門(mén)以及相關(guān)監督部門(mén)之間的信息互通,在不同環(huán)節不同階段及時(shí)共享和反饋案件信息,幫助各部門(mén)提高工作效率,以便于上級檢察機關(guān)指導。通過(guò)加強案件管理信息化建設,對案件管理過(guò)程中各種信息的搜集匯總、整理分析,對執法工作效能、辦案數據進(jìn)行跟蹤、統計、分析和研究,發(fā)現辦案工作中存在的問(wèn)題,為檢察長(cháng)和檢委會(huì )宏觀(guān)決策提供解決問(wèn)題的前瞻性建議,幫助辦案部門(mén)加強信息溝通和反饋,建立與業(yè)務(wù)部門(mén)的重大業(yè)務(wù)活動(dòng)信息互通機制和信息共享機制,從而實(shí)現內部信息資源利用的最大化。”
關(guān)于案件管理的人性化問(wèn)題,來(lái)自檢察機關(guān)的研究人員發(fā)出了“人本化管理”的呼聲,主張借鑒人本主義的管理模式用于案件管理工作中。所謂人本主義的管理模式是指:“在管理過(guò)程中,樹(shù)立整體人本觀(guān),既重視人的價(jià)值與自由,把滿(mǎn)足人的需要和人的全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和目的,又充分發(fā)揮人的主動(dòng)性和能動(dòng)性,實(shí)現人的全面發(fā)展以及企業(yè)與社會(huì )的共同進(jìn)步。其精髓就是‘點(diǎn)亮人性的光輝,回歸生命的價(jià)值,共創(chuàng )繁榮和幸福’。”
人本主義管理理論的實(shí)質(zhì)在于,將人作為管理的出發(fā)點(diǎn)和目的,要尊重人的人格和價(jià)值,要創(chuàng )造條件實(shí)現人的全面發(fā)展,要教育人、引導人、激勵人、塑造人、完善人;要采用柔性管理手段,即根據人的心理和行為特點(diǎn),用一種非強制的方式使管理對象對管理目標產(chǎn)生認同和服從,并調動(dòng)被管理者的自覺(jué)性、主動(dòng)性、積極性。
筆者認為,將人本主義管理模式落實(shí)到案件管理工作中,就是要充分尊重檢察官的獨立性,因為“檢察機關(guān)的獨立從某種意義上就意味著(zhù)檢察官的獨立,沒(méi)有檢察官的獨立也很難實(shí)現檢察機關(guān)的獨立”,“檢察機關(guān)的獨立除了外部獨立,即檢察官在行使職權時(shí)只服從事實(shí)和法律,不受任何國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì )組織和個(gè)人的干涉外,還包括檢察官的內部獨立,即檢察官在行使職權時(shí),在自己的權限范圍內享有充分的自主權,不受檢察機關(guān)內部其他檢察官或上級的無(wú)端干涉,所受到的責任追究應以事后性為主”。另外,還要樹(shù)立管理就是服務(wù)的理念,管理者應當從各個(gè)方面為檢察官辦案提供好的服務(wù)與保障,并在生活上關(guān)心檢察官,解決其后顧之憂(yōu)。
關(guān)于案件管理的精細化問(wèn)題,有的學(xué)者認為目前的案件管理工作應當由粗放型向精細型轉變二首先要用現代信息技術(shù)手段創(chuàng )新管理方式,提升管理水平,完善適應案管工作的軟件,實(shí)現辦案工作的網(wǎng)上運行,對各個(gè)辦案環(huán)節進(jìn)行網(wǎng)上控制。另外要規范細節,要實(shí)現辦案流程的細化、量化和標準化。
關(guān)于案件管理中獎懲機制的落實(shí)問(wèn)題,一些地方檢察機關(guān)存在落實(shí)不到位的問(wèn)題,如有的單位因為考評與獎懲管理部門(mén)不一致而導致考評與獎懲脫節,但也有一些地方檢察機關(guān)進(jìn)行了有益的探索。如山東省青州市人民檢察院根據案件評查結果落實(shí)獎懲措施,以督促干警依法辦案并提升辦案水平該院開(kāi)發(fā)了案件管理軟件,將案件質(zhì)量評查結果記入干警個(gè)人執法辦案檔案,并納入對辦案人員及相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的年度績(jì)效考核之中,與干警的評先樹(shù)優(yōu)、升遷獎勵等聯(lián)系起來(lái)。對辦案質(zhì)量出現問(wèn)題的,根據案件質(zhì)量問(wèn)題的性質(zhì)、程度及后果進(jìn)行必要的處分。應該說(shuō),案件質(zhì)量評查結果的利用是案件評查功能發(fā)揮的基本保障,只有如此才能產(chǎn)生有效的激勵作用,否則所謂的案件質(zhì)量評查不過(guò)是做虛功而已
綜上所述,所謂案件管理,是指檢察機關(guān)根據有關(guān)規定,利用人力、物力、財力、信息等資源,對執法辦案活動(dòng)進(jìn)行控制、組織、協(xié)調、監督、處理,以保證案件質(zhì)量和辦案效率,提高法律監督能力和執法公信力的活動(dòng)。本文對當前案件管理中的問(wèn)題及其解決的途徑進(jìn)行了分析論述,并在吸收學(xué)界有關(guān)研究成果的基礎上對改進(jìn)案件管理工作提出了一些看法。我們認為,目前案件管理工作還存在著(zhù)如下一些問(wèn)題:如案件質(zhì)量評查問(wèn)題,案件管理的行政化問(wèn)題,案件管理的精細化問(wèn)題,案件管理的人性化問(wèn)題,案件管理中信息化建設滯后的問(wèn)題,案件管理中獎懲機制的落實(shí)問(wèn)題等等,這些問(wèn)題亟待解決。只有解決好上述問(wèn)題,案件管理工作才能逐步完善。應該指出,目前案管工作的變化體現了這樣幾個(gè)特點(diǎn):一是從粗放型管理向精細型管理轉變;二是從強制型管理向服務(wù)型管理轉變:三是從傳統化管理向信息化管理轉變:四是從人治化管理向規范化管理轉變:五是從發(fā)散式管理向系統化管理轉變、其最終目標是實(shí)現管理的人性化、科學(xué)化、規范化,從而提升執法辦案的質(zhì)量與效率,促進(jìn)司法公正。
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