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PPP模式在國內水利工程項目中的案例研究
政府通過(guò)水利工程項目的建設實(shí)施提供公共服務(wù)，社會(huì )資本以項目目標的實(shí)現來(lái)獲得收益，政府和社會(huì )資本都是通過(guò)項目的建設實(shí)施達成自身的目標。
1.研究背景
PPP(Public-PrivatePartnership)，即公私合作伙伴關(guān)系，是指為了完成某個(gè)公共事業(yè)項目的投資、建設和運營(yíng)，政府同私人部門(mén)之間形成的相互合作關(guān)系。在基礎設施領(lǐng)域推行PPP模式，有利于吸引社會(huì )資金，引入市場(chǎng)化競爭主體，促進(jìn)投融資體制改革。在黨的十六屆三中全會(huì )和中國經(jīng)濟持續高速增長(cháng)的大背景下，政府開(kāi)始推廣PPP在基礎設施建設領(lǐng)域的應用，PPP在中國迎來(lái)了一段較快的發(fā)展時(shí)期。水利工程是關(guān)系到整個(gè)國家及民生的大型基礎設施，其興建往往也需耗費大量的物資。單純的依靠傳統的融資模式難以滿(mǎn)足水利工程建設的需要，水利工程通常建設周期較長(cháng)、施工條件復雜、規模較大、投資也比較高。為了有效推動(dòng)水利改革發(fā)展，大力拓寬水利投融資渠道，促進(jìn)經(jīng)濟持續穩健發(fā)展，國家先后出臺了一系列鼓勵社會(huì )資金參與水利建設的政策措施。2015年，水利部、財政部和發(fā)改委三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設的實(shí)施意見(jiàn)》，加速PPP模式在水利工程建設中的運用及推廣。政府通過(guò)引導投資、合理定價(jià)、授予特許經(jīng)營(yíng)權、財政支持等措施，鼓勵和引導社會(huì )資本積極參與水利工程項目建設運營(yíng)，既有助于快速有效地緩解地方政府財政壓力，推進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化配置，也有助于降低政府債務(wù)負擔，防備化解財政風(fēng)險，項目風(fēng)險將由政府部門(mén)和社會(huì )資本共同分擔，有助于減少前期風(fēng)險和提高管理效率。引導資本參與水利建設，對創(chuàng )建世界現代田園城市和促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。
2.案例分析
以下案例均選自2015年發(fā)布的社會(huì )資本參與到重大水利工程建設運營(yíng)的第一批試點(diǎn)項目，這些項目為投資方帶來(lái)部分收益的同時(shí)，社會(huì )公益性強�？梢詾橐龑鐣�(huì )資本如何參與到水利工程建設提供借鑒參考。
2.1黑龍江奮斗水庫
2.1.1項目背景
黑龍江省奮斗水庫是黑龍江省近十年來(lái)的第一個(gè)新建水庫工程。該工程項目主要用于城鎮供水，結合防洪，兼顧灌溉、發(fā)電和航運等綜合作用。水庫主要建筑物包括大壩、壩后式電站廠(chǎng)房、導流溢洪道、過(guò)道泄水建筑物等。工程總投資約14.26億元，總工期為36個(gè)月。奮斗水庫工程建成后，每年可向城鎮提供水資源5314萬(wàn)立方米，可滿(mǎn)足穆棱市和雞西市各個(gè)鄉鎮和林業(yè)局的用水需求。
2.1.2經(jīng)驗分析
(1)注入社會(huì )資金，填補水利工程建設資金缺口
奮斗水庫工程總投資為14.26億元，政府出資8億元，社會(huì )資本為6.26億元，占總投資的43.9%。社會(huì )資本參與到奮斗水庫工程建設，很大程度上減輕了國家財政負擔。據有關(guān)全國政府性債務(wù)審計結果顯示統計到2013年6月底，我國政府的負債率已經(jīng)高達55.7%，面對如此沉重的債務(wù)壓力，政府對水利工程項目的投資更加力不從心。以往水利工程建設都是依靠財政支出，通過(guò)政府引進(jìn)社會(huì )資本的投入，彌補了政府財政資金的不足，而社會(huì )資本通過(guò)基礎設施的投資，也可以獲得長(cháng)期而穩定的收益。
(2)增強約束機制，提高管理績(jì)效
PPP項目處于政府和社會(huì )的雙重監督和管理之下，社會(huì )資本不僅以利潤最大化為目標，也要提升服務(wù)質(zhì)量。水利工程建設和其他行業(yè)發(fā)展一樣，同樣需要并且也能夠進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機制的主導作用，可以充分調動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性和創(chuàng )造性。奮斗水庫通過(guò)引入PPP模式，政府部門(mén)不再承擔項目建設實(shí)施的具體事宜，與社會(huì )資本相互約束從制度上排除了權力尋租和暗箱操作，從源頭上有效避免了工程建設領(lǐng)域的腐化現象。
(3)促進(jìn)水利行業(yè)投資效率
政府部門(mén)在投資公共項目的時(shí)候，由于缺少市場(chǎng)競爭以及獲得利潤的動(dòng)力，無(wú)論在工程建設還是在經(jīng)營(yíng)維護方面都缺乏效率，而社會(huì )資本會(huì )因為受到了利潤最大化的驅使，在奮斗水庫項目建設的過(guò)程中就會(huì )嚴格把控工期延誤等問(wèn)題，提高運營(yíng)服務(wù)的效率，激發(fā)了社會(huì )資本的活力，可以有效地充分利用各方面的資源，提高水利行業(yè)的投資效率。
2.2湖南莽山水庫2.2.1項目背景
湖南莽山水庫是湖南境內唯一的大型水庫，是解決該地區洪澇災害干旱缺水的唯一有效途徑。工程總投資為16.1億元。項目法人投資4200萬(wàn)元中30%作為項目法人資本金，即12600萬(wàn)元，其余29400萬(wàn)元，由項目法人向銀行貸款等途徑融資。項目法人資本金分二期到位，第一期資本金5000萬(wàn)元在注冊成立項目公司時(shí)到位，第二期7600萬(wàn)元在2016年6月30日前到位，建設期利息由項目法人承擔。投融資額度占總投資的22.6%。灌區工程中中央及省配套資金60668萬(wàn)元，縣財政配套資金23012萬(wàn)元由項目法人負責籌措到位，工程款由縣政府分3年按4：3：3比例償還，按照8.55%償還建設期資金利息。
2.2.2經(jīng)驗分析
(1)激發(fā)管理體制活力
在水利項目中引入社會(huì )資本，有利于轉變思想，為水利工程建設領(lǐng)域注入新鮮血液。莽山水庫通過(guò)引入社會(huì )資本參與建設管理，改變了過(guò)去單純的由政府出資模式，雙方合作，政府部門(mén)與社會(huì )資本一起參與項目建設，引入先進(jìn)的管理理念和管理技術(shù)，可嚴格管控人員編制，明顯改善了過(guò)去由政府主管的水利工程人員超編、松懈懶散等問(wèn)題。
(2)借助市場(chǎng)主導作用
市場(chǎng)決定資源配置是最有效率的。社會(huì )資本在獲得莽山水庫特許經(jīng)營(yíng)權后，在特許經(jīng)營(yíng)期內可充分發(fā)揮市場(chǎng)主導作用，最大限度激發(fā)項目潛在能力。以往政府投資項目公益性較強，收益低，盈利項目單一，引入社會(huì )資本后，可以利用社會(huì )資本的管理和資源優(yōu)勢來(lái)提高莽山水庫效益及周邊生態(tài)效益。
(3)緩解政府資金籌措壓力
在莽山水庫建設施工過(guò)程中，樞紐工程總投資為105763萬(wàn)元，政府資本金59910萬(wàn)元，項目法人投資為42000萬(wàn)元，建設期利息為3853萬(wàn)元�？梢�(jiàn)社會(huì )資本占了整個(gè)工程總投資的39.7%，很大程度上緩解了政府的資金籌措壓力。社會(huì )資本更加靈活而且能夠快速到位，保證了水庫項目建設實(shí)施進(jìn)展不受資金不到位而延誤工期。
2.3陜西南溝門(mén)水利樞紐
2.3.1項目背景
南溝門(mén)水利樞紐工程在陜西延安黃陵縣境內，該工程由洛河引洛入葫工程和蘆河南溝水利樞紐工程這兩項水利樞紐工程組成。該項目建設總投資概算為19.21億元(政府出資為54,540萬(wàn)元、其他途徑貸款為137,560萬(wàn)元)，工期預計44個(gè)月。政府部門(mén)投資主體是延安水務(wù)投資建設有限責任公司，政府與陜西延長(cháng)石油投資有限公司和華能?chē)H電力開(kāi)發(fā)公司按照40%：30%：30%比例出資，成立延安南溝門(mén)水利樞紐工程有限責任公司，作為南溝門(mén)水利樞紐工程的項目法人。
2.3.2經(jīng)驗分析
(1)采用資本金與擔保貸款組合的方式填補資金缺口
陜西南溝門(mén)水利樞紐工程采用社會(huì )投資主體的自有資金和擔保貸款，代替了部分政府財政出資，有效化解了資金缺口問(wèn)題。轉變了以往的都是依靠政府支出模式，可減輕政府財政壓力，這一模式對于經(jīng)營(yíng)性較強的水利工程項目具有較強示范價(jià)值。
(2)利用競爭性會(huì )談篩選優(yōu)質(zhì)合格的社會(huì )投資主體
在水利工程項目建設中政府部門(mén)占有主導地位，考慮到該項目資金需求量大同時(shí)也具有較好的財務(wù)收益，當地政府部門(mén)特地邀請了多家投資主體對南溝門(mén)水利樞紐工程進(jìn)行洽商談判，通過(guò)競爭方式來(lái)?yè)駜?yōu)選擇社會(huì )投資主體，簽立合同以及項目投資運營(yíng)等各項協(xié)議，避免了合作伙伴信用不良等影響南溝門(mén)水利工程項目建設。
(3)改善項目法人治理結構和提高管理水平
南溝門(mén)水利樞紐項目由投資三方依照《公司法》進(jìn)行組織管理，依照現代化企業(yè)模式運行，建立了比較完善的法人治理結構，在項目建設管理、運營(yíng)維修中都嚴格執行有關(guān)技術(shù)標準和規章制度，一方面保障了投資者權益，另一方面大力提高了水利工程建設運營(yíng)效率，充分保證了南溝門(mén)水利工程的順利實(shí)施和良好運營(yíng)以及后期的維修服務(wù)。
2.4貴州馬嶺水利樞紐
2.4.1項目背景
貴州馬嶺水利樞紐工程是國家層面聯(lián)系的社會(huì )資本參與重大水利工程建設試點(diǎn)項目中的大型項目。該工程地處于黔西南州興義市境內馬別河干流上，是馬別河干流上梯級規劃的第九個(gè)梯級。國家發(fā)改委在2015年7月29日對該工程的可行性研究報告進(jìn)行了批復，該工程的主要任務(wù)有城鄉供水、防洪灌溉、發(fā)電航運、排澇抗旱等。設計年平均供水量達到21067萬(wàn)立方米，水庫總庫容為1.29億立方米，總灌溉面積達到5.78萬(wàn)畝，多年平均發(fā)電量達1.24億千瓦時(shí)。該樞紐工程總投資預計為26.24億元，總工期計劃為38個(gè)月。
2.4.2經(jīng)驗分析
(1)擴大社會(huì )資本參與基礎設施的領(lǐng)域
貴州馬嶺水利樞紐工程采用PPP合作模式，擴大了社會(huì )資本參與工程建設的領(lǐng)域范圍，水利工程作為基礎設施的一種，PPP模式在馬嶺水利工程建設中的順利實(shí)施和發(fā)展意味著(zhù)社會(huì )資本可以有效的參與到更多工程建設領(lǐng)域。該項目的成功實(shí)施有利于今后吸引更多的社會(huì )資本參與到輸水工程、水源工程、供電工程等重大水利工程建設。
(2)利益共享和風(fēng)險分擔
政府與社會(huì )合力出資興建馬嶺水利樞紐工程項目，遵循平等合作、互相尊重、互利共贏(yíng)、利益共享、風(fēng)險共擔等原則。當地政府在項目建成后授予私人特許經(jīng)營(yíng)權，社會(huì )資本可以獲得長(cháng)期穩定的收益，同時(shí)，社會(huì )與政府部門(mén)分擔風(fēng)險，當地政府主要承擔政策和法律法規等風(fēng)險，社會(huì )資本承擔技術(shù)風(fēng)險和市場(chǎng)風(fēng)險等，通過(guò)發(fā)揮雙方優(yōu)勢，將工程建設風(fēng)險降到最低。
(3)轉變水利工程建設模式
該項目中政府與社會(huì )資本合作，結合了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與政府在經(jīng)濟發(fā)展中的指導性作用，充分利用市場(chǎng)機制和資源，強化基礎設施建設，轉變建設模式。PPP模式的發(fā)展是中國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)和拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的新引擎。
2.5江西峽江水利樞紐
2.5.1項目背景
峽江水利樞紐工程是贛江流域上一座大型的控制性水電站，同時(shí)也是我國目前規模量最大的水電站之一。該水利樞紐工程項目總投資為992,216萬(wàn)元，國家政府撥款為288,000萬(wàn)元，江西省省級財政部門(mén)負責安排113,700萬(wàn)元，剩下的590,516萬(wàn)元資金通過(guò)其他渠道籌集。該工程的一期下閘蓄水階段驗收于2013年順利通過(guò)，如期完成了工程控制性節點(diǎn)目標，取得了航運、發(fā)電、防洪等綜合效益。
2.5.2經(jīng)驗分析
(1)以水利工程的可經(jīng)營(yíng)性來(lái)吸引社會(huì )資本投入
峽江水利工程具有公益性的同時(shí)也帶有經(jīng)營(yíng)性，可保障社會(huì )資本投資獲得合理回報。借助工程的營(yíng)利性項目和設施的作用，有效吸引社會(huì )資本注入，緩解項目建設的資金不足問(wèn)題，該工程中社會(huì )資本金占總投資59.5%。峽江水利樞紐項目建成后將經(jīng)營(yíng)性比較強的水電站經(jīng)營(yíng)權部分剝離出來(lái)授予社會(huì )資本，同時(shí)科學(xué)合理劃分社會(huì )資本的參與范圍，保證社會(huì )資本在特許經(jīng)營(yíng)期內獲得穩定的收益，使水利工程建設投資對于社會(huì )資本更具有吸引力。
(2)采用邀請招標擇優(yōu)選擇社會(huì )投資合作主體
政府部門(mén)與社會(huì )資本成功合作的關(guān)鍵是選擇合適的項目投資主體。為了保證合作方質(zhì)量，江西省水利廳在該工程項目招標過(guò)程中，邀請了數家有投資意愿的相關(guān)公司來(lái)投標，通過(guò)會(huì )談協(xié)商、競爭性報價(jià)等公開(kāi)公正的方式合理?yè)駜?yōu)選擇中標企業(yè)，保證了項目建設主體的合格優(yōu)質(zhì)。
(3)訂立多項合同文件明確權責利關(guān)系
規范項目合作雙方權利義務(wù)、建立獎懲約束機制的有效形式主要是采用規范、嚴謹的合同文本。為了避免各種利益和責任糾紛，峽江水利樞紐項目在實(shí)施開(kāi)展前，相關(guān)利益主體就簽訂了多項合同文件，如出資比例和利益分配合同、發(fā)電相關(guān)合同書(shū)、特許經(jīng)營(yíng)期協(xié)議等，明確界定各合作方的責權利關(guān)系，保證峽江水利樞紐項目實(shí)施和運營(yíng)等各項工作的順利展開(kāi)。
政府通過(guò)水利工程項目的建設實(shí)施提供公共服務(wù)，社會(huì )資本以項目目標的實(shí)現來(lái)獲得收益，政府和社會(huì )資本都是通過(guò)項目的建設實(shí)施達成自身的目標�？傮w來(lái)說(shuō)在水利工程中引入PPP 合作模式具有以下優(yōu)勢：
1)減少政府部門(mén)財政壓力，填補資金不足缺口;
2)引入約束機制，提高水利工程項目建設質(zhì)量和效率;
3)充分利用市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用;
4)利益共享和風(fēng)險分擔機制;
5)提高管理效率和水利行業(yè)投資效率。
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