全國特色小鎮創(chuàng )建培育情況調研報告

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　　今年下半年以來(lái)，相關(guān)部委密集出臺政策措施大力推進(jìn)特色小鎮發(fā)展，各地也積極開(kāi)展培育特色小鎮的探索嘗試。新華社經(jīng)濟分析師近期在多地調研了解到，當前各地培育創(chuàng )建特色小鎮尚處于起步階段，地區間發(fā)展水平高度分化。應警惕部分地區在特色小鎮建設過(guò)程中一哄而上現象的出現，避免形成重數量、輕質(zhì)量的傾向，進(jìn)而造成新的難以消化的房地產(chǎn)庫存。

　　各地創(chuàng )建特色小鎮尚處起步階段，地區間發(fā)展水平高度分化

　　今年下半年以來(lái)，相關(guān)部委密集出臺政策措施大力推進(jìn)特色小鎮發(fā)展。7月份，住建部等三部委發(fā)文，決定在全國范圍開(kāi)展特色小鎮培育工作，計劃到2020年培育1000個(gè)左右的特色小鎮。10月中旬，住建部公布了第一批共計127個(gè)中國特色小鎮名單。隨后，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見(jiàn)》。

　　“按照三部委的文件，相當于我國600多個(gè)城市，每個(gè)城市至少要建1個(gè)特色小鎮，特色小鎮的建設量多面廣。”南京大學(xué)社會(huì )學(xué)院教授閔學(xué)勤分析指出。

　　在政策推動(dòng)下，各地積極開(kāi)展培育特色小鎮的探索嘗試。自2015年1月浙江省提出創(chuàng )建特色小鎮戰略以來(lái)，以夢(mèng)想小鎮、云棲小鎮為代表的一批特色小鎮成為浙江經(jīng)濟轉型升級進(jìn)程中的新亮點(diǎn)。

　　今年6月，福建省政府出臺《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮規劃建設的指導意見(jiàn)》，正式開(kāi)啟了全省特色小鎮的創(chuàng )建工作;9月，福建公布全省首批28個(gè)特色小鎮名單。

　　以安徽安慶市岳西縣溫泉鎮為例，該鎮入選第一批中國特色小鎮名單。目前，安徽省住建部門(mén)已進(jìn)行了現場(chǎng)調研，對其規劃建設工作給予指導性意見(jiàn)。下一步，溫泉鎮將力爭打造成為全省首批特色小鎮示范點(diǎn)。

　　專(zhuān)家指出，目前各方參與特色小鎮建設熱情高漲，預計未來(lái)幾年將迎來(lái)快速發(fā)展期。但整體來(lái)看，大部分地區培育創(chuàng )建特色小鎮尚處于起步階段，不同地區的發(fā)展水平差異較大。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心副主任喬潤令表示，高度分化是當前全國發(fā)展特色小鎮的主要特征，概括來(lái)講分為五類(lèi)：一是東南沿海地區部分小城鎮已經(jīng)成為中小城市，面臨城鎮管理體制的束縛和產(chǎn)業(yè)轉型升級的挑戰;二是大城市周邊的小城鎮，正在成為逆城市化的新空間，開(kāi)始被資本追逐;三是中部絕大部分小城鎮缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，無(wú)法充分吸納農村勞動(dòng)力就地轉移，非城市群范圍內小城鎮難以做大;四是西部和東北地區部分小城鎮人口和經(jīng)濟空間萎縮;五是過(guò)去十年間發(fā)展起來(lái)的資源型強鎮，隨著(zhù)資源價(jià)格下跌，問(wèn)題頻現。

　　簡(jiǎn)單照搬國內外先進(jìn)發(fā)展模式、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)較快而配套設施建設不足等問(wèn)題凸顯

　　雖然當前多數特色小鎮還在規劃建設當中，但是從內涵到外延都在發(fā)生偏離甚至變味的“特色小鎮”日益多見(jiàn)，凸顯簡(jiǎn)單照搬國內外先進(jìn)發(fā)展模式、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)較快而配套設施建設不足等問(wèn)題，需要引起高度重視。

　　第一，生搬硬套國內外先進(jìn)地區發(fā)展模式，培育建設過(guò)程中重數量、輕質(zhì)量?jì)A向明顯。國內特色小鎮發(fā)源于浙江，而浙江的靈感則來(lái)自于國外。因而，多地創(chuàng )建特色小鎮紛紛學(xué)習借鑒浙江和歐美成功經(jīng)驗。但調研發(fā)現，有些地方本末倒置，舍棄自身特色，簡(jiǎn)單模仿歐美小鎮、生搬硬套浙江做法。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心副主任喬潤令認為，與歐洲小城鎮已完成城鎮化任務(wù)、大多以服務(wù)業(yè)為主導不同，我國小城鎮建設首先需要解決城鎮化問(wèn)題，因而，歐洲先進(jìn)發(fā)展模式不能簡(jiǎn)單地照搬照抄。而在國內，浙江的原則和理念適用于其他地方，但具體做法的可復制性有限。因為浙江市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展程度、民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展水平全國領(lǐng)先，政府服務(wù)意識較強。

　　浙江省委政策研究室研究員于新東指出，找準特色要避免兩種傾向，一是舍近求遠、崇洋媚外和生搬硬套，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)基礎，硬招商引資;二是選擇性“失明”，以為當地無(wú)特色可尋、可挖掘。

　　“屬于小鎮自己的山水風(fēng)光、風(fēng)俗人情、土特產(chǎn)品、鎮街小巷、獨特經(jīng)濟、個(gè)性產(chǎn)業(yè)、人文歷史皆可為特色。”浙江省發(fā)改委副主任翁建榮表示。

　　值得注意的是，在國家鼓勵政策的帶動(dòng)下，有些地區開(kāi)始出現比拼數量、定位雷同的現象。例如，東部某縣政府一下子要推出6個(gè)特色小鎮，涉及制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、風(fēng)情旅游等多個(gè)方面。

　　“什么概念都往特色小鎮里裝是不對的。”中國城鎮化促進(jìn)會(huì )副主席兼秘書(shū)長(cháng)陳炎兵指出，特色小鎮首先是鎮，或是小城，不能是公園、旅游景點(diǎn)、甚至房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目，也冠上特色小鎮的名字。特色小鎮應在保有小鎮基本元素基礎上創(chuàng )造特色。需要避免建設過(guò)程中一哄而起，引發(fā)新一輪人為造城運動(dòng)。

　　第二，以傳統思維謀劃特色小鎮建設，注重房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，忽略了配套設施建設。新華社經(jīng)濟分析師調研發(fā)現，部分地區仍以工業(yè)園區、產(chǎn)業(yè)集聚區的傳統思維謀劃特色小鎮建設，對產(chǎn)業(yè)、文化、社區等多種功能的融合考慮不足。

　　中國房地產(chǎn)研究會(huì )副會(huì )長(cháng)苗樂(lè )如表示，近期的調研發(fā)現，沈陽(yáng)大量的房地產(chǎn)庫存并不在城市里，而在城市周邊的園區中，發(fā)展特色小鎮不能重蹈部分地區園區開(kāi)發(fā)覆轍。

　　“需要避免把特色小鎮建成園區。之所以有的地方園區發(fā)展難以為繼，主要原因是欠缺生活公共設施與服務(wù)配套。”中國城市規劃設計研究院院長(cháng)楊保軍指出，產(chǎn)業(yè)并非特色小鎮最本質(zhì)的內容，特色小鎮真正的“特”在于城鎮本身，以人為本的人居環(huán)境。

　　與此同時(shí)，有些地區創(chuàng )建特色小鎮，不深入挖掘傳統產(chǎn)業(yè)特色和人文地理環(huán)境，而寄望于商貿綜合體等項目的新建或重新整合包裝。

　　在東部某省會(huì )城市，一家大型企業(yè)與當地政府簽訂協(xié)議,準備在人口密集的城鄉接合部打造“足球小鎮”,計劃建設的商業(yè)和住宅項目需要進(jìn)行大面積拆遷,而作為“準拆遷戶(hù)”的當地居民卻覺(jué)得,無(wú)論是“足球”還是“小鎮”都離自己的'生活很遠。

　　“不少房地產(chǎn)企業(yè)在尋求轉型發(fā)展過(guò)程當中，會(huì )從大城市轉移出來(lái)，到小城鎮尋求出路�，F在很多所謂的特色小鎮發(fā)展基本上還是在搞物理空間建設。”國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書(shū)長(cháng)馮奎指出，需警惕特色小鎮建設過(guò)程中形成新的房地產(chǎn)庫存。另外，陳炎兵認為，特色小鎮建設應是一種產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的可持續發(fā)展模式。

　　特色小鎮政策扶持應因地制宜、側重服務(wù)、加強創(chuàng )新

　　今年以來(lái)，從中央到地方紛紛出臺文件推進(jìn)特色小鎮發(fā)展，特色小鎮正在成為各方加快推進(jìn)新型城鎮化建設的有效平臺，也逐步成為破解城鄉二元結構的重要抓手。與此同時(shí)，部分地區特色小鎮建設中也出現了重數量、輕質(zhì)量，注重房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、忽略配套設施建設等問(wèn)題。

　　專(zhuān)家認為，應重視發(fā)展特色小鎮在加快新型城鎮化進(jìn)程中的作用，建議在政策扶持上因地制宜、側重服務(wù)、加強創(chuàng )新，完善相關(guān)土地和金融政策，確保政策連貫性，推進(jìn)特色小鎮健康持續發(fā)展。

　　第一， 政策扶持宜注重因地制宜、側重服務(wù)。

　　特色小鎮須以特色為本。由于各地自然特色、產(chǎn)業(yè)特色、文化特色千差萬(wàn)別，發(fā)展階段、客觀(guān)條件不盡相同，因此，扶持特色小鎮發(fā)展的政策落腳點(diǎn)應在因地制宜、分類(lèi)指導�，F階段，中西部地區發(fā)展特色小鎮應側重深挖既有的小城鎮資源稟賦優(yōu)勢，東部沿海地區、特別是特大城市周邊可以在存量培育的基礎上適當開(kāi)展增量創(chuàng )建。具體而言，江浙等東南沿海地區，城鎮化、工業(yè)化任務(wù)基本完成，發(fā)展特色小鎮的主要任務(wù)是升級產(chǎn)業(yè)，而在中西部地區，則需要承擔更多的城鎮化建設的任務(wù)。

　　中國城市規劃設計研究院院長(cháng)楊保軍強調，不贊成把精力重點(diǎn)放在憑空造鎮。過(guò)往的經(jīng)驗顯示，凡是扎根當地歷史文化資源的，與當地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)系越密切的，雖然發(fā)展較慢，但是較為持久，反之則失敗的案例較多。

　　與此同時(shí)，需要加快轉變政府職能，轉向以“側重服務(wù)”為主。“企業(yè)急需的幫助并非宏觀(guān)政策，而是基層政府接地氣的服務(wù)。”浙江萬(wàn)科南都房地產(chǎn)有限公司董事長(cháng)王海光認為，在特色小鎮的培育過(guò)程中，政府應事先引導和規劃、事中配套服務(wù)、事后評估和政策扶持。

　　此外，發(fā)展特色小鎮應提倡政府引導、市場(chǎng)主導、企業(yè)主體、社會(huì )參與，四方形成合力。

　　專(zhuān)家認為，培育特色小鎮要構建生態(tài)系統，政府、市場(chǎng)、資本，包括房地產(chǎn)企業(yè)與創(chuàng )客、投資人等都需參與進(jìn)來(lái)。每個(gè)階段的主導主體可以不一樣。推行階段可以是政府主導，但最終企業(yè)才是小鎮的主體。政府要做的工作主要是為主體提供系統化的公共服務(wù)和穩定的政策環(huán)境，這和原來(lái)工業(yè)園區、產(chǎn)業(yè)區是完全不同的模式。

　　第二， 保持相關(guān)政策連貫性。

　　“三五年形成特色是不可能的，希望相關(guān)政策能夠長(cháng)期保持一致。”有的基層干部認為，“特色小鎮考核也不能一刀切，不同業(yè)態(tài)發(fā)展對環(huán)境、條件要求差異較大，相對應地，運營(yíng)模式、建設目標、評價(jià)標準等也應有所不同”。

　　專(zhuān)家建議，考核時(shí)長(cháng)、考核標準需要與當地特色小鎮的發(fā)展特點(diǎn)相匹配。規劃建設的成敗，在于市場(chǎng)的認可與接受，應以此為標準，衡量與檢驗特色小鎮創(chuàng )建的可行性與成長(cháng)性。需要注意的是，市場(chǎng)效益不能只看靜態(tài)效益，要看比較后的有說(shuō)服力的動(dòng)態(tài)效益，也不能只看即期效益，而要用變化發(fā)展眼光看長(cháng)遠效益。

　　第三， 加快推進(jìn)相關(guān)土地和金融政策的創(chuàng )新。

　　多位企業(yè)負責人反映，目前發(fā)展特色小鎮建設所面臨的政策障礙，主要涉及土地和金融兩大方面。藍城房地產(chǎn)建設管理集團有限公司執行總裁傅林江指出，“鄉鎮城市化，硬性要求蓋高樓不合理。集約用地沒(méi)有錯，但相關(guān)容積率規定不符合特色小鎮發(fā)展實(shí)際。”

　　總部基地全球控股集團董事局主席許為平建議，農村土地流轉改革可在特色小鎮當中先行先試。

　　此外，特色小鎮建設的投資周期長(cháng)、回報慢，需要長(cháng)時(shí)間、大規模的融資支持。平安銀行地產(chǎn)金融事業(yè)部總裁助理羅俊指出，銀行等金融機構介入支持特色小鎮建設的方式，應更多從戰略角度出發(fā)。這就需要帶有股權性質(zhì)的資金，但是當前金融政策并不配套，商業(yè)銀行法不允許銀行直接進(jìn)行股權投資。

　　專(zhuān)家建議，發(fā)展特色小鎮還應重視農村產(chǎn)權制度的創(chuàng )新。一是“多權同確”，積極推進(jìn)林權、農村房屋所有權等各類(lèi)產(chǎn)權的確權登記;二是集體資產(chǎn)股份合作制度改革;三是建立農村產(chǎn)權交易市場(chǎng)，引導農村產(chǎn)權進(jìn)入交易市場(chǎng);四是率先開(kāi)展農村產(chǎn)權抵押融資試點(diǎn)，探索農村產(chǎn)權質(zhì)押、擔保等多形式。

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