稅務(wù)機關(guān)依法行政調研報告

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    黨的十五大確立依法治國，建設社會(huì )主義法治國家的基本方略后，各級稅務(wù)機關(guān)越來(lái)越重視依法行政工作，稅務(wù)系統法治建設取得了較大的進(jìn)展。國稅系統自全面貫徹國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來(lái)，大力規范稅收執法行為，依法行政工作也取得了明顯成效。但在推進(jìn)稅收法治建設的同時(shí)，各級稅務(wù)機關(guān)特別是基層稅務(wù)機關(guān)在依法行政工作上仍然還存在著(zhù)一些不容忽視的問(wèn)題，諸如不同程度地存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。這些現象的存在，影響了我國稅收法規的貫徹實(shí)施和依法治稅的進(jìn)程，一些執法難題和困境仍有待破解。

一、當前稅收執法中存在的主要問(wèn)題

（一）外部法制大環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化。一是稅法立法上的不完善。主要表現在法律法規的內容，或不夠完善或重疊交錯，法律用語(yǔ)過(guò)于簡(jiǎn)單，模糊概念使用較多，立法前瞻性不夠，造成稅法修改補充頻繁、穩定性較差。二是稅收計劃管理與推進(jìn)“依法治稅”之間存在矛盾。由于制定稅收計劃任務(wù)的主要依據是上年稅收完成數和計劃年度預計的經(jīng)濟增長(cháng)速度，客觀(guān)上形成稅收計劃指標與客觀(guān)經(jīng)濟發(fā)展和稅源變化保持協(xié)調和一致存在很大的不確定性，在一定程度上使稅收計劃管理與推進(jìn)“依法治稅”之間存在著(zhù)矛盾。三是社會(huì )綜合治稅機制尚不成熟，部門(mén)配合不力。主要表現為相關(guān)執法部門(mén)各自為政、信息交流不暢、協(xié)作不力。一些相關(guān)部門(mén)對稅務(wù)部門(mén)在稅收執法的配合協(xié)作上推諉、拖延，難以形成行政執法的整體合力。

（二）內部管理體制機制尚需進(jìn)一步完善。一是思想認識問(wèn)題沒(méi)有根本上解決，依法行政意識有待加強。二是內部監督制約機制不完善，缺乏統一的稅收執法質(zhì)量考核標準。另外，稅收執法監督的手段仍難以跟上發(fā)展的需要。三是專(zhuān)業(yè)法制人員力量薄弱，結構不盡合理，不能滿(mǎn)足當前稅收法制工作的需要。從知識結構看，稅務(wù)系統法制機構的工作人員沒(méi)有受過(guò)系統、專(zhuān)業(yè)的法律教育，在法學(xué)理論、法律理念和法律知識等方面沒(méi)有受過(guò)系統、專(zhuān)業(yè)的法律教育，還不能完全適應依法行政的要求；從年齡結構看，尚未在總體上形成梯次的年齡結構。四是稅法執法部門(mén)執法權有限影響法制權威。稅務(wù)部門(mén)對于違法執法人員的處理只有“建議”權而沒(méi)有直接處理權，嚴重影響監督效果和法制機構的權威，對稅務(wù)系統依法行政工作產(chǎn)生負面影響。

（三）稅務(wù)機關(guān)執法存在的問(wèn)題急需進(jìn)一步改進(jìn)。一是重人治，輕法治。收“人情稅”、“關(guān)系稅”，該免的不免，該罰的不罰；有的擅自變通稅法，有的權限范圍掌握不準確，越權處罰等等。二是重實(shí)體法，輕程序法。許多稅務(wù)人員對各稅種的稅收政策法規掌握得很熟練，但對《稅收征管法》及相關(guān)法律法規的運用卻相對生疏。在執法過(guò)程中有重口頭告知、輕執法文書(shū)現象。在日常稅收活動(dòng)中，許多基層單位和稅務(wù)人員不重視稅收執法程序，憑感覺(jué)和經(jīng)驗辦事，隨意簡(jiǎn)化稅收執法手續，人為造成執法失誤。三是納稅人的權利沒(méi)有得到應有的重視。實(shí)際操作中存在納稅人的義務(wù)多于權利，稅務(wù)機關(guān)的權利多于義務(wù)，即現行稅收法制還沒(méi)有充分又有效地保護納稅人的權利。對納稅人的行政救濟制度也不完善，重執法輕救濟。四是稅收執法風(fēng)險加大。就政策原因來(lái)講，表現在：稅收法律體系不健全。稅法與相關(guān)法規銜接不夠，造成稅務(wù)機關(guān)執法依據不完備，給稅務(wù)機關(guān)的執法帶來(lái)隱患。政策出臺相對滯后，難以適應復雜多變的經(jīng)濟活動(dòng)的需要。一些稅收實(shí)施辦法和操作規定對可能產(chǎn)生的稅收執法風(fēng)險認識不夠，易引發(fā)稅收執法風(fēng)險。就稅務(wù)機關(guān)及執法人員來(lái)講，表現在：稅收政策調整頻繁而培訓不到位，加之部分稅務(wù)干部缺乏學(xué)習稅收政策業(yè)務(wù)的自覺(jué)性，導致一部分稅務(wù)人員對稅收政策的熟悉和掌握不夠。部分稅務(wù)執法人員存在憑經(jīng)驗辦事的現象。部分稅務(wù)干部法律素質(zhì)較差。往往只重視學(xué)習和掌握稅收稅種知識、財務(wù)會(huì )計知識，而不重視法律知識的學(xué)習和掌握，從而使其法律知識，特別是法律基礎知識以及同經(jīng)濟管理密切相關(guān)的法律知識欠缺，以致使執法權發(fā)生異化或弱化現象。個(gè)別稅務(wù)執法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力不高，工作責任心不強，執法能力較差。在執法過(guò)程中，不會(huì )應用法律武器，正確行使依法治稅的權力，從而造成執法偏差，破壞了法律的權威性。從而引發(fā)執法風(fēng)險。

二、稅務(wù)執法問(wèn)題的根源探析

（一）稅務(wù)執法依據不完備。孟德斯鳩指出：“一切法律并無(wú)絕對的優(yōu)劣或價(jià)值；凡是適合國情的法律就是最好的法律”。稅收法律制度表現尤為明顯，稅制先進(jìn)是必要的，但過(guò)于超前和追求理想化模式不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，而且有礙依法治稅。稅制具有可操作性是依法治稅的前提，如果稅制脫離本國國情，無(wú)法操作或操作中漏洞百出，要做到依法治稅就很困難�，F行稅制不合理的.因素也不少，主要表現在：一是稅收實(shí)體法中很多要素不確定，難以操作�，F行的單行稅種稅法立法層次低，運用“自由裁量權”時(shí)，容易出現有失公平的現象。二是稅收程序法中有關(guān)規定不嚴密，《稅收征管法》法律條文的彈性大，可操作性差，且漏洞多，稅收執法中許多主要問(wèn)題沒(méi)有以法律的形式加以確定。妨礙了新的稅收征管模式的運行。三是稅收法律與其它法律不銜接，影響了稅收法律的實(shí)施效力�！抖愂照鞴芊ā分嘘P(guān)于稅務(wù)行政處罰、稅務(wù)行政訴訟和稅務(wù)行政復議的內容，有許多與相關(guān)法律不相銜接，致使法律執行中出現許多矛盾的地方。

（二）稅務(wù)司法保障體系不健全，難以為稅務(wù)執法提供強有力的后盾。稅務(wù)司法保障體系是發(fā)揮國家司法力量的強制、威懾作用，嚴厲制裁破壞國家稅收秩序的嚴重違法犯罪行為，保證稅務(wù)執法嚴肅性的重要方面。我國現行稅務(wù)司法保障體系并沒(méi)有表現出其保障稅務(wù)執法的基本功能。在稅收犯罪案件處理中，由于以罰代刑的問(wèn)題普遍存在，致使打擊力度不夠，造成稅務(wù)違法犯罪活動(dòng)猖撅，降低了稅務(wù)執法的水平和質(zhì)量。

（三）征收管理力度不夠。依法治稅的載體是稅收征管。“對什么征稅，按什么標準征稅，在什么環(huán)節征稅，怎樣征稅”等都是法定的，必須依法進(jìn)行。但制約征管質(zhì)量的內在因素也很多，包括征管手段、征管方式、征管模式、考核標準及稅務(wù)人員素質(zhì)等。一是在征管手段上，確保稅務(wù)機關(guān)強制征稅的手段仍顯不足。對“賬外經(jīng)營(yíng)”、“額外收入”缺乏相應的控管措施，現行模式推進(jìn)依法治稅舉步維艱。二是在征管模式上。對現行的申報納稅、優(yōu)化服務(wù)、集中征收、重點(diǎn)稽查、計算機監控模式的理解存在許多偏差，直接影響實(shí)際征管。三是考核標準不完善。組織財政收入是稅收的基本職能，因而從上到下的考核標準主要就是收入計劃完成得如何，導致稅務(wù)機關(guān)以任務(wù)為中心。四是稅務(wù)人員素質(zhì)有待提高。部分人員責任意識差，缺乏愛(ài)崗敬業(yè)精神，工作懶懶散散，不求上進(jìn)。部分人員適應能力差，缺乏勤奮好學(xué)、只爭朝夕的精神，不愿學(xué)習新知識，掌握新技能，難以適應新形勢。少數人員法紀觀(guān)念淡薄，執法違法，知法犯法，經(jīng)不起誘惑，為偷抗騙稅開(kāi)綠燈，甚至直接參與涉稅犯罪。

（四）稅收環(huán)境不夠理想。一是公民習慣于接受政府救濟，卻對依法收稅、政府組織收入不理解。二是許多偷騙稅案件都是以補代罰，以罰代刑，涉稅犯罪得不到應有的追究，這種法治環(huán)境難以維護依法治稅，有時(shí)甚至削弱了依法治稅。

三、破解稅務(wù)執法難題的對策建議

（一）加強稅收立法，健全稅收法律體系，完善稅收立法體系。加強稅收立法，健全稅收法律體系是推進(jìn)依法治稅、治理稅收流失的基礎。

（二）健全護稅協(xié)稅體系，優(yōu)化依法治稅的社會(huì )環(huán)境。完善協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò )，健全稅務(wù)機關(guān)同其他執法機關(guān)及社會(huì )組織之間協(xié)同配合機制，做到稅務(wù)機關(guān)專(zhuān)業(yè)管理與社會(huì )協(xié)稅護稅力量的有機結合，不斷優(yōu)化稅收法治環(huán)境。樹(shù)立依法用稅觀(guān)，糾正把依法治稅等同于依法征稅和依法納稅的觀(guān)念。依法治稅的關(guān)鍵，在于真正把握稅收收入的最終投向。在現代民主、法制思想熏陶下，納稅人思考的不僅僅再是為什么繳稅、如何繳稅、繳多少稅的問(wèn)題，他們更關(guān)注納稅人的錢(qián)被用到哪里去了，用得是否合理，用得是否有效。因此，更新稅收觀(guān)念，必須更新用稅人的觀(guān)念，提高用稅效率意識、公開(kāi)透明稅收用途。讓廣大納稅人知道稅收用在何處，增加其貢獻感、榮譽(yù)感，同時(shí)也便于加強對用稅人的監督，反腐倡廉。

（三）加大稅法宣傳力度，改進(jìn)稅法宣傳教育方式，注重實(shí)效。采取多種行之有效、喜聞樂(lè )見(jiàn)的方式大力宣傳稅收法律法規，提高全民納稅遵從度。一是樹(shù)立依法納稅義務(wù)觀(guān)。依法納稅不是光榮不光榮的道德問(wèn)題，而是是否遵紀守法的法律問(wèn)題。必須強化納稅人的義務(wù)觀(guān)，糾正“納稅光榮論”，“納稅多貢獻大”的法制觀(guān)念，通過(guò)廣泛的稅法宣傳教育，促使廣大納稅人樹(shù)立新型納稅觀(guān)念，為依法治稅奠定堅實(shí)的社會(huì )基礎。二是培育協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò )。要消除人們在認識上的誤區，以為收稅是稅務(wù)機關(guān)的事，與己無(wú)關(guān)。事實(shí)上，支持稅收工作是全民的義務(wù)，稅收最終是由人民使用，稅收沒(méi)有做到應收盡收，實(shí)質(zhì)上是把人民的利益讓渡給小團體或個(gè)人。必須動(dòng)員全社會(huì )力量，建立起密切聯(lián)系的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò )，形成強大的社會(huì )輿論和監督力量。做到稅收應收盡收，以保障人民的安居樂(lè )業(yè)，社會(huì )的全面進(jìn)步�？傊�，要做到“四個(gè)注重”：一是注重宣傳的形式和內容的統一，并側重于宣傳的內容和效果；二是注重集中宣傳與日常宣傳相結合，并側重經(jīng)常性宣傳；三是注重稅收宣傳的普及和提高；四是稅法宣傳要注重貼近生活，貼近社會(huì )。

（四）改進(jìn)征管完善內部制約機制。一是改進(jìn)征管手段和征管方式。應盡快實(shí)行企業(yè)與稅務(wù)機關(guān)聯(lián)網(wǎng)，以提高工作效率，節約稅收成本。二是改進(jìn)考核方式。稅務(wù)機關(guān)應轉變觀(guān)念，將過(guò)去的計劃考核標準改變?yōu)?ldquo;應收盡收”，建立完整的征管質(zhì)量考核體系，真正實(shí)現依率計征，照章征稅，杜絕有稅不收或收“過(guò)頭稅”的問(wèn)題。三是進(jìn)一步加強稅務(wù)干部隊伍法制和業(yè)務(wù)建設。要做到公正、嚴格執法，最根本的是執法者要牢固樹(shù)立法制觀(guān)念，做到心中有法、言必合法、行必循法。切實(shí)加強對稅務(wù)人員的法制教育和業(yè)務(wù)培訓；開(kāi)展稅務(wù)人員的職業(yè)道德教育和全心全意為人民服務(wù)的宗旨教育，引進(jìn)激勵機制，激發(fā)廣大稅務(wù)人員從事稅收工作的自豪感，榮譽(yù)感。四是強化稅務(wù)行政執法監督制約機制，全面實(shí)行稅務(wù)行政執法責任制，廣泛接受外部對稅收執法的監督，形成內外相促、上下結合、專(zhuān)兼配套、形式多樣的執法監督體系。從而使執法監督工作更加規范化、制度化。

（五）提高干部素質(zhì)，加強執法主體建設，建立一支高素質(zhì)的稅收執法隊伍。一方面提高政治素質(zhì)。以為人民服務(wù)為核心，努力強化共產(chǎn)主義信念教育，提高全體地稅人員思想素質(zhì)。另一方面，加強職業(yè)道德教育，提高職業(yè)道德觀(guān)念，熱愛(ài)稅收，依法治稅，提高行政執法水平。要提高稅務(wù)人員的法律素質(zhì)。“徒法不能自行”，依法治國和依法治稅都需要有較高法律意識的人來(lái)具體執行，建立一支高素質(zhì)的稅收執法隊伍就要加強業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓，特別是法制培訓，不斷提高稅務(wù)干部的綜合素質(zhì)，特別是法律素質(zhì)。加強職業(yè)道德建設，提高稅務(wù)執法人員的道德修養和拒腐防變能力。建立健全廉政監督制約機制，對稅務(wù)干部執法行為進(jìn)行有效監督。

依法治稅是一項長(cháng)期工程，涉及到方方面面，需要全社會(huì )各個(gè)方面的共同努力和配合，在實(shí)踐中解決存在的問(wèn)題，改善稅收環(huán)境。同時(shí)，稅務(wù)機關(guān)要處理好方方面面的關(guān)系，從具體工作做起，逐步實(shí)現稅收的規范化、法制化，將依法治稅推向一個(gè)更高的層次。

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