稅務(wù)機關(guān)績(jì)效管理調研報告
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績(jì)效管理是運用科學(xué)的方法對下一層級組織實(shí)際業(yè)績(jì)及價(jià)值效能進(jìn)行評價(jià)、衡量和獎懲的重要手段，是管理者與被管理者之間的有效溝通，也是管理者引導和激勵被管理者取得優(yōu)異成績(jì)而實(shí)現組織目標的管理措施。將績(jì)效管理理念引入并運用到稅收管理領(lǐng)域，實(shí)現稅收工作效率的最大化，既是新時(shí)期稅收管理現代化的需要，也是是推進(jìn)稅收事業(yè)不斷發(fā)展的重要課題。
一、基層稅務(wù)機關(guān)實(shí)施績(jì)效管理的必要性
市國稅局多年來(lái)先后致力于稅收目標管理、稅收征管質(zhì)量管理、ISO質(zhì)量管理等方面的嘗試和實(shí)踐，在考核的內容上，實(shí)現了以征管質(zhì)量為主體考核內容到稅收綜合工作全面考核的過(guò)程；在考核的標準上，實(shí)現了由定性考核為主到定量考核為主不斷細化完備考核項目的過(guò)程；在考核方法上，實(shí)現了由單一的工作組實(shí)地考核到采取實(shí)地考核、網(wǎng)上考核、日常監控多維考核的過(guò)程；在考核深度上，由簡(jiǎn)單地對照分值項目扣分的粗放型考核評價(jià)到發(fā)現問(wèn)題與網(wǎng)上、實(shí)地、日常監控比對后研究扣分的精細化過(guò)程；在考核面上，由市局對區縣單向考核到對區縣、市局機關(guān)處室，區縣對稅務(wù)分局和辦稅服務(wù)廳的“雙輪驅動(dòng)、全覆蓋”轉變。應該說(shuō)，每一次管理實(shí)踐和考核方式都在總結成績(jì)，汲取教訓，評價(jià)工作，反饋信息，整改問(wèn)題，加強管理方面發(fā)揮了重要作用。
國稅機關(guān)作為國家重要的經(jīng)濟管理職能部門(mén)，以“為國聚財、為民收稅”為神圣使命，完成組織收入目標和嚴格高效執行各項稅收法律法規是稅務(wù)機關(guān)的根本任務(wù)。但是受制于傳統行政管理模式制約，國稅機關(guān)管理效能難以得到有效發(fā)揮。從宏觀(guān)層面看，長(cháng)期把稅收收入完成數及一些靜態(tài)指標作為衡量工作績(jì)效的主要尺度，標準單一且呆板。從微觀(guān)管理層面看，一是實(shí)施傳統的下達任務(wù)、計劃和指標式行政管理模式，管理者與被管理缺乏有效溝通，管理者“推動(dòng)工作難”、被管理者“執行難”；二是長(cháng)期計劃管理慣性形成的“大鍋飯”和平均主義，人力資源活力無(wú)法有效釋放。加之績(jì)效考核指標體系和考核辦法不盡科學(xué)合理，在考核項目的設置上，內容太多、太細，淡化了稅收工作的目標；三是考核忽視了地區之間的差異和工作的個(gè)性化特征，不利基層因地制宜發(fā)揮創(chuàng )造開(kāi)展工作；考核過(guò)程不夠透明，扣分理由不公開(kāi)，基層對“暗箱操作”意見(jiàn)大，對考核結果不甚服氣；考核工作統一設定項目、評分標準和辦法，束縛了基層工作的創(chuàng )新。要突破傳統管理模式對國稅工作績(jì)效提升的桎梏，必須立足工作實(shí)際，引進(jìn)以“目標管理”和“過(guò)程控制”為核心的績(jì)效管理理念和行為模式，應用通暢的網(wǎng)絡(luò )和成熟的業(yè)務(wù)應用系統信息化平臺，構建符合國稅部門(mén)實(shí)際的績(jì)效管理模式。
二、市國稅局在績(jì)效管理方面的嘗試
市國稅局結合多年來(lái)對績(jì)效考核工作的不懈探索和具體實(shí)踐，確立了“雙輪驅動(dòng)，無(wú)縫隙、全覆蓋”的績(jì)效考核管理體系。
（一）機關(guān)與基層績(jì)效管理“雙輪驅動(dòng)”，逐層滲透實(shí)現三個(gè)覆蓋。我們將全市國稅系統的績(jì)效管理工作定位于“基層機關(guān)兩條線(xiàn)”。對基層單位，主要針對市局考核管理的各縣區國稅局和直屬單位，制定了《市國稅局績(jì)效管理考核辦法》和《2010年考核指標及評分標準》，參照關(guān)鍵業(yè)績(jì)指標（KPI）、平衡記分卡的理念和工具，年初根據省局要求，并結合各個(gè)目標的重要程度設置了160多個(gè)權重不等的稅收執法、行政管理和服務(wù)質(zhì)量績(jì)效評估指標，然后將它們按工作職責分解分配到各處室進(jìn)行責任控制和監管落實(shí)�？己耸侄沃饕譃榫W(wǎng)上監控考核、信息交流監控考核、民主測評考核、實(shí)地抽查考核、利用社會(huì )評價(jià)等；考核方法主要有日�？己�、綜合考核、黨組綜合評價(jià)、特別加減分和一票否決等；辦法對績(jì)效考核結果獎懲進(jìn)行了明確，與經(jīng)費獎勵和公務(wù)員評優(yōu)掛鉤。各區縣國稅局也制定了對各稅務(wù)分局、辦稅服務(wù)廳的績(jì)效管理辦法，開(kāi)發(fā)并運用相應的考核軟件，通過(guò)設定權重和系數進(jìn)行相應考核管理。對機關(guān)部門(mén)，我們嘗試突破機關(guān)績(jì)效管理指標難確定、考核難操作、容易得罪人的瓶頸，制定了《市國稅局機關(guān)處室工作創(chuàng )新和績(jì)效管理考核辦法》，年初下發(fā)《市國家稅務(wù)局機關(guān)年度工作目標及任務(wù)匯編》，機關(guān)部門(mén)考核以設定的目標和任務(wù)為基礎分，并確定為階段性工作和隨機性任務(wù)、創(chuàng )新工作項目、民主評績(jì)、黨組成員評議、上級表彰進(jìn)行加分，年末確定各部門(mén)績(jì)效考核的得分。初步形成了“確保制定目標，鼓勵創(chuàng )先爭優(yōu)，倡導積極和諧”的機關(guān)績(jì)效管理機制。實(shí)現了績(jì)效管理“三個(gè)覆蓋”，即覆蓋包括稅收征管業(yè)務(wù)和內部行政管理在內的所有稅收工作，覆蓋領(lǐng)導層、中層和一般干部在內的所有人員，覆蓋包括決策、實(shí)施、落實(shí)和監督在內的所有工作環(huán)節。
（二）績(jì)效管理以信息化為依托，考核評價(jià)以信息數據為依據。我們今年開(kāi)發(fā)了《市國稅局績(jì)效管理考核系統》，搭建了集部門(mén)責任明確、系統資源共享、流程化操作運轉和績(jì)效指標評估“四位一體”績(jì)效管理信息化平臺。18個(gè)考核責任部門(mén)依托績(jì)效考核軟件按職能劃分對被考核單位的工作項目作動(dòng)態(tài)性監控和評價(jià)，評估依據主要是綜合征管軟件、公文處理系統、稅收執法管理信息系統等應用業(yè)務(wù)軟件系統和各級國稅局內部網(wǎng)站工作平臺，績(jì)效考核軟件每月按部門(mén)提取的自動(dòng)生成數據對應打分，經(jīng)考核辦審核、分管領(lǐng)導審批、網(wǎng)上公示、被考核單位申辯確認、考核信息發(fā)布、督查整改和信息反饋等流程操作運轉一次。月考只發(fā)現和通報存在的問(wèn)題，不生成考核結論，年末對全年數據考核生成年度績(jì)效評估的結論。為了公平公正評價(jià)工作績(jì)效，通過(guò)引入數學(xué)回歸模型，根據各縣區局所屬分局數、職工數和納稅戶(hù)數的不同，計算出相應的系數，有效解決了“業(yè)務(wù)量大的失誤多，失誤多的扣分多”的弊端，把實(shí)際情況不同的各被考核單位合理地放到一個(gè)平等的考核平臺上進(jìn)行�；鶎佣悇�(wù)分局和辦稅服務(wù)廳的績(jì)效評估軟件，也將納稅戶(hù)、工作量、工作難易程度設定為系數，并將工作場(chǎng)景、工作態(tài)度、納稅人評價(jià)等指標具體化，力求做到公平公正。真正實(shí)現了“抽象考核”到“具體考核”的轉變。初步實(shí)現了管理精細化、工作規范化、辦事流程化、考核自動(dòng)化、監督常態(tài)化。
（三）將考核置于陽(yáng)光下曬干水份，充分聽(tīng)取被考核單位意見(jiàn)建議。我們以確立一個(gè)讓大家都“接受和服氣”的績(jì)效考核辦法為目標，這就要求我們必須把“公開(kāi)透明”作為首要突破口，確�？�(jì)效管理考核走出“黑匣子”，在“陽(yáng)光”下進(jìn)行操作�？己塑浖拈_(kāi)發(fā)運行，使績(jì)效考核工作從目標制定、過(guò)程實(shí)施、考核結果反饋、被考核單位申辯調整以及考核結果公布等都能夠直觀(guān)地反映到每位干部面前，有力地保障了各類(lèi)打分依據充分，很大程度上解決和避免了以往考核工作中存在的考核部門(mén)與被考核單位之間存在的“暗箱操作”、“私下溝通”的問(wèn)題及“相互扯皮”、“協(xié)調涂改”現象，也隨時(shí)對工作中存在的問(wèn)題及過(guò)失進(jìn)行提醒和敦促改進(jìn)。從被考核單位的角度看，軟件針對考核部門(mén)打分，設置了不同周期的申辯調整，在每次考核信息發(fā)布時(shí)，被考核單位的扣分項用紅色顯現，點(diǎn)擊可直觀(guān)地看到扣分原由和所扣分比例，如發(fā)現考核單位扣分依據不充分、扣分不準確、扣分不公平等情況，可在申辯窗口提出申辯理由申請調整，考核辦須即時(shí)作出回應，申辯理由充分的經(jīng)扣分部門(mén)和分管領(lǐng)導重審，及時(shí)作出調整處理；申辯有異議的，經(jīng)扣分部門(mén)組織重審后維持“原判”的，可信息反饋欄作出詳細解釋說(shuō)明。此舉最大限度地尊重和維護了基層單位的意見(jiàn)與權利，也激活了基層單位自覺(jué)投身績(jì)效管理的積極性與主動(dòng)性。
三、關(guān)于在基層稅務(wù)機關(guān)實(shí)施全面績(jì)效管理的幾點(diǎn)思考
（一）處理好三個(gè)關(guān)系，在推進(jìn)中求深化
一是處理好績(jì)效縱向管理與橫向管理的關(guān)系�？v向各級國稅機關(guān)層層設定績(jì)效考核指標，橫向本級國稅機關(guān)明確各部門(mén)各崗位的`績(jì)效指標，使縱向的層級要求與橫向職責互動(dòng)統一起來(lái)，各部門(mén)根據績(jì)效指標設定將橫向互動(dòng)工作責任落實(shí)分配到每個(gè)具體崗位，融入到每項具體工作中，形成既相互制約又相互配合的“網(wǎng)格狀”和“鏈條式”績(jì)效管理機制。
二是處理好績(jì)效實(shí)現與績(jì)效控制的關(guān)系。按照層級管理、下管一級的原則，建立由點(diǎn)到線(xiàn)、由線(xiàn)到面，貫穿上下，輻射左右的全方位績(jì)效考核評價(jià)體系�？v向由上一級國稅機關(guān)通過(guò)綜合征管軟件等信息平臺對重點(diǎn)環(huán)節、重點(diǎn)部位的信息數據進(jìn)行監控和考核，橫向各級國稅機關(guān)考核職能部門(mén)對機關(guān)各科（處）室所承擔的績(jì)效指標隨機監控，打破以往定期組織檢查和事后監督的模式，實(shí)現更加嚴密、科學(xué)過(guò)程控制，有效化解了管理者與被管理者之間的矛盾。
三是處理好組織力與執行力的關(guān)系�？�(jì)效管理組織力是連接績(jì)效戰略和執行力的橋梁，是績(jì)效戰略得到實(shí)現的重要保證，執行力則是績(jì)效戰略設想變成現實(shí)的能力�？�(jì)效管理的組織優(yōu)為重要，組織得力、組織有效、組織客觀(guān)，會(huì )激活績(jì)效管理的各個(gè)子系統，調動(dòng)基層實(shí)施績(jì)效管理的積極性和創(chuàng )造力，從而產(chǎn)生績(jì)效管理的凝聚力。
（二）在四個(gè)方面推陳出新，在創(chuàng )新上求突破
一是始終圍繞國稅部門(mén)的重點(diǎn)目標與核心工作，每年開(kāi)啟新的績(jì)效管理思路。管理是一個(gè)大課題，況且我們不段面臨著(zhù)應對和解決新情況、新問(wèn)題的新挑戰，不能陷入將績(jì)效考核等同于績(jì)效管理的誤區，而要在績(jì)效指標科學(xué)、績(jì)效評價(jià)公正、績(jì)效反饋通暢、績(jì)效成果應用等方面進(jìn)行探索和完善。
二是始終瞄準重點(diǎn)工作和重要指標，每年定新的考核辦法和考核方式。一套相對穩定或一成不變的辦法容易使組織者和執行者產(chǎn)生管理疲憊，一種相對穩定或一成不變的考核方式容易造成被考核者迎合或照模造具。革新辦法會(huì )使組織者和執行者有清新感，增加學(xué)習力和探索力。
三是始終以調動(dòng)工作積極性為出發(fā)點(diǎn)，每年調整新的績(jì)效管理考核評價(jià)體系。為了顯現績(jì)效評價(jià)的公正性和公平性，管理者習慣把評價(jià)體系設定為多元式，但事與愿違的是多元評價(jià)中經(jīng)常會(huì )至少有一元大家意見(jiàn)最大。畢竟績(jì)效評價(jià)標準不像經(jīng)久留傳的度量衡，不斷調整會(huì )產(chǎn)生一種“輪動(dòng)公平”效應。
四是始終要密切結合當地國稅工作實(shí)際，每年為基層國稅工作留有充分的創(chuàng )新發(fā)揮的空間。上級機關(guān)績(jì)效考核指標制定過(guò)細，勢必會(huì )影響和束縛基層機關(guān)的能動(dòng)力，進(jìn)而影響基層機關(guān)的創(chuàng )造力，也可能不自覺(jué)地促使基層機關(guān)造假舞弊。我省地域遼闊，各地國稅工作環(huán)境相差甚大，過(guò)于細膩且缺乏靈活性的績(jì)效管理指標在一些比較特殊的地區只能是一紙不公正的待遇。
（三）把握好五項原則，在實(shí)效上下功夫
一是自上而下。建議由省局出臺粗線(xiàn)條的績(jì)效管理辦法，對稅收工作一定要達到的宏觀(guān)目標作一確定，各地再結合實(shí)際進(jìn)行細化和發(fā)揮。二是突出重點(diǎn)。針對稅對稅收工作的主要內容與核心目標，違繞組織收入、稅收執法、征收管理、納稅服務(wù)等績(jì)效提升的難點(diǎn)和問(wèn)題，著(zhù)力提高行政執法和納稅服務(wù)的整體效能。三是簡(jiǎn)便有效。要將管理過(guò)程的復雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，將考核項目的設置從繁瑣的績(jì)效表單、形式主義中解脫出來(lái)，提高績(jì)效管理的可操作性。四是全員互動(dòng)。要形成從上級機關(guān)、考核單位到被考核部門(mén)，領(lǐng)導干部、中層干部到基層稅收管理員全員參與互動(dòng)的績(jì)效管理格局，走出績(jì)效考核只管被考核部門(mén)和被考核部門(mén)領(lǐng)導的誤區。五是以人為本。在績(jì)效管理過(guò)程中實(shí)施人性化溝通，尊重基層干部的正當權益和訴求，聽(tīng)取干部對績(jì)效問(wèn)題的反映、說(shuō)明、申訴。
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