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農村公路養護改革發(fā)展現狀調研報告
在深入學(xué)習實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)的活動(dòng)中，為把農村公路管養體制改革引向深入，有效推動(dòng)農村公路養護事業(yè)沿著(zhù)健康方向科學(xué)有序發(fā)展，帶著(zhù)農村公路養護如何實(shí)現新的突破這一課題，我們調研組于20xx年4月20日至22日，分別深入實(shí)地對文山、硯山、廣南等縣農村公路管理養護體制改革，特別是農村公路管理養護情況進(jìn)行了專(zhuān)題調研，重點(diǎn)是縣、鄉對農村公路管養的政策、措施、鄉（鎮）交通管理機構的建設發(fā)展，農村公路的管養方式等，通過(guò)3天的調查了解，現形成本調研報告。
一、我州鄉道村道養護現狀
（一）農村公路基本情況
截至20xx年底，全州農村公路管養里程共 21801.822公里（其中10967.106公里未納入省統計里程），其中省道68公里、縣道3677.67公里、鄉道5400.191公里、村道12138.34公里、專(zhuān)用道517.621公里。
（二）現階段養護方式
1. 現行農村公路管養體制
我州共設置農村公路管養部門(mén)一處八段，即文山州地方公路管理處，文山縣、硯山縣、丘北縣、西疇縣、麻栗坡縣、馬關(guān)縣、廣南縣、富寧縣地方公路管理段。長(cháng)期以來(lái)，我州的農村公路養護一直沿襲以縣農村公路管理段為養護責任主體，負責農村公路路政管理、小修保養和日常養護的管養體制。
2. 養護補助標準
2007年以前，省下?lián)莛B護補助資金一直按云南省交通廳云交計[1996]135號文件執行（2007年兩個(gè)養護體制改革試點(diǎn)縣除外）。即省道1400元/年公里；重點(diǎn)縣道1200元/年公里；一般縣道1000元/年公里；鄉道只有905.2公里有養路費，為300元/年公里；村道沒(méi)有養路費。20xx年養護體制改革實(shí)施后，省補養護標準為：縣道7000元/年公里、鄉道3500元/年公里、村道1000元/年公里。
3. 養護資金來(lái)源渠道和投入使用情況
一直以來(lái)，我州農村公路管理養護資金來(lái)源渠道為：省級交通主管部門(mén)、地方財政和收繳的拖拉機養路費。由于我州財政困難，地方財政補助極為有限。加之農村公路建設大都屬于以工代賑項目，屬補助性質(zhì)所建，修建標準低，配套設施不完善，未進(jìn)行過(guò)大中修，抗災能力弱，導致歷年水毀較多，養護成本不斷加大，所以長(cháng)期以來(lái)都存在養護經(jīng)費投入明顯不足的問(wèn)題。
投入使用情況為：2005年以前，州地方公路管理處給各縣的養護補助費是按各縣的縣道里程和部分鄉道里程下達，未下達到具體路線(xiàn)。2005年開(kāi)始，省公路局把農村公路納入了考核范圍。2006年初云南省公路局與州交通局簽訂縣鄉公路養護管理責任書(shū)，州交通局與各縣交通局簽訂縣鄉公路管理責任書(shū)，確定養護管理指標，明確責任。按省州縣簽訂責任書(shū)的要求，我州縣鄉公路養護按各縣各條線(xiàn)路的交通量、經(jīng)濟地位，分為重點(diǎn)養護、一般養護、突擊性養護三個(gè)層次進(jìn)行考核管理。養護補助經(jīng)費根據劃分的三個(gè)層次，按線(xiàn)路、里程及工作內容、工程數量下達指標，按季度核撥到各縣，實(shí)行養護管理工程費用制，并進(jìn)行考核。
二、現行農村公路管養中存在的主要問(wèn)題
（一）農村公路管理養護的主體責任未落實(shí)。養護體制改革明確各級人民政府是農村公路管理養護責任主體，這在責任劃分的定位上是一個(gè)重大轉變，但目前我州機制還未理順，主體責任還未落實(shí)。
（二）管養分離不落實(shí)。農村公路管理養護體制改革實(shí)施后，對養護機構及職能進(jìn)行了調整，縣地方公路管理段只承擔管理職能，而不具體實(shí)施養護。以前的管理養護模式已經(jīng)不再適應新的職能要求,所以必須順應改革發(fā)展需要，探尋新的管養方式，真正落實(shí)“縣道縣養、鄉道鄉養、村道村養”的責任主體。
（三）未引入競爭機制和激勵機制，養護方式單一，養護資金使用效率不高。依靠地方公路管理段來(lái)實(shí)施養護這一單一方式，不僅增加養護成本，還存在人力物力不足的問(wèn)題，管理上難以面面俱到，造成管理“盲區”。同時(shí)“一刀切”的養護資金撥付方式不能有效調動(dòng)養護積極性，并容易造成由于管理不善等原因出現養護資金雖然投入但養護效果不明顯等問(wèn)題。
（四）養護資金來(lái)源渠道單一，地方財政配套資金困難，導致養護資金投入嚴重不足,不能實(shí)施有效養護。雖然養護體制改革明確的“縣道7000元/年公里、鄉道3500元/年公里、村道1000元/年公里”的養護資金省補標準較以往有了大幅度提高，但是如果不能從其他渠道籌措小修保養資金，省補資金就難以全額用于農村公路養護大中修工程，從而影響到我州農村公路改造進(jìn)程和路況質(zhì)量，不能達到改革的預期效果。同時(shí)由于我州有11250.718公里的村道沒(méi)有納入省統計里程，沒(méi)有省補養路費（“7，3.5，1”工程以省統計里程為準），造成養護資金缺口較大。
（五）縣、鄉兩級政府及村委會(huì )對農村公路養護自我意識缺乏�？h鄉兩級政府未認真理解“縣道縣養、鄉道鄉養、村道村養”的真正含義，總認為公路的管養是交通部門(mén)的事，當地政府只是配合而已。加之由于長(cháng)期以來(lái)沒(méi)有調動(dòng)群眾養護參與性，導致群眾愛(ài)路護路意識較差，這對鄉道、村道的養護極為不利。
三、深化農村公路管養的幾點(diǎn)思考
面對我州農村公路管養的現狀和存在的主要問(wèn)題，如何落實(shí)地方政府管養主體責任，把養護引入激勵機制，有效整合社會(huì )資源，建立行之有效的目標考核機制和管養激勵機制，以及穩定的養護資金來(lái)源渠道，以充分調動(dòng)政府、行業(yè)主管部門(mén)和社會(huì )參與諸多積極因素，以科學(xué)發(fā)展的態(tài)度投入農村公路管養中，有效破解“有路必管、管必規范，有路必養、養必到位”這一難題，我認為當務(wù)之急應著(zhù)重解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：
（一）真正落實(shí)縣、鄉兩級政府的職責職能，是深化農村公路養護的前提�！对颇鲜∞r村公路養護管理辦法》和《文山州農村公路管理養護體制改革實(shí)施方案（試行）》都明確了“縣人民政府是本行政區域內農村公路管理養護的責任主體，負責籌措和管理農村公路養護資金，對農村公路養護管理工作負總責”，“鄉（鎮）人民政府負責參與、協(xié)助交通部門(mén)做好本行政區域內農村公路的建、管、養工作及農村公路的道路交通安全工作”。但是，在現實(shí)的農村公路管養中，縣、鄉兩級政府的職責、職能尚未落到實(shí)處，養護資金籌措基本為零，整個(gè)管養工作依然如故�；旧隙际怯煽h級交通部門(mén)地方公路管理段承擔，鄉（鎮）交通管理所的職責不明晰、不統一，五花八門(mén)，且作用發(fā)展不明顯。因此，全州各縣、鄉黨委、政府對農村公路的管養應引起高度重視，把抓農村公路的管養與抓其他經(jīng)濟工作并駕齊驅?zhuān)_保人、財、物的投入，切實(shí)履行好自身的職責、職能。只有這樣，才能真正實(shí)現“有路必管、管必規范，有路必養、養必到位”這一目標。另外，在鄉（鎮）交通管理所的職責、職能規范上，經(jīng)調研后認為，應主要涵蓋的內容是：一是宣傳交通政策、法規；二是制定轄區交通規劃；三是負責轄區道路交通建、管、養、綠、安的組織、指揮、協(xié)調與監管；四是維護路產(chǎn)路權；五是搶險保通；六是發(fā)動(dòng)群眾；七是信息采集報送；八是交通站點(diǎn)建設。通過(guò)對鄉（鎮）交通管理所職責職能規范明確，并切實(shí)履行，農村公路管養才能真正落到實(shí)處。
（二）推行一個(gè)責任目標考核長(cháng)效機制是確保農村公路管養的內在動(dòng)力。實(shí)行責任目標管理，建立長(cháng)效監督機制是搞好農村公路養護的內在需要。至20xx年全州農村公路管理養護體制改革全面推行后，各縣在落實(shí)縣鄉養護主體責任上做了一些工作，但大多是表現在形式上、面上，以責任目標考核落實(shí)下來(lái)的很少。這次我們在對廣南的調研中了解到，廣南縣對農村交通工作高度重視，與其他經(jīng)濟工作并重，在全州率先把鄉（鎮）交通工作納入全縣經(jīng)濟綜合考核范圍，縣鄉（鎮）簽訂了交通工作目標考核責任書(shū)，年末進(jìn)行百分量化考核，公路養護、公路建設、客運站點(diǎn)建設分別占40分、40分和20分，年末按考核結果進(jìn)行獎懲。廣南縣的這一做法，初步實(shí)現了縣鄉養護責任主體的落實(shí)，顯現了交通工作與其他經(jīng)濟工作有機結合，為推動(dòng)實(shí)現“縣道縣養、鄉道鄉養、村道村養”的農村公路養護方式邁出了堅實(shí)的一步。按照國務(wù)院和省州的要求，層層落實(shí)責任并進(jìn)行目標考核是農村公路建管養發(fā)展的必然趨勢和要求，若各縣都能把交通工作責任目標量化考核推行到縣、鄉（鎮）、村，農村公路管養的責任落實(shí)就能覆蓋全州，農村公路管養體制改革就能從真正意義上得到深化，有路必養才會(huì )得到落實(shí)。
（三）建立穩定的管養資金來(lái)源渠道是確保農村公路管養的保障。建立一個(gè)良好的體制，形成一個(gè)高效的機制，是辦好任何一件事的前提條件，而其能否達到最理想的效果，還要看有無(wú)適量的資本投入，農村公路管養也不例外。對于農村公路養護的資金保障，國家和省已明確了縣道7000元/年公里、鄉道3500元/年公里、村道1000元/年公里的定額補助標準，而州縣兩級的管養資金補助，在州人民政府印發(fā)的《文山州農村公路管理養護體制改革實(shí)施方案（試行）》中是這樣明確的：“州人民政府應隨著(zhù)本級財政預算收入的逐年增加而適當安排農村公路養護資金補助”、“縣人民政府應根據農村公路養護的實(shí)際需要，統籌本級財政預算并逐年增加，負責籌措解決日常小修保養和水毀工程等專(zhuān)項經(jīng)費”。但從我州目前農村公路養護資金補助的情況看，全州養護資金補助實(shí)給幾乎為零，這就形成了農村公路長(cháng)期帶病運行的現狀，特別是鄉道、村道養護資金嚴重匱缺，養護“盲區”大量存在，晴通雨阻、斷橋斷路普遍發(fā)生，安全隱患十分突出。這些問(wèn)題要得以逐步解決，僅靠體制和機制的建立是無(wú)濟于事的,而治理良藥只能是州、縣、鄉三級政府認真貫徹執行州人民政府《文山州農村公路管理養護體制改革實(shí)施方案（試行）》（文政發(fā)〔20xx〕69號）中所明確的農村公路養護資金補助要求，適當給予養護資金補助，加上省上的定額補助資金和社會(huì )參與成分，逐年投入到全州農村公路養護中，只有這樣上述提到的疑難問(wèn)題才會(huì )得到真正的破解。
（四）尋找一個(gè)切實(shí)可行的管養激勵機制，是深化農村公路管養的有效途徑。針對落實(shí)管養責任主體，轉變地方公路管養機構職能，發(fā)揮鄉（鎮）交通管理所作用和調動(dòng)廣大群眾參與，有效整合農村公路養護資源等的工作要求，通過(guò)調研，我認為在深化農村公路管養體制改革，特別是鄉村公路管養上，應一改長(cháng)期以來(lái)縣級農村公路養護機構完全包攬農村公路管養的單一方式，遵循“縣道縣養、鄉道鄉養、村道村養”的新的管養原則，除縣道由縣公路養護機構管養外，鄉、村公路擬采取“以獎代補”的激勵機制進(jìn)行管養，真正把權、責落實(shí)到鄉、到村、到人。
1．“以獎代補”主要內容：“以獎代補”，顧名思義就是把現有的定額補助變?yōu)殪`活的獎勵資金，通過(guò)“以獎代補”的激勵機制，建立有效利用公路沿線(xiàn)勞動(dòng)力資源（包括建制村、村小組、自然人及社會(huì )其他力量）投入農村公路養護的長(cháng)效、規范養護模式，以多層次、多元化的養護方式代替單一的一家包攬的養護模式，充分發(fā)揮鄉（鎮）、村及社會(huì )力量的作用，提高農村公路養護效率，確保管養目標的實(shí)現。
2. 運行方式：
（1）資金來(lái)源：主要以省補資金和縣人民政府配套資金為主。省補資金為“7，3.5，1”工程的20%，縣財政配套標準為：縣道每年每公里不低于500元，鄉道每年每公里不低于200元，村道每年每公里不低于100元。僅依靠省補小修保養資金難以運作“以獎代補”方式，加之還要填補未納入養護里程10967.106公里村道的養護資金缺口。因此財政配套資金對“以獎代補”方式的運行起著(zhù)舉足輕重的作用。
（2）資金使用管理：縣地方公路管理段以納入省統計管養里程的鄉道村道里程為標準，按“鄉道每年每公里不低于500元、村道每年每公里不低于100元”的標準安排“以獎代補”資金，采取先預撥后結算的方式，年終根據考評結果兌現獎懲。“以獎代補”資金劃撥到鄉（鎮）交通管理所。
（3）具體做法：由鄉（鎮）農村公路管理所將轄區內鄉道、村道采取競爭性分段承包養護的形式，承包給有養護能力的公路沿線(xiàn)勞動(dòng)力資源（包括建制村、村小組、自然人及社會(huì )其他力量）進(jìn)行養護，并簽訂養護承包合同，或發(fā)動(dòng)沿線(xiàn)群眾投工投勞進(jìn)行養護。由縣交通局組織，縣地方公路管理段實(shí)施檢查考評。根據考評結果，具體獎勵措施為：鄉道以每公里500元為獎勵基數，按好路率評定結果，優(yōu)等級路加獎200元，良等級路加獎100元，中等級路不加不扣，次等級路扣100元，差等級路扣200 元；村道以每公里100元為獎勵基數，按好路率評定結果，優(yōu)等級路加獎40元，良等級路加獎20元，中等級路不加不扣，次等級路扣20元，差等級路扣40元。其中，獎勵資金的20%作為對鄉（鎮）交通管理所的獎勵。實(shí)施項目若出現失養、重大工程質(zhì)量和安全問(wèn)題的，取消 “以獎代補”資格。
總之，我認為，如果我州在深化農村公路管養體制改革中，在上述四個(gè)方面有突破，切實(shí)抓好落實(shí)，將會(huì )在農村公路管養中收到明顯的效果，產(chǎn)生新的亮點(diǎn)。
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