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公路監理中存在的問(wèn)題及對策
公路工程施工監理制度是以國際通用FIDIC土木工程合同為基礎。建立起建設單位、施工單位、監理單位三方相互制約的管理模式。這種模式適合市場(chǎng)經(jīng)濟的需要。適應了企業(yè)為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟運行模式，與國內傳統作法相比較，一是參建各方的責權利更為合理、明確，有利于建設各方增強合同意識，提高管理水平;二是突破了建設單位“自編、自導、自演”的小生產(chǎn)管理方式的局限，有利于積累經(jīng)驗，促進(jìn)建設項目管理向專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化方式轉變。經(jīng)過(guò)不斷的努力。公路工程施工監理工作已取得了初步的成效。由于工程監理制度的引入，開(kāi)始在制度上建立起一種比較科學(xué)的制約機制，工程管理逐步從單純依靠行政手段向信合同 守程序、講科學(xué)的依法管理的方向過(guò)渡。由各方面技術(shù)人員組成相對穩定的監理工程師隊伍，也逐步成長(cháng)壯大，發(fā)揮著(zhù)日益不可缺少的重要作用。近幾年我國公路工程尤其是高等級公路工程質(zhì)量的不斷提高，就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。經(jīng)過(guò)近二十年的探索與發(fā)展，公路工程施工監理制度為我國公路建設事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用，監理單位也取得了令人矚目的成績(jì)。然而，隨著(zhù)公路建設市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。公路工程施工監理卻出現了“道路越走越窄”的局面。監理企業(yè)和監理人員素質(zhì)呈現逐步下滑的趨勢，究其原因主要有以下幾個(gè)方面：
一、工程監理僅限制于施工階段
業(yè)主為了招投標保密及其他原因，一般不讓監理單位參與施工招投標工作，從而限制了監理工程師的權利及對本項目的了解。由于監理單位未能參與施工招標，施工監理對承包人的能力及素質(zhì)缺乏了解，也不能向業(yè)主提出相應的建議，當遇到素質(zhì)差的承包或分包隊伍時(shí)便難以處理。
二、工程監理的取費和人員素質(zhì)都嚴重偏低
工程監理制度自實(shí)施以來(lái)。取費一直呈下降趨勢。低價(jià)競標更加壓低了工程監理取費。有的工程監理費還未達到標準取費的三分之一。過(guò)低的監理費對工程監理行業(yè)的發(fā)展和監理人員素質(zhì)的提高造成了極為不良的影響。很少有高學(xué)歷 高職稱(chēng)、高水平、復合型人才愿意加入工程監理行業(yè)。即使愿意從事監理工作的專(zhuān)業(yè)人員。監理單位也無(wú)力常年聘用。只能按照 “鐘點(diǎn)工”式。有項目時(shí)才招聘來(lái)工作。沒(méi)項目時(shí)只有解聘。監理人員的職責寬泛 模糊且報酬偏低。具有較高的責任心、業(yè)務(wù)水平、協(xié)調能力以及管理經(jīng)驗的人員十分匱乏。導致專(zhuān)業(yè)監理人員的數量和質(zhì)量不能滿(mǎn)足監理工作需要。由于合格的監理人員嚴重不足。各監理單位只有大量聘用非工程專(zhuān)業(yè)人員充當監理人員，業(yè)主單位則不斷地降低工程監理費。整個(gè)監理行業(yè)也進(jìn)入了監理單位取費低、監理人員素質(zhì)差“的惡性循環(huán)。
三、監理工程師權利小，地位不高
FIDIC條款規定監理工程師的工作內容是“三控制”，即進(jìn)度、質(zhì)量、費用的控制。目前我們實(shí)施的監理制度主要側重于質(zhì)量監理，業(yè)主在合同管理中往往會(huì )設置專(zhuān)用條件對監理工程師的權利進(jìn)行限制，特別是進(jìn)度和費用控制，監理工程師在這兩方面的權利十分小，甚至沒(méi)有，這大大削弱了監理工程師的職能和積極性，同時(shí)也增加了業(yè)主本身管理難度，造成業(yè)主管理人員龐大，管理費用嚴重超概算。當然，在當前公路大發(fā)展，而一些施工隊伍素質(zhì)較低的情況之下強化管理是必要的。但是，進(jìn)度、質(zhì)量和費用三項控制是相輔相成的整體措施，只強調或完全偏重質(zhì)量控制，必然削弱質(zhì)量控制的本身，達不到預期效果。
四、施工監理機構層次多，基層監理人員權利小
目前，在實(shí)際施工中，監理機構一般分為二級管理，即設置總監辦和高級駐地監理辦公室(駐地辦)，總監辦和駐地辦均設置有比較完善的機構(工程部、計劃合同部、測量組等)。由于公路工程的特殊性，總監辦一般設置在交通、通訊較發(fā)達的地區，駐地辦則靠近工地現場(chǎng)，交通、通訊較為不便，日常的信息交流速度較緩慢，而且基層監理人員的權限比較小，事事需要上報、請示，嚴重影響了工程進(jìn)度。
針對上述問(wèn)題，通過(guò)從事監理工作十多年的經(jīng)驗總結，作者認為主要應在以下幾個(gè)方面加強對監理工作的建設和引導，從而提高監理行業(yè)的整體水平：
五、保證建設工程監理企業(yè)按國家標準規定合理取費
首先，這是建設工程監理企業(yè)生存和發(fā)展的前提。為適應建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，政府相關(guān)主管部門(mén)建立健全建設工程監理與咨詢(xún)服務(wù)收費實(shí)行政府指導價(jià)體系。建設工程監理收費標準要體現優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的原則，有利于提高工程監理與咨詢(xún)服務(wù)的質(zhì)量水平。充分考慮監理與咨詢(xún)服務(wù)市場(chǎng)供求和競爭狀況，發(fā)揮市場(chǎng)調節作用，賦予雙方在價(jià)格形成方面相應的決策權。從法規要求為規范建設監理企業(yè)的運作，建設單位選擇監理單位的重點(diǎn)應放在監理單位的監理能力、服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)上，而不應放在工程監理費的高低上。工程監理費僅是工程投資微小的一部分，它對整個(gè)建設項目造價(jià)的影響是微不足道的，而監理的能力、服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)卻是至關(guān)重要的方面，它會(huì )直接影響工程項目建設的好壞。所以，建設單位應滿(mǎn)足合理工程監理費，此前提下工程監理企業(yè)自身強化監理能力、服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)，以保證工程項目建設達到業(yè)主滿(mǎn)意，這是根本。
其次，建設項目投資增加，工程監理內容增加，建設工程監理費用應做相應調整。工程監理合同一經(jīng)簽訂，監理費再往上調時(shí)很困難，然而，簽訂工程監理合同時(shí)，往往是暫估，最終工程結算，都突破暫估數，最少在20%以上。而且工程監理的內容也比委托時(shí)增加，但監理費卻調不上去，工程監理單位付出了有償技術(shù)服務(wù)，卻沒(méi)有得到相應的有償回報。建議工程監理企業(yè)在簽訂工程監理合同時(shí)加強自我法律保護意識，對涉及工程監理范圍、監理取費計算方法、監理費用調整辦法等條款要予以明確約定，從而避免不必要的爭議。工程監理范圍增加，投資突破合同簽訂的暫估數，監理費應當依據監理合同專(zhuān)用條款的約定按實(shí)際情況做適時(shí)調整。
六、正確處理監理與業(yè)主的關(guān)系
由于涉及的單位較多，監理法規不健全，行政干預，施工等單位對監理認識的膚淺，監理隊伍參差不齊等原因，在監理工作中總會(huì )出現監理與業(yè)主，監理與設計和施工單位之間的矛盾。這些矛盾尤以監理與業(yè)主的矛盾最為突出，影響更大。如解決不好，必然影響工程建設的順利進(jìn)行。監理工程師與業(yè)主的關(guān)系本質(zhì)上是平等主體之間的關(guān)系，在工程建設項目中是合同關(guān)系，是委托與被委托、授權與被授權的關(guān)系。監理委托合同一旦簽訂，其監理工程師的權利、義務(wù)和責任就確定了。監理合同一經(jīng)確定，就不能隨意的解除和撤銷(xiāo)。在行使合同賦予的權利時(shí)，應具有其獨立性，業(yè)主或施工單位均無(wú)權干預。但是在實(shí)際工作中，由于種種原因，這種合同關(guān)系很難實(shí)現，監理必須在以下幾方面正確處理好與業(yè)主的關(guān)系：
1.正確處理業(yè)主的行政干預。監理的權利被業(yè)主委托，且通過(guò)施工承包合同予以確定。監理在履行自身職責的過(guò)程中，應獨立公正地工作。‘其行為受合同保護，就不再受業(yè)主的干擾和影響。但是在實(shí)際工作中，業(yè)主習慣于把監理工程師只看成是自己聘用的專(zhuān)家或顧問(wèn)，而自己往往以上級領(lǐng)導的身份出現，對監理工作或施工單位的工作習慣于發(fā)號施令，進(jìn)行行政干預。一旦發(fā)現此類(lèi)問(wèn)題，監理工程師應冷靜地分析對待。如業(yè)主行為得當，監理工程師和施工單位可以執行，監理可按業(yè)主的意見(jiàn)執行;如業(yè)主干預是錯誤的，甚至干預工作或影響計劃的順利實(shí)現，作為監理工程師有權指出其錯誤，同時(shí)向施工單位發(fā)出按原計劃執行的指令。
2.正確維護監理工程師的付款控制權。在我國監理工作職責是“三控”(質(zhì)量、投資、進(jìn)度控制)“二管”(合同管理、信息管理)一協(xié)調。在監理工作中業(yè)主有時(shí)不通過(guò)監理工程師，直接給施工單位撥付工程款;因而與監理工程師發(fā)生矛盾。無(wú)論何種原因，施工方從業(yè)主處撥付工程合同款不經(jīng)過(guò)監理工程師都是違反原則的。削弱了監理工程師的付款控制權，因為工程款的撥付是監理工程師控制施工單位履行合同的一個(gè)重要手段。對于此類(lèi)情況我們應分別對待。若施工單位謊報監理已同意，則用文字向業(yè)主澄清，要求業(yè)主收回撥付資金，并通報批評施工單位。第二種情況要求施工單位立即報報表給監理工程師，監理工程師審核補辦手續。第三種情況只要業(yè)主不要求監理工程師補辦手續，不進(jìn)入工程款，監理工程師視為施工單位向業(yè)主借款不予理會(huì )，如要監理辦手續，監理應拒絕。
3.現場(chǎng)記錄避免事后糾紛，重大問(wèn)題必須作書(shū)面報告。業(yè)主對監理或施工單位作過(guò)口頭指示，但事后否認，而與監理發(fā)生矛盾。這類(lèi)事情發(fā)生在業(yè)主與監理或施工單位一起視察工地時(shí)，根據工地情況發(fā)出指令指揮監理或施工單位執行，而事后又害怕其他領(lǐng)導不同意或執行后又認為投資太大，害怕承擔責任。對于此類(lèi)事，一般采取作好當天的監理日記，如有施工單位的同志參加，應共同做好記錄，雙方簽字備案。監理認為較重大的問(wèn)題依據合同必須請示業(yè)主。請示一定要用書(shū)面報告，并且要業(yè)主簽字留存。其目的是使業(yè)主重視，更重要的是作為此后備查。處理監理與業(yè)主的關(guān)系，解決監理與業(yè)主間的矛盾是監理工作中的重要內容，不容忽視。
七、建設工程監理不應當僅僅定位在建設工程施工階段
我國是在1988年開(kāi)始實(shí)行建設監理制的。建設監理制作為工程建設領(lǐng)域的一項改革舉措，旨在改變陳舊的工程管理模式，建立專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化的建設監理機構，協(xié)助建設單位做好項目管理工作，以提高建設水平和投資效益。按照當初的定位，工程監理可適用于工程建設投資決策階段和實(shí)施階段。然而監理制實(shí)施十多年來(lái)一直徘徊在實(shí)施階段的施工階段，定位有失偏頗。筆者認為，在這兩個(gè)階段中，監理的重點(diǎn)應放在投資決策階段和實(shí)施階段中的設計階段。因為只有保證建設工程項目決策正確即對項目建設做出科學(xué)的決斷，才會(huì )優(yōu)選出最佳投資建設方案，才能達到資源的合理配置。若項目決策失誤，對不該建設的項目進(jìn)行投資建設、或建設地點(diǎn)選擇錯誤、或投資方案確定不合理等，不僅會(huì )直接帶來(lái)不必要的資金投入和人力、物力及財力的浪費，甚至造成不可彌補的損失。因此，在項目決策階段監理的重點(diǎn)應該放在對可行性研究報告的嚴格審核上。工程設計是具體實(shí)現技術(shù)與經(jīng)濟對立統一的過(guò)程。擬建項目一經(jīng)決策確定后，設計就成了工程建設和控制造價(jià)的關(guān)鍵。比如，鄭州一位土木工程學(xué)博士在任該市建委副主任期間，對某國際大師的設計方案提出疑問(wèn)，修改后為國家節省建設投資一個(gè)多億人民幣。因此，在設計階段監理的重點(diǎn)應該放在如何控制設計概算不超項目估算，如何使設計方案更具先進(jìn)性和合理性，確定最佳設計方案以及對整個(gè)設計進(jìn)行全過(guò)程跟蹤檢查，達到控制設計圖紙質(zhì)量的目的。然而在實(shí)際執行中，由于種種原因，業(yè)主卻把監理的重點(diǎn)放在了建設工程施工階段(實(shí)物形成階段)。由于業(yè)主認識上存在錯誤，致使監理的階段范圍單一，監理水平得不到有效的發(fā)揮，監理效果不明顯。特別是對重、大型工程項目，在監理單位接受業(yè)主委托后，工程馬上開(kāi)工，造成監理人員來(lái)不及熟悉設計文件、地質(zhì)勘探報告以及業(yè)主的意圖，給監理工作帶來(lái)不利。造成業(yè)主對監理認識上的不足和實(shí)施中的困惑，與政府的相關(guān)政策出臺不及時(shí)不無(wú)干系。如建設部2001年才出臺施行的《建設工程監理規范》僅就施工階段如何做好監理工作做了相應的規定，對決策階段和設計階段卻只字未提。給建設單位和監理企業(yè)實(shí)際操作帶來(lái)極大的不便，造成決策階段和設計階段監理無(wú)“規”可依，工作開(kāi)展較困難。即使直接關(guān)系到業(yè)主能否選擇到優(yōu)秀的承包商、能否得到先進(jìn)的施工技術(shù)和施工方案、對施工質(zhì)量至關(guān)重要的施工招標階段，大多數業(yè)主均沒(méi)有請監理單位參與的意識，在注重最低價(jià)中標能帶來(lái)一點(diǎn)實(shí)惠的思想支配下，會(huì )因對承包商選擇的失誤，給工程建設帶來(lái)諸如質(zhì)量低劣、工期拖延、發(fā)生重大安全事故等而給業(yè)主造成不應有的經(jīng)濟損失。作為我國為建設單位服務(wù)的建設監理企業(yè)，其實(shí)質(zhì)是按照基建程序，在業(yè)主的授權范圍內協(xié)助業(yè)主做好工程項目管理。從管理理論和方法的角度看，建設工程監理等同于國外的建設項目管理。故《建設監理》雜志將原英文名construction supervision改為project management.在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，建設單位對建設工程監理的需求是多種多樣的，工程監理企業(yè)所能提供的服務(wù)也應當是多種多樣的。合理的監理企業(yè)結構應當是：既有能承擔全過(guò)程、全方位監理任務(wù)的綜合性監理企業(yè)，又有能承擔某一專(zhuān)業(yè)監理任務(wù)(含招標代理、工程造價(jià)咨詢(xún))的監理企業(yè)，還有只提供旁站監理勞務(wù)的小型監理企業(yè)。從發(fā)展趨勢看，代表建設單位進(jìn)行全方位、全過(guò)程的工程項目管理，將是我國工程監理行業(yè)發(fā)展的趨向。
八、大力推進(jìn)監理行業(yè)組織結構調整
監理行業(yè)組織結構調整的目的是實(shí)現產(chǎn)業(yè)組織結構合理化。目前監理企業(yè)層次不分明 大的不強。小的不活。中間層次則需提高質(zhì)量和水平。監理企業(yè)規模和結構應與建設工程規模和結構相協(xié)調。因此。監理行業(yè)組織結構調整的關(guān)鍵是解決綜合類(lèi)大型和專(zhuān)業(yè)化小型企業(yè)的兩極“發(fā)展。 即是向代表行業(yè)水平和實(shí)力的企業(yè)集團或大企業(yè)方句發(fā)展，使其成為能夠與國際咨詢(xún)顧問(wèn)公司相抗衡的中國大型骨干監理企業(yè)。另一極是按照專(zhuān)業(yè)化、小型化的發(fā)展方向，通過(guò)采取多樣化資產(chǎn)組織形式和管理體制。形成獨具特色 規模適度、專(zhuān)業(yè)性強、機制靈活的小而專(zhuān)、小而精，小而活的充滿(mǎn)生機及活力的新型監理企業(yè)。多數監理企業(yè)可以加大改制改組力度 努力搞好施工階段的工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資控制 逐步發(fā)展成為專(zhuān)業(yè)類(lèi)監理企業(yè)。通過(guò)資質(zhì)引導、市場(chǎng)準入和政策扶持。鼓勵這類(lèi)企業(yè)按照社會(huì )化大生產(chǎn)和專(zhuān)業(yè)分工要求。加快內部組織結構調整 優(yōu)化資源配置，逐步向專(zhuān)業(yè)類(lèi)企業(yè)發(fā)展。
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