如何推進(jìn)養老保險體制改革？
推進(jìn)養老保險體制改革應著(zhù)眼于頂層設計
2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布，養老保險體制改革被納入社會(huì )保障制度改革之中，由此揭開(kāi)改革再啟程、再進(jìn)發(fā)新的一頁(yè)。需要著(zhù)眼于頂層設計，結合實(shí)際積極推進(jìn)城鄉養老保險體制改革。
人口老齡化加速推進(jìn)的需要
養老保障體系、養老保險體制的建立和改革，歸根結底是為了滿(mǎn)足人口老齡化加速推進(jìn)的需要。與世界人口老齡化趨勢相比，中國人口老齡趨勢具有一些比較明顯的特點(diǎn)：
其一，老齡化速度比較快和達到的水平比較高。中國人口老齡化進(jìn)程，可用“快”和“高”來(lái)概括。所謂“快”，就是65歲以上老年人口占比從7%提高到17%僅需花費32年，2032年將達到17.5%;發(fā)達國家要經(jīng)歷20世紀下半葉和21世紀前15年共計65年時(shí)間，耗時(shí)為我國1倍。只有個(gè)別國家例外，比如日本65歲以上老年人口占比從1970年的7.1%上升到2000年的17.2%，耗時(shí)與中國相近。所謂“高”，就是老齡化達到的水平比較高。2050年中國65歲以上老年人口占比將達到23.07%，屆時(shí)將比世界(16.2%)高出6.87個(gè)百分點(diǎn)，比發(fā)展中國家(14.6%)高出8.47個(gè)百分點(diǎn)，比發(fā)達國家(26.2%)僅低3.13個(gè)百分點(diǎn)。屆時(shí)中國將躋身老齡化高水平國家行列。
其二，老齡化推進(jìn)具有階段和累進(jìn)的性質(zhì)。這是由過(guò)去兩次生育高潮和兩次生育低潮形成的不規則年齡結構，從而決定著(zhù)老齡化呈現“S”曲線(xiàn)軌跡推進(jìn)的特點(diǎn)。第一階段：2000—2020年為“S”曲線(xiàn)底部，老齡化呈現推進(jìn)較緩特點(diǎn)。65歲以上老年人口占比可由6.96%上升到12.04%，年均升高0.25個(gè)百分點(diǎn);第二階段：2020—2040年為“S”曲線(xiàn)挺起中部，老齡化呈現加速上升趨勢。65歲以上老年人口占比可由12.04%上升到21.96%，年均升高0.5個(gè)百分點(diǎn)，增速為第一階段的1倍;第三階段：2040—2050年為“S”曲線(xiàn)頂部，老齡化呈現緩慢推進(jìn)態(tài)勢。65歲以上老年人口占比可由21.96%上升到23.07%，年均升高0.11個(gè)百分點(diǎn)，為三個(gè)階段中增長(cháng)速度最低的階段。2050年以后，雖然老年人口占比還會(huì )略有上升，但是上升極其有限，處于“S”曲線(xiàn)頂部徘徊震蕩狀態(tài)。
其三，老齡化城鄉和地區分布不平衡。以2000年、2010年兩次人口普查65歲以上老年人口占比來(lái)看，市由7.00%上升到7.69%，鎮由6.25%上升到7.97%，縣由7.74%上升到10.06%。市、鎮、縣之比由1.00:0.89:1.11，變動(dòng)到1.00:1.04:1.31。以縣增長(cháng)2.32個(gè)百分點(diǎn)為增幅最大，鎮增長(cháng)1.72個(gè)百分點(diǎn)次之，市增長(cháng)0.69個(gè)百分點(diǎn)最低。老齡化由高到低降冪排列，由縣、市、鎮變動(dòng)到縣、鎮、市。究其原因，主要是農村以年輕人口為主向城鎮轉移的結果。與此同時(shí)，老齡化地區差異也發(fā)生了新的變化：由原來(lái)自西向東逐步加深，形成西部、中部、東部“三大板塊”格局，變動(dòng)到西部與中部合二而一，形成與東部有一定差距的“兩大板塊”格局。
上述人口老齡化趨勢和特點(diǎn)表明，中國人口老齡化對養老保障、養老保險的需求是相當巨大的、比較急迫的。如果按照現行的一套養老保險辦法推行下去，到2029年養老金占GDP將超過(guò)10.0%、占工資總額將超過(guò)29.0%的 “警戒線(xiàn)”。應對之策在于，一方面要努力發(fā)展經(jīng)濟、提高經(jīng)濟增長(cháng)質(zhì)量、調整經(jīng)濟結構，以有效增加養老保障供給能力;另一方面要建立健全養老保障體系，改革現行的養老保險制度。養老社會(huì )保障主要包括養老社會(huì )保險、老年社會(huì )福利和老年社會(huì )救助，主體是養老社會(huì )保險。面對人口老齡化的加速推進(jìn)和“未富先老”的客觀(guān)實(shí)際，積極推進(jìn)養老保險體制機制改革是養老全局的關(guān)鍵。
養老保險改革彰顯社會(huì )公平
黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《決定》，是當前政治、經(jīng)濟、社會(huì )改革的綱領(lǐng)性文獻，養老保險體制改革也要以此為遵循�；仡櫢母镩_(kāi)放35年走過(guò)的歷程，各界對改革階段的劃分不盡一致。筆者以為，階段劃分宜粗不宜細。因為每個(gè)階段不是孤立的，前一個(gè)階段與后一個(gè)階段之間有著(zhù)必然聯(lián)系，是后一個(gè)階段得以繼續的前提和條件。如此，可粗略地將35年的改革劃分為三個(gè)階段：第一階段(1978—1992年)是改革起步和試驗推進(jìn)階段;第二階段(1992—2013年)是改革鋪開(kāi)和向頂層設計過(guò)渡階段;第三階段(2013年以來(lái))是全面深化改革階段。不同階段改革的重心有所不同。從一個(gè)特定的視角觀(guān)察，第一階段和第二階段，改革的重心在解決效率問(wèn)題上。眾所周知，新中國成立后，學(xué)習前蘇聯(lián)建立起高度集中統一的計劃經(jīng)濟體制，這對于初期的國民經(jīng)濟恢復和基礎工業(yè)體系的建立，曾經(jīng)起到過(guò)巨大作用。然而實(shí)行一二十年后，這套體制無(wú)法克服的弊病日益暴露出來(lái)，陷入“一統就死、一放就亂”的死胡同。在城市國有企業(yè)、農村人民公社一統天下的形勢下，“三個(gè)人的活五個(gè)人干”、“出工不出力”成為常態(tài)，“多勞不多得”、“少勞不少得”也習以為常。勞動(dòng)生產(chǎn)率是新制度戰勝舊制度最重要、最主要的東西，效率低下成為阻礙社會(huì )生產(chǎn)力發(fā)展的致命傷。因此，改革的方向是最大限度地調動(dòng)人、財、物各種要素的潛能，通過(guò)改革激活各種要素的活力，釋放新的生產(chǎn)力。由最初的發(fā)展商品經(jīng)濟、計劃調節與市場(chǎng)調節相結合，到最后落腳到建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革目標。實(shí)踐證明，以效率為重心的改革取得成功。經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng )造GDP年均增長(cháng)9.8%的驕人業(yè)績(jì)，成為世界第二大經(jīng)濟體，并且正在向第一大經(jīng)濟體靠近;經(jīng)濟結構發(fā)生了根本性轉變，人民生活獲得顯著(zhù)改善和提高;社會(huì )事業(yè)發(fā)展迅速，社會(huì )保障體系初步形成等。
然而，任何事物總有其兩面性，“有所得必有所失”是普遍適用的規律，改革也不例外。對于改革中出現的問(wèn)題，黨的十六屆三中全會(huì )概括為經(jīng)濟結構不合理、分配關(guān)系尚未理順、農民收入增長(cháng)緩慢、就業(yè)矛盾突出、資源環(huán)境壓力加大、經(jīng)濟整體競爭力不強等。納入前面筆者所說(shuō)的特定視角觀(guān)察，可以說(shuō)，前30年通過(guò)以效率為重心的改革調動(dòng)起各種要素的積極性，達到了讓經(jīng)濟發(fā)展起來(lái)、一部分人先富裕起來(lái)的目的。30年以后，起碼在當前的改革階段，要在鞏固前一階段經(jīng)濟體制改革成果的基礎上，通過(guò)將改革重心轉到公平問(wèn)題上，促進(jìn)經(jīng)濟繼續發(fā)展，使全體人民共同富裕起來(lái)。形象的說(shuō)法是：改革前30年著(zhù)力把蛋糕做大，后30年則主要放在提升蛋糕質(zhì)量，尤其是切好并分好蛋糕上。
顯然，這個(gè)大背景對于中國養老保險體制改革太及時(shí)、太重要。在這樣的大背景下，從中國人口老齡化和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展實(shí)際出發(fā)，養老保險體制改革的要義可以概括為：一要著(zhù)眼于頂層設計。改革再啟程，是繼初期試驗階段、中期由 “摸著(zhù)石頭過(guò)河”向頂層設計過(guò)渡階段之后，走向深水區、全面深化改革的階段。改革要有頂層設計的理念、框架和決策。二要堅守公平原則。在擴大養老保險覆蓋面、提高養老保險水平的過(guò)程中，養老保險改革應突出社會(huì )公平，發(fā)揮改革調節收入分配、促進(jìn)社會(huì )公平的功能和作用。三要有堅定的信心。養老保險深水區的改革，難度大、任務(wù)重、情況復雜。改革方案經(jīng)過(guò)試驗、取得成功并敲定之后，就要下定決心和保持足夠的耐心，堅定不移地推行下去。
積極推進(jìn)城鄉養老保險體制改革
歷史延續下來(lái)的養老保險體制，城市與農村、城市內部機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)截然不同，是“雙二元結構”體制。改革就是要打破這種“雙二元體制”，建立更加公平、可持續、全國統一的養老保險體制。
其一，城市養老保險體制改革。目前，城市養老保險“二元體制”，在養老金來(lái)源上，企業(yè)和職工要按時(shí)繳費，計入養老金個(gè)人賬戶(hù);機關(guān)、事業(yè)單位和個(gè)人均不需要繳費，也沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù)。在養老金發(fā)放上，企業(yè)職工退休后按比例領(lǐng)取，養老金替代率一般在50%—70%不等;機關(guān)和事業(yè)單位，按參加工作時(shí)間確定養老金領(lǐng)取比例，養老金替代率一般在75%—100%不等。本來(lái)機關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間的工資率就存在著(zhù)較大差距，養老金替代率又相差很大，造成機關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間退休金差距過(guò)大，有失社會(huì )公平，必須改革�！稕Q定》指出，“堅持社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度，完善個(gè)人賬戶(hù)制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實(shí)現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。”按照這樣的要求破除城市養老保險“二元體制”，企業(yè)是進(jìn)一步改革和完善的問(wèn)題，而機關(guān)和事業(yè)單位，則要另起爐灶，建立起符合要求的養老保險體制機制。
不過(guò)，需要弄清楚的是：向哪條軌道“并軌”?許多人以為是機關(guān)事業(yè)單位向企業(yè)“并軌”，只需將企業(yè)運行的一套養老體制移植到機關(guān)事業(yè)單位就行了。筆者以為，目前企業(yè)的一套養老框架具有參考價(jià)值，但是養老金積累分配失衡、個(gè)人賬戶(hù)名不符實(shí)、激勵機制軟弱無(wú)力等，都需要按照上述要求進(jìn)行改革。“并軌”是向著(zhù)符合改革要求、所要建立的新的養老體制并靠。這就牽涉到改革的方向、思路和目標，所要建立的新的'養老保險體制“準軌”的框架和實(shí)質(zhì)。
改革所要建立的新的養老保險體制，應是“積累補充型”的養老保險體制。即養老金積累主要由兩部分組成：一部分是基本養老保險基金，由個(gè)人和所在單位(機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè))，按照確定的養老金繳納比例(繳納額/原工資)按月定期繳納�；鹑坑浫雮�(gè)人賬戶(hù)，為退休后領(lǐng)取養老金的唯一憑證。另一部分是補充養老保險基金，由個(gè)人、單位自主決定繳納等級并按規定等級金額定期繳納。政策上給予特別優(yōu)惠，可以實(shí)行繳納養老金部分不繳納個(gè)人所得稅，并且保證多交能夠累進(jìn)式多得。設立補充養老保險基金賬戶(hù)，按照個(gè)人、單位繳納比例合理分配領(lǐng)取份額，形成補充養老保險積累機制。參照過(guò)去經(jīng)驗并通過(guò)精算，合理確定養老金替代率和繳費年限;完善養老金管理和監督體制機制，確保養老金保值、增值。
改革所要建立的積累補充型養老保險體制，與現行“社會(huì )統籌+個(gè)人賬戶(hù)”體制既有聯(lián)系，又有較大區別。聯(lián)系在于，將個(gè)人養老金賬戶(hù)升級為個(gè)人養老基金積累賬戶(hù)，成為退休后領(lǐng)取養老金的唯一憑證。區別在于，目前國家機關(guān)、事業(yè)單位沒(méi)有個(gè)人養老金賬戶(hù)，要制定個(gè)人養老金征繳的細則，建立起新的個(gè)人養老基金賬戶(hù);企業(yè)的個(gè)人賬戶(hù)也有一定的虛數，要適度做實(shí)養老金個(gè)人賬戶(hù)空賬。最終實(shí)現養老保險基金積累余額與養老金給付的直接掛鉤和對接，保證養老基金的可持續運行。
其二，農村養老保險體制改革。建立全國統一的積累補充型養老保險新體制，農村養老保險無(wú)疑要納入其中。2009年開(kāi)始的新型農村養老保險試點(diǎn)迅速擴大，目前已經(jīng)覆蓋全國，為實(shí)施新的體制改革打下了基礎。有鑒于此，“新農保”升級改革應是重點(diǎn)。依據由遼寧大學(xué)領(lǐng)導牽頭對遼寧、北京、江蘇、安徽、四川、甘肅等20個(gè)省區市農民養老經(jīng)濟條件及養老狀況的調查，參保人員的滿(mǎn)意度比較高。比較滿(mǎn)意占39.0%;一般占30.0%;非常滿(mǎn)意占17.0%。三項合計，占到86.0%，居絕大多數。非常不滿(mǎn)意僅占2.0%，不太滿(mǎn)意占9.0%，兩項合計占11.0%。這說(shuō)明廣大農民群眾對這件新鮮事物是擁護的、歡迎的。
目前，“新農保”存在的主要問(wèn)題是認識和宣傳不到位、保險的水平比較低、激勵機制缺失和管理不夠嚴格、不夠規范等。突出的是參保水平低，不能起到有力保障農村老年人口生活的作用。改革要立足于頂層設計，將其納入積累補充型養老保險的新體制。
一要堅持養老基金積累以個(gè)人繳費為主，個(gè)人所在鄉鎮政府補貼為輔。不過(guò)，政府補貼應適當提高標準，分東部、中部、西部逐級提高配套補貼額度�？傮w上，掌握補貼到可以基本上維持農村老年人口的基本生活需求;對特別困難戶(hù)，則應制定特殊補貼政策。
二要建立健全相應的激勵機制，保證多繳能夠累進(jìn)多得。還要處理好多繳累進(jìn)多得與補貼過(guò)多造成養老基金差異過(guò)大的矛盾，確定一個(gè)適當的補貼額度作為補貼拐點(diǎn)。比如以月繳費200元為補貼拐點(diǎn)，處在拐點(diǎn)以下，多繳費獲得補貼累進(jìn)增加;超過(guò)這一拐點(diǎn)，多繳費獲得補貼階梯式減少。目的在于吸引絕大多數參保農民向多繳費轉變，同時(shí)也要避免因繳費和補貼累進(jìn)增長(cháng)而導致養老金積累和領(lǐng)取差距過(guò)大的現象發(fā)生。
三要加強管理，確保“新農保”基金保值、增值。與城市比較，農村“新農保”管理的一大缺陷是人才缺乏。需要吸引和培訓“雙管齊下”，在補充人員的同時(shí)，提高人才素質(zhì);要制定嚴格的制度和管理規范，按照國家有關(guān)規定適當參與養老金入市等金融活動(dòng)，使養老基金保值、增值和可持續運行。
作者：中國社科院學(xué)部委員、研究員 田雪原
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