食品安全責任保險制度建構思路研討論文
我國實(shí)施食品安全強制責任保險的條件探討
食品安全責任保險涉及保險公司、食品生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、消費者等當事人。從食品安全責任保險當事人的立場(chǎng)探討食品安全責任保險，對政府是否推行食品安全責任保險有積極的參考意義。
1從保險公司角度
對保險公司的專(zhuān)業(yè)要求高。由于產(chǎn)品責任保險業(yè)務(wù)涉及生產(chǎn)、配送、銷(xiāo)售等多個(gè)風(fēng)險環(huán)節，甚至事故發(fā)生之后的訴訟介入，需要保險公司具備相當專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險管理水平。大部分的中小財險公司目前尚不具備這種專(zhuān)業(yè)實(shí)力，沒(méi)有單獨設立責任保險部門(mén)。即便現在有食品生產(chǎn)企業(yè)想要投保食品安全責任保險，也很難獲得專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險服務(wù)，這可能也是目前該險種投保率偏低的原因之一。各保險公司的經(jīng)營(yíng)方針存在差異，在保險內容的規定上多考慮公司的利益。各個(gè)保險公司出于各自經(jīng)營(yíng)方針、策略上的考慮，在其保險條款中對投保人的約束較多，對保險公司自己應當承擔的保險責任、賠償條件、賠償的期限、違規后應當承擔的責任含糊其辭，給食品安全責任保險的推行帶來(lái)困難。
2從食品企業(yè)投保產(chǎn)品責任保險的角度
根據調查，大型食品安全事故爆發(fā)后，食品生產(chǎn)及銷(xiāo)售企業(yè)以及保險中介向保險公司進(jìn)行產(chǎn)品責任保險的咨詢(xún)數量較以往增多，但企業(yè)投保的比較少。在投保產(chǎn)品責任保險的客戶(hù)中，大多為合資或外資食品企業(yè)，中資食品企業(yè)投保積極性不高。究其原因，大致可以分成兩方面。
�。�1）投保的費用是負擔。2007年國務(wù)院發(fā)布的《中國的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書(shū)中的統計顯示：“目前，全國共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44。8萬(wàn)家。其中規模以上企業(yè)2。6萬(wàn)家，產(chǎn)品市場(chǎng)占有率為72%，產(chǎn)量和銷(xiāo)售收入占主導地位；規模以下、10人以上企業(yè)6。9萬(wàn)家，產(chǎn)品市場(chǎng)占有率為18。7%；10人以下小企業(yè)小作坊35。3萬(wàn)家，產(chǎn)品市場(chǎng)占有率為9。3%�！盵6]對規模以下的食品企業(yè)來(lái)說(shuō)，投保產(chǎn)品責任保險需要一筆不小的費用，許多食品企業(yè)不愿投保。一項統計顯示，中國企業(yè)的責任險投保率為4%，遠遠低于國際平均15%的水平[7]。
�。�2）食品企業(yè)缺乏風(fēng)險管理意識。多數食品企業(yè)，尤其是規模以下的食品企業(yè)，沒(méi)有意識到通過(guò)責任保險這種手段，可以分散和轉移生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險。許多企業(yè)抱有僥幸心理，不注意企業(yè)安全風(fēng)險防范。當風(fēng)險發(fā)生后，企業(yè)因沒(méi)有投保，就必須得獨自承受風(fēng)險。如臺灣某食品公司因出口至美國的果凍沒(méi)有充分的產(chǎn)品說(shuō)明，先后在三次訴訟中敗訴，分別賠償1670萬(wàn)美元、5000萬(wàn)美元和5000萬(wàn)美元后倒閉[8]。
3從公眾對食品安全責任保險的角度
公眾認識不足，可能導致社會(huì )對于食品安全強制保險的不重視、誤解，從而會(huì )對此險種的社會(huì )接受程度等方面有所影響。陳君石在中國科協(xié)召集的《食品安全宣傳大綱》編制工作啟動(dòng)儀式上說(shuō)：“食源性疾病已成為我國頭號食品安全問(wèn)題，面向全體社會(huì )公眾的食品安全宣傳教育工作十分緊迫�！庇行┤苏J為，食品安全強制保險會(huì )鼓勵食品企業(yè)制假販假。實(shí)際上，食品安全責任保險對生產(chǎn)者故意違反法律的情形是不予賠償的。對食品安全責任保險的錯誤認識，消費者是不可能在受到損害時(shí)拿起法律武器依法求償的。
4從“強制保險”的立法角度
由于強制保險的“強制”突出表現為國家對個(gè)人意愿的干預，因此，強制保險的范圍應當嚴格受法律、法規規定的限制。在我國食品安全責任保險的探討中，需要解決食品安全責任的確定有無(wú)法律規定？適用何種歸責原則？食品安全責任承擔的主體是誰(shuí)？食品安全責任的賠償范圍是什么等問(wèn)題。從我國法定強制險種——機動(dòng)車(chē)第三者責任強制保險看，2004年的《道路交通安全法》提出“建立機動(dòng)車(chē)第三者責任強制保險制度”，2007年保監會(huì )才發(fā)布《機動(dòng)車(chē)交通事故責任強制保險費率浮動(dòng)暫行辦法》。由此可見(jiàn)，推行食品安全強制責任保險在立法方面不會(huì )是一帆風(fēng)順的。綜上，如何針對我國食品生產(chǎn)者的實(shí)際——規模以下的食品企業(yè)占全國食品生產(chǎn)企業(yè)的28%[6]；如何發(fā)揮保險公司的創(chuàng )新積極性——有條件的保險公司開(kāi)設食品安全責任保險險種；如何提高消費者的食品安全意識——促使消費者依法維護合法權益，是食品安全責任保險中亟待解決的問(wèn)題。而制定責任保險法律、法規條文本身不是主要問(wèn)題。
我國政府推行食品安全強制責任保險的理由
1食品安全風(fēng)險具有可保性
“無(wú)風(fēng)險則無(wú)保險”，我國的食品安全風(fēng)險是一種責任風(fēng)險。責任風(fēng)險是指行為主體（或公民或法人或國家）因疏忽行為或過(guò)失行為或故意行為造成他人的財產(chǎn)或人身傷亡以及精神損害，根據法律規定必須負有經(jīng)濟賠償責任或其他責任（行政責任、刑事責任）的不確定性，實(shí)質(zhì)上是指與責任有關(guān)或由責任引起的損失的不確定性[10]。進(jìn)入20世紀以來(lái)，隨著(zhù)科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，人類(lèi)在創(chuàng )造現代的文明過(guò)程中也孕育著(zhù)更大的危險�，F代工業(yè)社會(huì )的主要意外災害包括工業(yè)災害、汽車(chē)事故、環(huán)境污染公害、商品瑕疵等。這些意外災害具有四個(gè)方面的基本特征：
�。�1）造成事故之活動(dòng)皆為合法而必要；
�。�2）事故發(fā)生頻繁，每日有之，連續不斷；
�。�3）肇事之損害異常巨大，受害者眾多，難以防范；
�。�4）加害人是否具有過(guò)失，被害人難以證明[11]。
食品安全風(fēng)險符合這四個(gè)特征，具有可保性。實(shí)踐中，有的保險公司承保食品安全責任險，為食品安全責任強制保險提供了現實(shí)依據。如，長(cháng)安責任公司在保險條款第四條中對該險種做出較為詳細的規定：在保險期間或保險合同載明的追溯期內，被保險人在保險合同列明的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內生產(chǎn)、銷(xiāo)售食品，或者現場(chǎng)提供與其營(yíng)業(yè)性質(zhì)相符的食品時(shí)，因疏忽或過(guò)失致使消費者食物中毒或其他食源性疾患，或因食物中摻有異物，而造成消費者人身?yè)p害或財產(chǎn)損失的，保險人根據本保險合同的規定，在約定的賠償限額內負責賠償[12]。
2具有基本的政策依據和法律依據
我國各級政府都很重視食品安全問(wèn)題，強化各政府部門(mén)和企業(yè)的責任意識。2006年6月16日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國發(fā)[2006]23號），明確提出要加快保險業(yè)改革發(fā)展，積極引入保險機制參與社會(huì )管理，有效化解社會(huì )矛盾和糾紛，完善社會(huì )化補償機制；大力發(fā)展責任保險，健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應急機制；采取市場(chǎng)運作、政策引導、政府推動(dòng)、立法強制等方式，發(fā)展安全生產(chǎn)責任、產(chǎn)品責任等保險業(yè)務(wù)�？杀５呢熑物L(fēng)險是一種法律責任風(fēng)險。責任保險的保險標的是被保險人對第三人應當承擔的民事責任。雖然我國目前尚無(wú)出臺專(zhuān)門(mén)的產(chǎn)品責任法。但《食品安全法》對食品安全事故處理、食品企業(yè)的法律責任以及食品安全標準作了明確的規定。與《消費者權益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《侵權責任法》中責任條款，與相關(guān)的司法解釋相互配合形成了較為完整的法律責任體系。相關(guān)的政策與法律為構建我國食品安全強制責任保險制度提供了依據。
3有利于食品安全法及相關(guān)法律的貫徹實(shí)施
一般來(lái)說(shuō)，一國的法律制度同時(shí)具備兩個(gè)目標：一是通過(guò)各種民事法律制度與經(jīng)濟法律制度保障受害人利益；二是通過(guò)刑事法律制度等來(lái)懲罰致害人。在我國現實(shí)中，食品問(wèn)題的致害人受到了刑事法律的制裁，但因其無(wú)力償還，受害人仍然不能按照法律規定得到其相應的經(jīng)濟賠償，這樣的結果會(huì )使保護受害人的民事法律規定成為一紙空文�！啊本褪呛芎玫睦C。據《法制晚報》報道，石家莊中院做出裁定，終結三鹿破產(chǎn)程序。破產(chǎn)清算償還順序依次是員工的工資和社保、抵押債權、普通債務(wù)（包括對患兒的賠償部分），而三鹿對普通債權的清償率為零。這意味著(zhù)遭受問(wèn)題奶粉危害的近30萬(wàn)嬰幼兒無(wú)法從三鹿企業(yè)獲得任何賠償。而構建食品安全強制責任保險，因食品生產(chǎn)者參加了責任保險，只要食品安全事故屬于保險責任事故范圍，受害人的合法權益在獲得保障的同時(shí)，相關(guān)的法律制度也得到貫徹執行。
4符合強制責任保險立法的趨勢
從世界范圍看，隨著(zhù)強制保險險種和承保范圍的不斷增加，強制保險保障的領(lǐng)域呈現不斷擴大趨勢。目前在法國約有80多種民事強制責任保險，德國約有120種強制保險。在美國和我國的臺灣地區食品安全強制責任保險制度已經(jīng)趨于成熟。我國現行法律除確立了機動(dòng)車(chē)交通事故責任強制保險外，還有包括強制油污染民事責任保險、強制井下職工意外傷害保險、強制危險作業(yè)職工意外傷害保險等在內的共七種強制保險，強制保險類(lèi)別很少，涉及范疇極小[13]。臺灣地區《食品衛生管理法》第二十一條規定了食品的產(chǎn)品責任強制保險，具體投保范圍由主管機關(guān)以公告形式指定。借鑒完善的制度經(jīng)驗，構建我國食品安全強制保險制度符合強制責任保險立法的趨勢。
5責任保險是政府履行管理職能的重要手段
國外經(jīng)驗表明，隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的不斷發(fā)展，責任保險已經(jīng)成為處理社會(huì )危機的一種重要的方式，成為政府履行社會(huì )管理職能的重要的輔助手段之一[14]。食品安全責任保險既是對企業(yè)出現食品安全事故后能夠進(jìn)行有效率的賠償的一項保障，還是食品安全的一道“特別”過(guò)濾環(huán)節�？梢允拐氖称钒踩O管增加一項新的方式。
構建我國食品安全強制保險的建議
在設置強制保險的過(guò)程中，人們不可能設計出一個(gè)所有國家同一標準的社會(huì )保障理想模式，必須更多地針對一個(gè)國家的實(shí)際情況和它目前以及不遠的將來(lái)的變換，必須適應社會(huì )和經(jīng)濟的變化[15]。我國食品安全強制保險仍處于初級階段，而大量企業(yè)涉及食品安全的責任，迅速增長(cháng)和居高不下的食品安全風(fēng)險促使我們積極探索分散風(fēng)險、加強對受害人保障的相關(guān)法律制度建設。結合我國食品安全的現狀和國外經(jīng)驗，我國的食品安全強制責任保險可以考慮從以下方面著(zhù)手構建。
1規范立法依據
以現行法律為依據，為食品安全責任保險提供完善的法律依據。我國已經(jīng)初步形成了一個(gè)法律、行政法規、地方性法規并列的.多層次立法體系。關(guān)于“食品安全責任”，以《食品安全法》為依據，同時(shí)參考《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規定確定。關(guān)于“歸責原則”，采用嚴格責任原則，追究造成公眾人身傷害的食品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售企業(yè)的民事法律賠償責任。
2有步驟、分階段推進(jìn)食品安全強制保險
責任保險根據實(shí)施方式不同，可以分為強制責任保險和自愿責任保險。強制責任保險，又稱(chēng)為法定責任保險；自愿責任保險，又稱(chēng)任意責任保險。強制責任保險與自愿責任保險本質(zhì)上的區別在于當事人的意志是否受到限制。
�。�1）對食品生產(chǎn)者�，F階段，由于我國食品企業(yè)“多、小、散、亂”的特點(diǎn)，在所有的食品企業(yè)全面推行強制保險不具有現實(shí)意義。從法律制度的實(shí)施效果看，如果完全以自愿為原則，忽視強制原則，那么會(huì )使責任保險難以發(fā)揮正常的價(jià)值功能，“企業(yè)出事，政府買(mǎi)單”的怪現象仍然無(wú)法得到改善。食品安全強制責任保險作為一種特殊的保險，是公權力干涉和限制了保險合同結果�？梢钥紤]在特殊企業(yè)，如涉及嬰幼兒、兒童、老年人等特殊群體的食品、保健品以及藥品等企業(yè)，在除此之外的規模以上的企業(yè)實(shí)行強制原則，而在其他食品企業(yè)實(shí)行自愿原則，這種自愿性和強制性相結合的保險制度是較適合我國目前的發(fā)展狀況的。
�。�2）對保險公司�？梢浴皬娭啤苯�(jīng)辦有關(guān)責任保險的保險人接受政府的管制，不得拒絕保險客戶(hù)屬于有關(guān)業(yè)務(wù)范圍的投保要求。
3完善與食品安全強制保險配套的法律制度
國家對食品市場(chǎng)的管理并非只有責任保險一種手段，食品市場(chǎng)準入制度的核心內容主要包括：對食品生產(chǎn)加工企業(yè)實(shí)行生產(chǎn)許可證管理；對食品出廠(chǎng)實(shí)行強制檢驗；實(shí)施食品生產(chǎn)市場(chǎng)準入標志管理。對目前不宜實(shí)施食品安全強制責任保險的規模以下企業(yè)可以通過(guò)實(shí)施食品市場(chǎng)準入制度解決其食品安全問(wèn)題。食品安全強制責任保險可以參照“交強險”的規定，由保險人來(lái)確定保費，同時(shí)由監管部門(mén)依照公平原則進(jìn)行適時(shí)的調整。由政府監管部門(mén)來(lái)完成平衡市場(chǎng)效益和社會(huì )效益的任務(wù)。
從我國“交強險”的實(shí)施看，監管部門(mén)可以掌握的市場(chǎng)信息是有限的，對市場(chǎng)的控制力更是有限的。為此有學(xué)者提出對費率的監管不如對強制保險償付能力的監管，建立救助基金制度以及第三人的無(wú)條件直接請求權制度等配套政策，對于保證保險人的償付能力，完善第三人的救濟途徑，實(shí)現強制保險的立法預期將具有重要的意義[16]。
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