完善耕地保護制度

　　耕地的數量與質(zhì)量直接關(guān)系國家糧食安全，盡管我國糧食產(chǎn)量實(shí)現了“十一連增”，但仍要居安思危，特別要遏制當前在土地流轉過(guò)程中出現的土地“非農化”趨勢，完善最嚴格的耕地保護制度、保障國家糧食安全。

　　隨著(zhù)“農業(yè)轉型”戰略的深入實(shí)施和農業(yè)產(chǎn)業(yè)設施升級步伐的明顯加快，農村土地流轉面積和流轉率呈現逐年上升的趨勢。據農業(yè)部統計，截至2014年6月底，全國農村承包耕地流轉面積達3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%.隨著(zhù)發(fā)展新農村、新城鎮步伐的加快，商業(yè)項目、工商資本也大量進(jìn)入農村市場(chǎng)，出現了耕地“非農化”趨勢增加的現象。非農化流轉的表現是多種多樣的，比如，一些農業(yè)龍頭企業(yè)沒(méi)有充分利用全部受讓土地，而是將部分土地用于建設發(fā)展辦公場(chǎng)所和農產(chǎn)品儲藏、加工車(chē)間等基礎設施建設;還有一些企業(yè)看到農村大量土地的“開(kāi)發(fā)商機”，以發(fā)展農業(yè)為由大規模承租農地，但在受讓土地之后卻擅自改變土地用途，修建工廠(chǎng)或開(kāi)發(fā)商品住房。此外，一些地方政府出于政績(jì)沖動(dòng)，出臺鼓勵工商企業(yè)在農村租地經(jīng)營(yíng)的政策，不加限制地招商引資，并給予稅收、土地利用優(yōu)惠，引進(jìn)工商企業(yè)大面積、長(cháng)時(shí)間租賃農民土地，有的對工商業(yè)主的非農化、非糧化行為縱容包庇，甚至與企業(yè)合謀獲取利益，導致農民利益受損。

　　土地流轉“非農化”不僅容易引發(fā)農村土地資源變化，帶來(lái)農村整體生態(tài)資源的動(dòng)蕩，而且也會(huì )導致失地農民利益受損。針對這一問(wèn)題，近年來(lái)，國家出臺了一系列有關(guān)規范土地流轉的相關(guān)政策。2014年中央一號文件提出，探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風(fēng)險保障金制度，嚴禁農用地非農化�！蛾P(guān)于引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》明確提出，加強土地流轉用途管制。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì )所等。堅決查處通過(guò)“以租代征”違法違規進(jìn)行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。這些政策和文件為遏制土地流轉“非農化”指明了方向，當前和今后一個(gè)時(shí)期，為防止土地流轉非農化傾向，國家應實(shí)行最嚴格的節約用地制度，按照“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確�；�本農田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”的要求，在全國范圍內劃定永久基本農田，嚴格保護，不得占用;地方政府必須做好監督核查工作，嚴格控制土地的.流向，切實(shí)確保農地農用。具體而言，應做好以下幾項工作：

　　第一，完善工商資本準入制度。要加強工商資本進(jìn)入農村市場(chǎng)的事前審查，著(zhù)重審查工商企業(yè)是否具有合法的工商登記、完備的稅務(wù)登記和良好的資信;是否具備與流轉土地規模相適應的農業(yè)經(jīng)營(yíng)能力;項目計劃是否規范科學(xué)，是否符合農業(yè)現代化發(fā)展規劃以及本區域的產(chǎn)業(yè)布局。工商資本準入時(shí)要明確指出，對受讓的流轉土地不得改變土地農用的根本性質(zhì)，不得從事破壞耕作層的相關(guān)活動(dòng)。

　　第二，強化工商資本的風(fēng)險防范。在工商企業(yè)的資格經(jīng)審查合格后，所屬鄉鎮土地流轉服務(wù)機構應指導雙方按規范要求簽訂合同，承包合同的內容一定要明確、具體，應詳細記載被流轉土地的面積、位置、四至、用途等必要的信息。對于流轉面積30畝及以上或流轉年限10年及以上的，要特別注意工商資本風(fēng)險。

　　第三，健全基層工商資本監管機制。商業(yè)資本進(jìn)入農村市場(chǎng)之后，為了切實(shí)保證流轉土地農作性質(zhì)不被改變，應對工商企業(yè)的項目實(shí)施情況、經(jīng)營(yíng)情況和履約情況進(jìn)行經(jīng)常性監督。因此，基層監管體系應更完善、措施應更具體，建議建立以縣級農業(yè)行政主管部門(mén)和鄉鎮人民政府為主體，國土資源、工商行政主管部門(mén)共同參與，縣、鄉、村分級負責的監管機制。對于工商企業(yè)在流轉期限內違反“非農”原則使用農地的，相關(guān)部門(mén)和鄉鎮人民政府應第一時(shí)間出具整改通知書(shū)，責令限期整改。逾期不整改或者整改不徹底的，可取消其享受的土地流轉相關(guān)扶持政策，并追究企業(yè)負責人的法律責任。同時(shí)，要落實(shí)監督體系各部門(mén)的具體分工�？h級行政農業(yè)主管部門(mén)負責對流轉土地的使用進(jìn)行不定時(shí)的動(dòng)態(tài)監管;國土資源部門(mén)對于流轉承包地違反土地管理相關(guān)法律法規行為進(jìn)行監管;工商行政管理部門(mén)負責工商企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的日常監管。

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