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個(gè)稅改革插隊 明年或啟動(dòng)
確立至今30余年的個(gè)人所得稅體制，終于要啟動(dòng)一次大改了。而且，在新一輪財稅改革的清單中，它將被安排到房地產(chǎn)稅改革之前。
經(jīng)濟觀(guān)察報獲悉，個(gè)稅改革方案在財政部?jì)炔恳呀?jīng)完成，預計最快2016年上半年可以上報，下半年會(huì )選擇部分方案實(shí)施。
2015 年12月初，一位接近財政部的人士透露，上述方案中，住房按揭貸款利息納入個(gè)稅抵扣，可能會(huì )率先啟動(dòng);未來(lái)隨改革進(jìn)一步推進(jìn)，家庭贍養老人費用、子女教育費用以及房租等，也有望陸續被納入個(gè)稅抵扣。與此同時(shí)，他還表示，個(gè)稅的費用扣除額標準，即通常所說(shuō)的起征點(diǎn)，基本上不會(huì )再提高了。
從2005年開(kāi)始，幾乎每隔三年，《個(gè)人所得稅法》都會(huì )在全國人大常委會(huì )會(huì )議上審議修改一次，而調整個(gè)稅起征點(diǎn)是歷次修法的主要內容。目前，個(gè)稅起征點(diǎn)已從每月800元提高至2011年確定的每月3500元。但此后四年，再無(wú)動(dòng)靜。
直至2015年5月，國務(wù)院批轉發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出要研究“綜合與分類(lèi)相結合”的個(gè)稅改革方案，更深層次的改革輪廓才日漸清晰。
經(jīng)濟觀(guān)察報從權威渠道獲知，新一輪個(gè)稅改革方案的基本思路已經(jīng)敲定，長(cháng)期來(lái)看將分四步走，包括合并部分稅目、完善稅前扣除、適時(shí)引入家庭支出申報制度、優(yōu)化稅率結構等。最終目標是以家庭為納稅單位，按照勞務(wù)性收入、財產(chǎn)性收入和偶然所得進(jìn)行分類(lèi)征稅，在確定合理的起征點(diǎn)后，對家庭贍養老人、子女教育等支出進(jìn)行稅前抵扣。
但這套理想的“大綜合”方案，目前仍困難重重。2015年12月11日，一位省級稅務(wù)局所得稅處人士對經(jīng)濟觀(guān)察報說(shuō)，2016 年可能實(shí)施的個(gè)稅改革，實(shí)行“小綜合”的可能性很大。不同于“大綜合”的是，“小綜合”仍以個(gè)人為納稅人，只是將原來(lái)的11項個(gè)人收入分類(lèi)綜合成若干大類(lèi)，同時(shí)擴大一些稅前抵扣環(huán)節，比如住房按揭貸款利息、房租等。
“現在對于個(gè)稅改革的配套，比如銀行信息等很多方面都有欠缺。”上述所得稅處人士說(shuō)，盡管之前在實(shí)施個(gè)人年收入12萬(wàn)元以上須自行申報的政策時(shí)，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)進(jìn)行了不少信息采集工作。但是不改永遠不知道有多少欠缺，不如開(kāi)始改革。
推動(dòng)力
個(gè)稅改革的“插隊”，似乎始料未及。
早在2014年財稅改革全面啟動(dòng)之初，財政部就提出了六大稅制改革，分別是營(yíng)業(yè)稅改增值稅、資源稅、消費稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅和個(gè)人所得稅。
其中，營(yíng)業(yè)稅改增值稅正在繼續推進(jìn)，截至2015年末，只剩建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)沒(méi)有納入其中;資源稅與消費稅的改革也正在進(jìn)行之中，房地產(chǎn)稅和環(huán)境保護稅則已經(jīng)開(kāi)始立法。
個(gè)稅改革原本排在房地產(chǎn)稅改革之后。但受限于立法程序和復雜的實(shí)際情況，房地產(chǎn)稅改革目前進(jìn)展并不順利，致使財稅改革的整體步伐并未完全達到預期，個(gè)稅改革成為眼下最能救場(chǎng)的一個(gè)角色。
2015年12月初，在財政部的一次內部會(huì )議上，就有官員提出，由于立法的問(wèn)題，房地產(chǎn)稅的推動(dòng)工作可能要延后，因此現在個(gè)稅改革排在了房地產(chǎn)稅改革的前面，并且要加快進(jìn)度。
一位長(cháng)期研究稅制改革的專(zhuān)家也表示，現在來(lái)看最有希望進(jìn)行改革的是個(gè)人所得稅，畢竟房地產(chǎn)稅涉及到的利益太過(guò)復雜。
更大的壓力來(lái)自決策層。前述接近財政部的人士告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，中央深化改革領(lǐng)導小組在最近一次會(huì )議中，專(zhuān)門(mén)提及要加快財稅改革進(jìn)度，并且直接點(diǎn)出個(gè)稅改革。這讓相關(guān)部門(mén)如履薄冰。
實(shí)際上，中國個(gè)人所得稅改革從1980年開(kāi)始到現在，已經(jīng)持續了30余年。山東大學(xué)財政系主任李華對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，這30余年分為兩個(gè)階段。
第一個(gè)階段是個(gè)人所得稅制的確立。1980年9月，《個(gè)人所得稅法》通過(guò)并公布，費用扣除標準確定為800元，由于國內收入較低，當時(shí)主要是針對涉外企業(yè)的個(gè)人所得稅征管，并沒(méi)有對國內居民征收個(gè)人所得稅。
到了1986年9月，國務(wù)院發(fā)布《個(gè)人收入調節稅暫行條例》，規定對本國公民的個(gè)人收入統一征收個(gè)人收入調節稅，納稅的扣除額標準調整為400元，而外籍人士的800元扣除標準并沒(méi)有改變。“內外雙軌”的標準由此產(chǎn)生，中國居民也開(kāi)始真正繳納個(gè)人所得稅。
這個(gè)階段結束的標志是1993年10月《個(gè)人所得稅法》的首次修改。修正案規定，不分內、外，所有中國居民和有來(lái)源于中國所得的非居民，均應依法繳納個(gè)人所得稅。這一年，個(gè)人所得稅制實(shí)現了內外統一。在此基礎上，翌年，對中國財稅歷史影響最大的分稅制改革，開(kāi)始實(shí)施。
第二個(gè)階段是個(gè)人所得稅制隨經(jīng)濟需要，進(jìn)行了歷次調整。1999年8月，由于此前亞洲金融危機的沖擊，國家出臺了刺激消費政策，為引導存款轉為消費，《個(gè)人所得稅法》再次修改，原第四條第二款“儲蓄存款利息”免征個(gè)人所得稅項目被刪去，由此開(kāi)征了個(gè)人儲蓄存款利息所得稅。
到了2005年，國家開(kāi)始以提高個(gè)稅費用扣除標準即起征點(diǎn)的方式，來(lái)減輕納稅人負擔，促進(jìn)收入公平分配。個(gè)稅起征點(diǎn)從當年的每月800元提高到后來(lái)的每月 3500元，基本上是每隔三年調整一次。并且從2005年起，年收入大于12萬(wàn)元的高收入者須自行申報納稅;2011年則調整了累進(jìn)稅率的檔次。
現在，以確立“綜合和分類(lèi)相結合”的新個(gè)稅體制為標志的第三個(gè)階段，即將到來(lái)。
新方案
目前中國的個(gè)人所得稅稅目分為11類(lèi)。
按照《個(gè)人所得稅法》，這11類(lèi)分別是工資、薪金所得;個(gè)體工商戶(hù)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得;對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得;勞務(wù)報酬所得;稿酬所得;特許權使用費所得;利息、股息、紅利所得;財產(chǎn)租賃所得;財產(chǎn)轉讓所得;偶然所得;經(jīng)國務(wù)院財政部門(mén)確定征稅的其他所得。
此次個(gè)稅改革的第一步就是合并部分稅目。如果以前面所說(shuō)的“大綜合”方案來(lái)看，是將工薪所得、勞務(wù)報酬、稿酬等經(jīng)常性、連續性勞動(dòng)所得等，合并為“綜合所得”;其他財產(chǎn)性所得以及臨時(shí)性、偶然性所得仍作為“分類(lèi)所得”。
不過(guò)，前述省級地稅局所得稅處人士認為，“小綜合”的方案更為現實(shí)。
具體來(lái)說(shuō)，就是先將目前這11個(gè)小類(lèi)分成大類(lèi)，比如將個(gè)人勞務(wù)性質(zhì)的收入分為一類(lèi)，其中包括工資、薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得。將財產(chǎn)性的收入分為一類(lèi)，包括個(gè)體工商戶(hù)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得;企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得;特許權使用費所得;利息、股息、紅利所得;財產(chǎn)租賃所得;財產(chǎn)轉讓所得。最后，將偶然所得和其它所得分為一類(lèi)。
第二步則是完善稅前扣除，即在合理確定綜合所得基本減除費用標準的基礎上，適時(shí)增加贍養老人支出、子女教育支出、住房按揭貸款利息支出等專(zhuān)項扣除項目。
第三部則是適時(shí)引入家庭支出申報制度，即在保持以個(gè)人為納稅單位的基礎上，進(jìn)一步允許夫妻聯(lián)合申報家庭贍養老人、子女教育、住房按揭貸款利息等相關(guān)支出，并在夫妻之間分攤扣除或由一方扣除，夫妻雙方分別納稅。
“比如，月收入按5000元計算，先減掉3500元扣除額。剩下的1500元，如果按照分類(lèi)申報，可以直接減掉利息支出，作為應稅額。如果按照家庭綜合申報，在減掉利息支出的同時(shí)，還可以減掉贍養老人、子女教育的支出。”前述省級地稅局所得稅處人士告訴經(jīng)濟觀(guān)察報。
最后一步則是優(yōu)化稅率結構，即以現行個(gè)人所得稅法規定的稅率結構為基礎，適度調整邊際稅率，合理確定綜合所得適用稅率。
上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院稅收系主任朱為群說(shuō)，個(gè)人所得稅改革方向一直都很清楚，是建立“綜合和分類(lèi)相結合”的制度，但具體從合并稅目到費用扣除，從家庭申報再到稅率調整，其實(shí)是一環(huán)扣一環(huán)、連續性的。
他認為，相對于中國的現實(shí)來(lái)說(shuō)，調節收入分配、促進(jìn)社會(huì )公平發(fā)展是個(gè)人所得稅的首要功能，因此設計個(gè)人所得稅制特別是稅率的時(shí)候，必須將抽肥補瘦的功能放在第一位。
影響
明年下半年，部分改革方案可能陸續出臺。但建立一個(gè)新的個(gè)稅體制，終非朝夕之功。
上述省級地稅局所得稅處人士說(shuō)，由于中國家庭成員、家庭經(jīng)濟結構的復雜性，以及家庭收入來(lái)源的復雜性，以家庭為納稅單位的綜合與分類(lèi)稅制面臨巨大的挑戰。
他表示，首先是中國居民收入的透明度不高，特別是存款實(shí)名制已經(jīng)實(shí)行多年，但有一些個(gè)人的大量收入仍游離于征稅之外;其次，股權的所得等財產(chǎn)性收入并未納入征稅范疇;最后，個(gè)人收入信息在各地之間不能共享，地方部門(mén)的信息與稅務(wù)機構征收個(gè)人所得稅的相關(guān)信息也不能相互共享等，也是一個(gè)巨大的挑戰。“人人天然有逃避納稅的動(dòng)機，中國居民的動(dòng)機可能更強，特別是高收入群體。”該人士表示，這些因素導致從實(shí)際稅收負擔來(lái)說(shuō)，中國高收入群體的稅負并不一定比美國高。
早在2009年，財政部發(fā)布的數據就顯示，中國工薪階層稅收占個(gè)稅總稅負的50%;而美國將近50%的工薪階層只承擔了聯(lián)邦所得稅的5%，10%的最高收入者承擔了個(gè)人所得稅的超過(guò)60%比重。
一位長(cháng)期研究個(gè)人所得稅的財政專(zhuān)家告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，以2009年為例，個(gè)人所得稅占到美國聯(lián)邦政府收入的43%，占到美國地方政府收入的12%，兩項合計高達55%。而從累進(jìn)稅的設計來(lái)看，美國個(gè)人所得稅分6級累進(jìn)，最低稅率10%，其次為15%、25%、28%、33%、35%，可見(jiàn)其累進(jìn)程度是較為緩和的。
如此高的個(gè)人所得稅規模，以及累進(jìn)程度的緩和設計，直接影響著(zhù)美國民眾的生產(chǎn)生活，個(gè)人所得稅實(shí)際上形成了對美國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的一種激勵機制。
相比之下，中國間接稅占到全部稅收70%左右，個(gè)人所得稅僅占6%左右，個(gè)人所得稅規模對經(jīng)濟發(fā)展的影響并不像美國那樣直接和重大。并且，目前中國個(gè)人所得稅雖然分為7級累進(jìn)，最低稅率3%，其次為10%、20%、25%、30%、35%、45%。在10%~20%和35%~45%之間的累進(jìn)幅度最大，而這部分收入群體正是月收入5000元到12500元和58500元以上的兩類(lèi)群體。
上述財政專(zhuān)家表示，前一類(lèi)群體顯然是中國中產(chǎn)階級群體，也是橄欖型社會(huì )建設的中堅力量，顯然，目前的個(gè)人所得稅稅率激勵機制，不利于中產(chǎn)階級收入群體的人去努力工作。
與此同時(shí)，對后一類(lèi)高收入群體來(lái)說(shuō)，雖然繳納35%到45%的個(gè)人所得稅，符合“抽肥補瘦”的調節功能;但從稅收激勵來(lái)說(shuō)，美國等發(fā)達國家最高稅率僅為35%，中國更高的稅率累進(jìn)無(wú)疑會(huì )激勵高收入群體有動(dòng)力去避稅、逃稅甚至移民海外。
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