從新制度經(jīng)濟學(xué)看我國稅收征管的優(yōu)化

提要：本文從新制度學(xué)的角度對我國的稅收征管存在的進(jìn)行了剖析，并從制度構成要素方面論述了優(yōu)化我國稅收征管的制度選擇—非正式規則大眾化；正式規則可操作化；實(shí)施機制有效化。　　一、 新制度經(jīng)濟學(xué)與稅收征管　�、傩轮贫冉�(jīng)濟學(xué)把制度作為對象，認為制度對經(jīng)濟行為的至關(guān)重要，制度應該居于經(jīng)濟學(xué)核心的地位。新制度經(jīng)濟學(xué)認為傳統經(jīng)濟的三大柱石—天賦要素、技術(shù)和偏好概括得很不全面，應將制度這一要素概括進(jìn)去。制度是經(jīng)濟理論中不可或缺的第四大柱石。如果離開(kāi)了制度，土地、勞動(dòng)和資本這些要素就難以發(fā)揮其功能�！　、趯�(shí)施機制則是指制度內部的構造、功能及其相互關(guān)系。正式規則有實(shí)施機制，非正式規則也有實(shí)施機制。檢驗一個(gè)制度的實(shí)施機制是否有效主要看違約成本的高低。強有力的實(shí)施機制將使違約成本極高，從而使得任何違約行為都變得不劃算�！　、鄱愂兆鳛閲�家組織財政收入的重要手段，法制化的稅收征管應該算得上是制度組成部分的正式規則及其實(shí)施機制。因此，用新制度經(jīng)濟學(xué)的有關(guān)理論來(lái)分析稅收征管可謂是水到渠成。　　二、 我國稅收征管的制度分析　　依法治稅通俗地講，就是依照國家頒布的稅收制度來(lái)處理稅收工作。因此，稅收制度就成了本文的分析對象之一�！　⌒轮贫冉�(jīng)濟學(xué)認為，判斷一個(gè)國家的制度是否有效，除了看這個(gè)國家的正式規則和非正式規則是否完善外，更主要的是看這個(gè)國家的制度實(shí)施機制是否健全。離開(kāi)了實(shí)施機制，任何制度尤其是正式規則就形同虛設�！坝蟹ú灰馈北取盁o(wú)法可依”更糟糕。上以“人治”為主的國家，并不是沒(méi)有制定，而是沒(méi)有建立起與法律制度相配套的實(shí)施機制�！　∥覈�稅收征管在近幾年取得了令世人矚目的成績(jì)。有關(guān)資料表明，在近年稅收的增長(cháng)中，大約50％的增長(cháng)與當年經(jīng)濟增長(cháng)有直接關(guān)系。2001年稅收增長(cháng)速度19.8％，大概9％與當年經(jīng)濟增長(cháng)有關(guān)，這個(gè)增長(cháng)速度與同期GDP7.3％的增長(cháng)速度基本接近�？梢赃@么認為，50％的稅收增長(cháng)是稅收征管制度的外生變量造成的，即由于經(jīng)濟帶來(lái)稅源的增加造成的。另外50％的稅收增長(cháng)是稅收征管制度的內生變量造成的，也就是說(shuō)，是由于征管制度進(jìn)一步落到實(shí)處、征管質(zhì)量提高所造成的。但是，我們也應該看到，我國目前的稅收征管質(zhì)量也還存在不少問(wèn)題，突出表現在保障稅收征管質(zhì)量的制度方面仍有一些缺陷�！　。ㄒ唬┱鞴艹绦蜉^為嚴格，而執法環(huán)境不配合　　其表現為稅收制度規定不清、行政干預、 稅收計劃高于稅法等給征管帶來(lái)很大難度�！　。ǘ�）稅收征管質(zhì)量保障制度失衡　　我國現行的征管模式只能算是初步具備了“以納稅申報和優(yōu)質(zhì)服務(wù)為基礎，以機為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的模式。也就是說(shuō)有了征管的正式規則。但《稅收征管質(zhì)量考核暫行辦法》（國稅發(fā)［2000］151號）中規定：考核指標有登記率、申報率、申報準確率、入庫率、欠稅增減率、滯納金加收率和處罰率7率。其中：　　申報準確率 = [納稅人申報的納稅數額/（納稅人申報的納稅數額 稅務(wù)機關(guān)查補的稅額）]×100％�！　〔檠a稅款入庫率 = 實(shí)際繳納入庫的查補稅款/應繳納的查補稅款×100％�！　×P款入庫率 = 已入庫罰款金額/應入庫罰款金額×100％�！　∏范愒鰷p率 = [（期未欠稅余額 ， 期初欠稅余額）/期初欠稅余額] ×100％�！　�滯納金加收率 = 逾期未繳稅款已加收滯納金的戶(hù)次（金額）/逾期未繳稅款應加收滯納金的戶(hù)次（金額）×100％�！　√幜P率 = 實(shí)際涉稅罰款戶(hù)次（金額）/查補稅款戶(hù)次（金額）×100％�！　∮捎诙悇�(wù)稽查查出問(wèn)題按稅法進(jìn)行處罰后，不可能保證100％得到執行，因此以上6個(gè)公式中分子的增加額往往會(huì )小于分母的增加額。查得越深、查得越多，上述6率有可能越低，征管質(zhì)量越差，出現稅務(wù)稽查悖論。上述6率與稅務(wù)稽查力度負相關(guān)的關(guān)系就會(huì )使得稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)稽查人員產(chǎn)生逆向選擇，即為追求征管質(zhì)量而放棄或減少稅務(wù)稽查，除非舉報等經(jīng)過(guò)立案非查不可。實(shí)際上稅收征管模式的有效運行機制關(guān)鍵在于稅務(wù)稽查作保障，以查促征管。因此可以說(shuō)，稅收征管模式的制度與評價(jià)稅收征管質(zhì)量的制度發(fā)生了沖突，稅務(wù)稽查只能是顧此失彼�！　�從納稅人是否依法納稅角度看，稅收征管內部機制的不協(xié)調，主要表現為征管正式規則較為完善，但實(shí)施機制不健全。納稅人偷稅成本太低是根本原因。造成這個(gè)原因的因素是多方面的，其中稅收征管的因素應該說(shuō)是主要的。　　三、優(yōu)化我國稅收征管的制度選擇　�、軄�(lái)構建特色的稅收征管制度。首先，各國都有自己的非正式規則，我國作為一個(gè)悠久的大國在這方面突出表現為傳統文化根深蒂固和公民納稅意識低下。其次，國與國之間水平差別很大，與之相適應的稅制結構也不盡相同。再次，從正式規則來(lái)看，國與國之間也有很大的不同。如制度及其實(shí)施過(guò)程就有很大的差異。最后，從實(shí)施機制看，我國的實(shí)施機制與西方市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達的國家相比明顯偏弱�！　�優(yōu)化我國稅收征管的制度設計必須從以下幾個(gè)方面入手：　�。ㄒ唬┓钦�式規則大眾化　�、葜芯陀腥�大成因是與納稅人對稅收的評價(jià)直接有關(guān)的。首當其沖的是偷逃稅無(wú)所謂。公民納稅意識欠缺，納稅人與稅法沒(méi)有親近感，是大量稅款流失的主要原因。中國經(jīng)濟景氣監測中心公開(kāi)發(fā)布的對北京、上海、廣州三大城市700余位居民的納稅調查結果顯示：51.6％的人承認只繳納了部分個(gè)人所得稅或完全未繳納個(gè)人所得稅。有26.9％的未足額納稅者表示即使繳稅也未必能享受應有的權利。一個(gè)民營(yíng)家的體驗自白：“我不曾因納稅多而得到尊重”。政府機構提供的公共產(chǎn)品存在缺陷，一些財產(chǎn)歸屬不清，也造成了納稅人心理不平衡，不愿納稅。就連2002年1月以來(lái)全國范圍內開(kāi)展的整頓稅收秩序工作，在上也響起了不同的聲音。有直呼大快人心的，有斥其為新世紀掀起的“荒謬”的“仇富運動(dòng)”的。此次查稅之風(fēng)引起的眾說(shuō)紛紜再次暴露出轉軌時(shí)期多重價(jià)值體系之間的深刻矛盾。政府也好、納稅人也好；高收入者也好、低收入者也好；國有企業(yè)家也好、民營(yíng)企業(yè)家也好，無(wú)不有價(jià)值失衡之感，認為自身權益沒(méi)有得到充分保障，這實(shí)際上反映出社會(huì )統一的價(jià)值評價(jià)和保障體系的空缺。當務(wù)之急是要構建我國的稅收文化體系，尤其是稅收法律主義觀(guān)應該深入人心。我國加入WTO以后，稅收至少在透明度上應有長(cháng)足的進(jìn)步，人們與稅收的距離才能越來(lái)越近。我們必須利用一切機會(huì )來(lái)宣傳和普及稅收知識。另外，要加緊探索公共財政的發(fā)展之路，讓納稅人能夠真切感受到“社會(huì )主義稅收，取之于民，用之于民”�！　。ǘ�）正式規則可操作化　　1.牢固樹(shù)立依法治稅的思想。稅收征管必須而且只能以稅法為中心，不能搞多中心（目標）。否則，稅務(wù)稽查（實(shí)施機制）無(wú)所適從。要解決這個(gè)，重中之重是將稅收指令性計劃變?yōu)槎愂罩笇�性計劃�！　?.進(jìn)一步改革和完善現行稅收制度，使稅收征管真正有法可依。稅法本身必須協(xié)調統一，不能相互打架。稅收制度的制定應該充分考慮稅收征管的最大潛能，對那些可征可不征、制度規定要征而經(jīng)過(guò)努力后還可能征不到的稅收，稅收制度應該采取穩健原則堅決規定不征。另外，由于稅收征管水平的逐步提高，大大提高了納稅人的實(shí)際負擔率，適時(shí)改革現行稅收制度，將過(guò)高的名義稅收負擔率降下來(lái)勢在必行�！　。ㄈ�）實(shí)施機制有效化�！　�1.進(jìn)一步強化稅務(wù)稽查。稅務(wù)稽查是現行稅收征管模式有效運行的最主要保障機制。我國納稅人的偷稅成本太低，并不是我國稅法對納稅人的違法行為處罰規定得太輕，而是在于納稅人偷稅的被發(fā)現率太低。新修訂的《稅收征管法》對稅款滯納金作了下調（由千分之二下調到萬(wàn)分之五），這是處于兩個(gè)方面的考慮：一是與國際上相比原來(lái)的規定偏高；二是滯納金偏高給實(shí)際執行帶來(lái)難度。我國的稅務(wù)稽查率（面）極高，但偷逃稅發(fā)現率和處罰率偏低。要扭轉這種不利的局面，必須樹(shù)立稅務(wù)稽查是稅收征管工作的重中之重的觀(guān)念。同時(shí)，在稅務(wù)稽查的實(shí)施上，不能搞普遍稽查，而是要重視案頭審計（或稽核評稅），對有問(wèn)題的納稅人進(jìn)行有針對性的稅務(wù)稽查。這樣，對誠實(shí)納稅的納稅人可以說(shuō)是一種“激勵”。在設計納稅人合作的激勵機制方面，日本實(shí)行藍、白色申報制，誠信的納稅人實(shí)行藍色申報并可取得稅收上的優(yōu)惠政策。但這樣的制度不適應中國的國情，不好實(shí)行“拿來(lái)主義”。相比之下，有重點(diǎn)地選戶(hù)進(jìn)行重點(diǎn)稽查應該是較為可行的。為了避免信息失真導致案頭審計失效，也應該重視現場(chǎng)稅務(wù)稽查�！　�2.稅收征管制度在全國省際之間應該允許地區差別的存在。由于經(jīng)濟發(fā)展水平和社會(huì )文化存在地區差別，主要的稅收制度應該是統一的，但在具體征收方式上允許存在地區差別，其目的是降低稅收制度和稅收征管的交易成本�！　�3.增加納稅人的申報資料（主要是會(huì )計資料）的數量，提高申報資料的質(zhì)量。目前的集中征收應該是信息的集中，而不是單純的征收地點(diǎn)的集中。信息的集中必須有更多的信息源，這方面國外有些做法值得借鑒。如美國個(gè)人所得稅實(shí)行雙向申報制，日本則要求法人企業(yè)除了要報送會(huì )計報表、納稅申報表外，還要報送18種附表，如往來(lái)賬明細表、銀行存款明細表等，大大提升了稅務(wù)案頭審計交叉稽核的質(zhì)量，從而提高稅務(wù)機關(guān)的行政效率。我國的稅收征管制度中也應該要求納稅人提交往來(lái)賬明細表、銀行存款明細表。如果稅務(wù)機關(guān)掌握了納稅人的往來(lái)明細賬戶(hù)余額，通過(guò)交叉稽核，在稅務(wù)機關(guān)內部就可以核實(shí)納稅人是否有虛構往來(lái)達到隱瞞收入的問(wèn)題。大大提高稅收征管的質(zhì)量和效率�！　、�

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