- 相關(guān)推薦
促進(jìn)西部開(kāi)發(fā)的財稅政策研究
摘 要：西部地區欠發(fā)達有其財稅政策因素：這主要包括地區財政支出總量不足、結構欠佳，經(jīng)濟的財政基礎較為薄弱；東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流；缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持等。要開(kāi)發(fā)西部，財稅政策的調整與改進(jìn)是關(guān)鍵，如：規范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度；不斷改進(jìn)西部地方財政預算管理模式，全面推行零基預算；逐步縮小東、西部地區投資的財稅優(yōu)惠差距，公平投資的政策環(huán)境；著(zhù)力構建西部開(kāi)發(fā)所需的財政政策性投融資體系與政策框架等。關(guān)鍵詞：西部；財政轉移支付；稅收政策；政策性投融資
一、西部地區欠發(fā)達的財稅政策因素
１． 地區財政支出總量不足、結構欠佳，經(jīng)濟發(fā)展的財政基礎較為薄弱。
經(jīng)濟決定財政，財政經(jīng)濟。在現行分稅制不完善，特別是中央對地方財政的轉移支付制度亟待改進(jìn)的情況下，西部地區低下的生產(chǎn)力發(fā)展水平，直接制約了其地方財政支出的快速增長(cháng)；而低水平的地方財政支出，反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步影響其地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。
據資料分析，西北西南地區的人均財政支出在近二十年中與華東地區相比呈不斷下降趨勢，人均財政支出之比（華東地區：西北西南地區）已由１９８０年的１∶１．１２３下滑到１９９７年的１∶０．８２。從兩大地區地方財政支出的結構狀況對比看，西部地區在基本建設、城市維護、文教科衛和其它各方面支出比例明顯偏低，而行政管理費及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費比重則大大超過(guò)全國和東部地區。這種偏低的財政支出總量和不良的財政支出結構，一方面嚴重影響了西部地區的投資環(huán)境建設、人才培養、技術(shù)進(jìn)步、公共設施的維護與建設，另一方面也非常清晰地表明西部財政更多地體現為吃飯財政。這與地區經(jīng)濟起飛時(shí)所要求的財政支出總量和結構大相徑庭。眾所周知，按照馬斯格雷夫和羅斯托的支出增長(cháng)，在經(jīng)濟發(fā)展的起飛階段，公共投資在經(jīng)濟總投資中所占比重一般都應較高，因為大量的基礎設施需要公共部門(mén)參與投資，這些公共投資通常被認為是促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)，使其進(jìn)入經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展中期階段的必要條件。
顯然，由于西部地區地方財政支出在總量與結構方面所表現出的種種不適應性，已使得地區硬件基礎設施建設嚴重滯后，投資硬環(huán)境得不到起碼的改善。僅從鐵路密度來(lái)看，每萬(wàn)平方公里面積擁有的鐵路長(cháng)度，全國平均為５９．８公里，東部高達１３２公里，西部?jì)H為２５．２公里，西部鐵路的網(wǎng)間距離達７２７公里，遠遠超出了公路運輸的有效范圍，致使許多地區處于封閉狀態(tài)。
而為了解決財政支出方面的現實(shí)困難，西部各地只能依靠大幅度提高對征收非稅收入來(lái)彌補財政不足，從而使得企業(yè)的平均稅費負擔遠高于東部地區企業(yè)，嚴重影響了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和地方經(jīng)濟的振興。據調查，四川�。保梗梗常保梗梗赌昶髽I(yè)平均稅收負擔為１０． ７４％，非稅負擔為２１．７％，稅費負擔合計為３２．４４％；西安市百戶(hù)企業(yè)調查，１９９３－１９９６年平均稅收負擔為１２．９１％，非稅負擔為２６．３９％，稅費負擔合計高達３９．３％。而東南沿海的廣東省，１９９６年企業(yè)平均稅收負擔為７．６１％，非稅負擔為１５．２２％，企業(yè)稅費負擔之和則為２２．８３％，盡管也較高，但與西部地區的企業(yè)相比，明顯要輕。事實(shí)上，由于西部地區資源型產(chǎn)業(yè)和國有經(jīng)濟比重較大，１９９４年的新稅制改革，已使得其平均稅負的提高幅度均高于全國平均稅負提高幅度。
２． 東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流。
改革開(kāi)放以前，我國區域經(jīng)濟發(fā)展基本遵循均衡發(fā)展的政策。從第六個(gè)五年計劃（１９８１－１９８５年）首次列出“地區經(jīng)濟發(fā)展計劃篇”，提出沿海地區、內陸地區、少數民族和不發(fā)達地區三種不同類(lèi)型地區各自發(fā)展方針起，與“非均衡布局戰略”相配套，我國相繼出臺了一系列以區域優(yōu)惠為側重點(diǎn)的鼓勵外商投資的財稅優(yōu)惠政策，形成了從“經(jīng)濟特區—沿海經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區—內陸一般地區”由低到高的梯級稅率（１５％、２４％、３０％，經(jīng)濟特區部分企業(yè)最低為１０％）。盡管在有關(guān)跨國公司投資決策的決定因素的理論和經(jīng)驗中，財稅優(yōu)惠在影響外資的區位選擇中的作用是有限的，但當基本的決定因素對于一項盈利性投資具有充分的吸引力且東部的ＦＤＩ地理條件比較優(yōu)越時(shí)，從邊際角度來(lái)看，財稅優(yōu)惠無(wú)疑會(huì )左右投資。事實(shí)上，特別優(yōu)惠的財稅政策，在大幅度提高沿海地區的投資回報率的同時(shí)，也大幅度降低了在東部投資的政策與財務(wù)風(fēng)險。相應降低了在西部投資的經(jīng)濟可行性，進(jìn)而促使外資、技術(shù)在區域乘數效應的作用下向東部地區快速聚集。中西部欠發(fā)達地區的資金、人才、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了《發(fā)展經(jīng)濟學(xué)》中關(guān)于發(fā)展家因存在“地理上的二元經(jīng)濟結構”差異而產(chǎn)生的“回波效應”。從某種意義上說(shuō)，東部地區對外商投資企業(yè)所給予的“超國民待遇”，在一定程度上助長(cháng)了東部地區與非優(yōu)惠的西部地區之間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡。
聯(lián)合國有關(guān)投資地區優(yōu)惠政策與增長(cháng)之關(guān)系的結果表明，優(yōu)惠政策與經(jīng)濟增長(cháng)呈顯著(zhù)相關(guān)（見(jiàn)表１）。
３． 缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持
所謂財政政策投融資，是財政為了強化宏觀(guān)調控功能，以信用為手段，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動(dòng)。其本質(zhì)是以政府為主體按照信用原則參與一部分產(chǎn)品分配所形成的特定的財政關(guān)系。由于其在促進(jìn)區域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構調整、優(yōu)化資源配置方面的特殊作用，二次大戰以來(lái)，倍受一些后起的市場(chǎng)經(jīng)濟國家如日本、韓國的重視。我國的政策性投融資，盡管建國之初就有，并經(jīng)１９７９年以來(lái)的不斷改革，初步形成投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化的新格局。但由于投資的重點(diǎn)復又從中西部地區轉向沿海地區；建設項目的行政審批制度與多元化投資主體、多種資金來(lái)源之間存在矛盾；政策性投融資機構資本金嚴重不足；各投融資管理機構各自為政，缺乏統籌與協(xié)調；再加上資金使用的低效率、政策投融資體制定位的不合理和運行機制不健全；政府優(yōu)惠形式單一等原因，政策性投融資（包括政府直接投融資和金融優(yōu)惠，特別是金融優(yōu)惠）在西部經(jīng)濟發(fā)展中應有的開(kāi)發(fā)、先導、引流作用未能得到有效發(fā)揮，致使大量的基礎設施建設資金嚴重缺位，西部地區的投資硬環(huán)境一直未能得到根本性的改善。
二、促進(jìn)西部開(kāi)發(fā)的財稅政策的調整與改進(jìn)
１． 規范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度。
要改善西部地區地方財政的困難狀況，擴大西部地區的公共投資規模，增加對西部地區基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設的投入，集中力量建設一批關(guān)系西部全局，帶動(dòng)作用較大的重要項目，為西部開(kāi)發(fā)創(chuàng )造良好的條件，逐步加大轉移支付力度、規范轉移支付形式，增強轉移支付機制在均衡地區間財政經(jīng)濟發(fā)展差距方面的功能，應是當務(wù)之急。眾所周知，美國落后的西部和南部地區之所以能在近幾十年中迅速崛起，縮小與發(fā)達的東北部和中北部地區的經(jīng)濟差距，除了得益于美國政府６０年代初制定各種法案，以形式確保促進(jìn)后進(jìn)地區的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)外，聯(lián)邦政府財政的轉移支付功不可沒(méi)。僅１９７５年就有３０８．４９億美元從東北部和中北部流入西南部。到１９８４年，在聯(lián)邦政府財政支出中，各地區所占比重分別為西部占２２．６％，南部占３４．５％，東北部占２１．６％，中北部占２１．３％。財政資金的大量?jì)A斜大大支持了西部和南部地區的發(fā)展。我國地域遼闊，各地條件千差萬(wàn)別。由于受和現實(shí)的條件制約及國家區域經(jīng)濟發(fā)展方針的，地區經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，地區財力差距甚大。據資料，我國１９９６年人均財政收入（扣除債務(wù)收入）近６００元，人均財政收入最高的上海市為１９７６．６元，為貴州的１４．２倍。從財力自給能力系數來(lái)看，上海為５７８％，北京為３６６％，西藏為３３％，貴州為４０％。這表明我國地區間的財力差距大，涉及范圍廣，具備進(jìn)行縱橫交叉轉移支付的條件和可能。我國中央對地方的《過(guò)渡期轉移支付辦法》在近幾年中雖有所修改，但在結構及其功能方面還存在較大，主要表現在：財政轉移支付規模確定不規范、數量不足，屬于補助性質(zhì)的轉移支付種類(lèi)過(guò)多，稅收返還政策使得轉移地區重點(diǎn)不突出，一般目的的財政轉移支付與專(zhuān)項財政轉移支付的分工和協(xié)調不夠，縱向轉移支付缺少橫向轉移支付方式的密切配合等。為確保政府轉移支付制度的有效性，建議今后應運用立法手段確保轉移支付機制的嚴肅性、一貫性和連續性，按照方向性和透明度原則及多種措施綜合配套的原則，規范一般轉移支付和專(zhuān)項轉移支付，發(fā)展橫向轉移支付。在現有基礎上，逐年縮減稅收返還的規模，逐年擴大中央對西部一般性轉移支付量，采用因素法核定，逐步提高西部居民可享受的基本社會(huì )福利或公共服務(wù)水平；根據各項基礎設施在西部開(kāi)發(fā)中的重要性、規模大小、影響范圍等因素，科學(xué)確定中央財政直接負擔的專(zhuān)項轉移支付比例水平；積極探索經(jīng)濟發(fā)達地區對欠發(fā)達地區的對口扶持形式，逐步形成縱向轉移支付為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉的新型面向西部地區的財政轉移支付方式。
２． 改進(jìn)西部地區地方財政預算管理模式，全面推行零基預算。
綜觀(guān)西部地區財政的現狀，一方面，由于其財力供給能力較低，財力規模過(guò)小，“吃飯財政”的特征較為明顯。加上現行財政體制下，中央對地方轉移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下達，地方財政的收支壓力較大。另一方面，我們同時(shí)也看到，財政“越位”也相當嚴重。一些很少具備行政管理職能的后勤服務(wù)部門(mén)被劃入了行政范圍，部分有經(jīng)營(yíng)收入的事業(yè)單位至今仍列入財政供給范圍。于是形成與西部地區財政困難相對應的行政事業(yè)單位編制“一脹再脹”，財政供養人員有增無(wú)減。由于欠發(fā)達地區市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)育程度較低，傳統的以財源建設為己任的聚財和理財方式，導致財政在市場(chǎng)領(lǐng)域的相關(guān)支出不斷上升，財政的基本職能難以有效實(shí)現。要逐步改變西部地區財政入不敷出、越位與缺位并存的不合理狀況，光依賴(lài)中央財政的支持是不現實(shí)的，必須同時(shí)做好地方預算管理的基礎工作，徹底摒棄管理基數法，逐步推行零基預算。西部地區的部分地方近年來(lái)試行了零基預算，取得了一些成績(jì)，但是，由于基礎管理工作沒(méi)做好等多方面的原因，效果不很明顯。從來(lái)看，推行零基預算的關(guān)鍵是要盡可能建立起一個(gè)較為完整、較為規范的零基預算信息體系，做好預算管理的基礎工作，如定員定額管理，在政府機構改革和事業(yè)單位改革的基礎上，嚴格確定單位人員編制。按照財政支出項目的輕重緩急，優(yōu)化財政支出的結構。當然，零基預算只是預算編制的一種，其本身并不能對控制預算支出起決定性作用。要使零基預算能夠真正發(fā)揮預期的作用，我認為，關(guān)鍵是要堅持按《預算法》辦事，強化預算約束機制，建立健全支出監督體系；重視對預算內、外資金的統管；徹底改變重收入、輕支出管理的陳舊觀(guān)念；實(shí)行公共財政支出管理。
３． 縮小東、西部地區投資的財稅優(yōu)惠差距，公平投資的政策環(huán)境。
隨著(zhù)對外開(kāi)放的深入和經(jīng)濟形勢的變化，特別是西部大開(kāi)發(fā)戰略的制定，原有的主要針對沿海地區的以地區傾斜為主、輔之以產(chǎn)業(yè)傾斜并交錯使用減低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種稅收優(yōu)惠手段的涉外稅收優(yōu)惠政策體系，已越來(lái)越不適應全方位、多層次對外開(kāi)放局面的形成和發(fā)展的需要。調整地區傾斜的稅收優(yōu)惠政策，加大產(chǎn)業(yè)傾斜的稅收優(yōu)惠政策力度，已是大勢所趨。今后，為了配合西部大開(kāi)發(fā)的進(jìn)程，一方面，國家應在嚴格控制東西部地區之間稅收待遇差異擴大的基礎上，按照國稅發(fā)?１９９９?１７２號文件的指示精神，逐步把在東部沿海實(shí)施多年且行之有效的稅收優(yōu)惠政策擴大到中西部地區實(shí)行，甚至可考慮建設與國際經(jīng)濟接軌的通道或基地，輻射和帶動(dòng)區域開(kāi)放型經(jīng)濟發(fā)展，如在對外經(jīng)濟技術(shù)合作與交流方面具有明顯優(yōu)勢的廣西防城港開(kāi)辟西部保稅區。另一方面，也可考慮逐步取消對內資的歧視性稅負政策，將內資企業(yè)的稅負減到外資企業(yè)的水平，特別是對東部地區來(lái)西部投資開(kāi)發(fā)且符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，以吸引來(lái)自西部地區外的各種資本為我所用，最大限度地擴大財稅優(yōu)惠政策的引流效應。要借這次符合國家產(chǎn)業(yè)政策指導目錄鼓勵類(lèi)項目投資審批權下放的契機，加快項目審批制度改革，優(yōu)化項目審批程序與方式，改串聯(lián)式審批為并聯(lián)式審批，努力在西部的投資軟環(huán)境上做足文章。
４． 著(zhù)力構建西部開(kāi)發(fā)所需的財政政策性投融資體系與政策框架。
西部開(kāi)發(fā)所需的投資環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設，需要大量的前期啟動(dòng)資金。財政通過(guò)增加預算支出中基本建設項目的直接投資規模，顯然是不現實(shí)也不可能�？v觀(guān)世界上其他市場(chǎng)經(jīng)濟國家或區域經(jīng)濟的起飛歷程，幾乎無(wú)一例外不借助集財政性與性于一身的政策性投融資。韓國在經(jīng)濟起飛的“一五”計劃時(shí)期，財政投融資貸款占政府農林水利投資的２５．８％，公共投資的５３．２％；日本經(jīng)濟進(jìn)入高速增長(cháng)后，為振興邊遠落后地區的發(fā)展，先后于１９５６年和１９７２年建立了北海道東北開(kāi)發(fā)金融公庫和沖繩振興開(kāi)發(fā)金融公庫；美國聯(lián)邦政府為支持落后地區的經(jīng)濟發(fā)展，對在經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區投資且符合條件的項目提供大約１／３的投資補助；荷蘭政府為鼓勵工商業(yè)擴散到蘭斯塔德（Ｒａｎｄｓｔａｄ Ｈｏｌｌａｎｄ）大城市區以外的地區，對在北部和南部地區擴建的企業(yè)提供１０％－３０％的獎勵金，而對新建企業(yè)提供１５％－３５％的獎勵金。英國政府則對落后地區實(shí)行多種形式的資本補貼。為鼓勵外商、國內企業(yè)和私人資本到西部欠發(fā)達地區投資設廠(chǎng)，參與基礎設施建設，當前很有必要借鑒一些發(fā)達市場(chǎng)經(jīng)濟國家的經(jīng)驗。鑒于我國現行的財政投融資還很不完善，而且在很大程度上沒(méi)有跳出計劃經(jīng)濟下財政投融資的基本套路，尚未形成適應市場(chǎng)經(jīng)濟要求的投融資體制與運行機制，積極探索新體制，運用新機制，拓寬融資渠道，著(zhù)力重塑西部開(kāi)發(fā)所需的財政投融資體系，構建所需之政策框架，無(wú)疑將極大推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。為此，一方面，國家要盡快理順財政與國家開(kāi)發(fā)銀行、進(jìn)出口信貸銀行和農業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行的關(guān)系，建立資金委托、資金管理、資金運用三分離而又完全有償的投融資體系，通過(guò)編制集中統一的《政策性投融資計劃》來(lái)協(xié)調財政金融在西部開(kāi)發(fā)中的地位與作用，必要時(shí)，甚至可考慮建立西部開(kāi)發(fā)銀行為西部地區的開(kāi)發(fā)提供長(cháng)期穩定的資金；另一方面，要積極探索財政投融資的有效方式，充分發(fā)揮各種金融優(yōu)惠如政府投資補助、補貼貸款、政府參股、優(yōu)惠費率和政府保險等在西部開(kāi)發(fā)中的積極引導作用，同時(shí)要注意政府實(shí)施的政策性投融資與民間金融的相互配合、補充，以期達到“四兩拔千斤”的引資效果。
——————————
：
?１?“地方財政支出的實(shí)證及對策”課題組． 地方財政支出的實(shí)證分析及管理對策?Ｊ?． 管理世界，１９９９，（１）．
?２?安體富，岳樹(shù)民． 我國宏觀(guān)稅負水平的分析判斷及其調整?Ｊ?． 研究，１９９９，（３）．
?３?程江，符 軍． 美國政府是如何開(kāi)發(fā)欠發(fā)達地區的?Ｊ?． 經(jīng)濟縱橫，２０００，（３）．
?４?張守凱． 政府間轉移支付方式的比較及選擇?Ｊ?．財貿經(jīng)濟，１９９９，?１?．
?５?郭信昌． 關(guān)于我國保稅區建設與的若干思考?Ｊ?． 南開(kāi)經(jīng)濟研究，２０００，（１）．
?６?何振一，閻 坤． 建設式財政政策性投融資體系的研究?Ｊ?． 財貿經(jīng)濟，１９９９，（９）．
?７?魏后凱． 加快西部大開(kāi)發(fā)要有新思路?Ｊ?． 經(jīng)濟學(xué)家，２０００，（２）．
【促進(jìn)西部開(kāi)發(fā)的財稅政策研究】相關(guān)文章：
深化稅種改革 促進(jìn)西部開(kāi)發(fā)03-23
論西部大開(kāi)發(fā)中的西部館躲資源開(kāi)發(fā)03-21
促進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展的稅收政策研究03-21
法的效率與西部大開(kāi)發(fā)12-04
論西部開(kāi)發(fā)中陜北地方文獻的搜集與整理03-07