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積極構建農民增收的長(cháng)效財政機制
[摘 要] 2004-2007年，在政策的推動(dòng)下，農民收入不斷增加。但如何保證農民長(cháng)期增收并縮小城鄉差距，實(shí)現我國全民小康仍舊是一個(gè)艱巨的任務(wù)。本文從財政支農的現狀入手，分析了農民增收難的財政原因，指出只有實(shí)行長(cháng)短結合的財政政策，積極構建農民增收的長(cháng)效財政機制，才能從根本上解決農民長(cháng)期增收難的問(wèn)題。[關(guān)鍵詞] 農民增收；稅收機制；財政支農
2004-2007年，中央一號文件均為“三農”文件，中央對農民增收問(wèn)題持續關(guān)注。在具體措施上，2000年在安徽、江蘇等地進(jìn)行農村稅費改革試點(diǎn)；2003年在全國推行農村稅費改革；2004年實(shí)施農民直補；2006年徹底取消農業(yè)稅；2007年推行免費農村義務(wù)教育和普及農村醫療改革。多管齊下，共抓農民增收。在政策和措施的有力推動(dòng)下，農民收入增長(cháng)速度日益提高。但如何鞏固政策成果，保證農民長(cháng)期、穩定增收，并從根本上消除城鄉差距，實(shí)現我國全民小康目標，仍舊是一個(gè)值得探討的課題。
一、財政支農機制的現狀分析
財政支農機制一般包括收入機制、支出機制，具體體現為涉農稅收政策、涉農國債政策和各類(lèi)涉農財政支出政策。財政支農政策在促進(jìn)農民增收中既可以提供一種重要的農業(yè)投入來(lái)源，特別是具有廣泛外部效應的農村公共物品，也可以通過(guò)發(fā)揮導向功能、協(xié)調功能和“發(fā)動(dòng)器”功能，為農民增收提供長(cháng)期保障。
1.2000年稅費改革以來(lái)財政支農與農民增收基本狀況分析。從總量上分析，目前，財政支農的直接資金投入約有15大類(lèi)，具體包括基本建設投資、科技三項費用、農業(yè)稅災歉減免補助、農村中小學(xué)教育支出等。從2000年至今，國家財政支農支出情況如表1。
從表1看，2000-2004年，財政支農總量持續性增加。另?yè)Y料統計，2005年-2007年，中央財政支農總量增長(cháng)非常突出，其總量分別為2450億元、3397億元和3917億元(預算)。
從結構上分析，2004年以前，農業(yè)基本建設支出和支援農業(yè)生產(chǎn)以及農林部門(mén)的事業(yè)費支出兩項構成財政支農的90%以上，農業(yè)科技等其余項目所占比重較小。從數量變化看，農村基本建設支出逐年下降，事業(yè)費支出逐年增加，這表明國家對農業(yè)投入支持主要集中在維持農村基層政權運轉方面，而對農村基本建設和科技投入等中長(cháng)期促進(jìn)農村發(fā)展的財政投入則明顯不足，這對農民增收的長(cháng)期穩定不利。
從農民增收效果上分析，2000年以前，財政支農與農民增收之間缺乏明顯的相關(guān)關(guān)系。2000年以后，財政支農增長(cháng)與農民增收表現出比較明顯的正相關(guān)，財政投入對農民增收起到了較大的促進(jìn)作用。測算表明，農民收入增長(cháng)彈性系數(農民收入增長(cháng)率/財政收入增長(cháng)率)由2000年的0.14增加到2003年的0.54，4年的平均彈性值是0.58。從2004年至今，中央財政支農幅度不斷增加。據財政部統計顯示， 2006年全國糧食直補資金達到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個(gè)糧食主產(chǎn)省(區)為126.8億元，均占本省(區)糧食風(fēng)險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元，農機具購置補貼資金6億元， 2007年中央一號文件明確提出，各地用于種糧農民直接補貼的資金要達到糧食風(fēng)險基金的50%以上。政策性因素對農民收入增長(cháng)起到了重要作用。
2.農民長(cháng)期穩定增收難點(diǎn)逐步顯現。從2000年至今，減稅和補貼有力促進(jìn)了農民增收，但這只是短期政策。從長(cháng)期來(lái)看，這些還不是促進(jìn)農民增收的有效途徑。目前，農民增收難點(diǎn)已經(jīng)逐步顯現。
從結構上看，農民收入中的糧食收入、農產(chǎn)品收入對農民增收推動(dòng)作用趨緩。2004年推行“三補貼”以來(lái)，糧食產(chǎn)量迅速增加，但糧食增產(chǎn)卻帶來(lái)糧價(jià)波動(dòng)，引起糧價(jià)下降。同時(shí)，自2005年以來(lái)，全球糧食產(chǎn)量上升，使世界糧食市場(chǎng)價(jià)格呈現下降趨勢，對我國糧價(jià)也有影響，這使得糧食生產(chǎn)推動(dòng)農民增收作用趨緩。同時(shí)，農產(chǎn)品因為糧價(jià)下降而帶給農民收入增長(cháng)作用正在減弱。農民收入中的非農收入主要是工資性收入。由于農村勞動(dòng)力整體素質(zhì)偏低，財政培訓機制尚不健全，農民工資性收入難以得到大幅度增加。
從財政體制上分析，城鄉二元體制尚未打破，地方財政重工輕農、重城輕鄉的投資導向沒(méi)有得到根本改變。雖然中央財政至今對三農投入在持續增加，但地方財政投入比重卻呈現下降趨勢。中央財政從1997-2003年的6年間“三農”支出增長(cháng)了2.8倍，平均年增長(cháng)率達30%；而地方財政從1991-2003年總支出增長(cháng)了6.5倍，支農支出僅增長(cháng)了3.5倍。而且，近幾年地方財政支農投入高度依賴(lài)中央政府。據財政部提供的資料，目前在東部地區的農業(yè)投入中，中央投入所占比例為20%-30%，在中部地區的比例為40%-60%，在西部地區的比例為50%-70%。
從城鄉收入差距上分析， “十五”期間，由于政策措施的推動(dòng)，農民人均純收入增長(cháng)速度出現回升，從2001年的4.2%上升到2006年的7.4%，農民人均純收入從2001年的2366元提高到2006年的3587元，年均增長(cháng)5.3%。2004年、2005年、2006年農民收入雖然超過(guò)5%，分別達到6.8%、6.2%、7.4%，但低于城鎮居民當年的可支配收入增長(cháng)率，而且二者之間的差距有增大的趨勢。前不久，中國社會(huì )科學(xué)院發(fā)布了《農村經(jīng)濟綠皮書(shū)》，其中提到：2005年，中國城鄉居民之間收入差距比率高達3.22∶1，而到2030年，也即23年后，城鄉居民收入差距才會(huì )縮小。
由以上分析可以得出結論：農民總體收入上升，但城鄉差距仍然沒(méi)有明顯縮��；來(lái)自于短期政策(補貼、減免稅收等)的收入增長(cháng)較快、比例較高，來(lái)自于長(cháng)期政策(體制性收入)的收入比例較低；收入增長(cháng)空間有限，難度加大。
二、農民長(cháng)效增收難的財政原因
農民長(cháng)效增收難的主要財政原因是缺乏系統、統一的涉農稅收機制和財政支出機制，許多關(guān)系農民長(cháng)期收益的稅收優(yōu)惠政策很少，財政支出政策也沒(méi)有把農民納入整個(gè)支出制度統籌考慮，使得農民增收不穩定。
1.涉農稅收政策缺乏長(cháng)效機制。2006年農業(yè)稅取消后，解決了農民承擔的直接稅收負擔，例如：農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅等單獨向農業(yè)生產(chǎn)者征收的稅種。但對于農民負擔的間接稅和“暗稅”負擔觸及很少，例如：農民承擔的增值稅、消費稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅以及增值稅的“進(jìn)項稅額”。據一些學(xué)者推算，2002年農民作為消費者當年負擔的流轉稅為3964.59億元。另外，農民還負擔了大量的增值稅“進(jìn)項稅額”。因剪刀差減少農民收入、增加農民負擔的“暗稅”，在工業(yè)化、城鎮化過(guò)程中農村土地資源被征用，因補償不足而造成農村財富的轉移等，這些間接稅收負擔從根本上制約了農民增收。
(1)涉農稅收優(yōu)惠政策缺乏長(cháng)遠規劃。到目前為止，為促進(jìn)農民增收，國家已經(jīng)出臺的涉農稅收優(yōu)惠政策約47項，涉及多個(gè)稅種�，F行涉農稅收優(yōu)惠雖然達47項之多，涉及流轉稅、所得稅等多個(gè)稅種，對農產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、加工以及農業(yè)企業(yè)、農業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)與銷(xiāo)售也都有優(yōu)惠政策，但由于缺乏整體性的統籌考慮，一些政策也是先后出臺，缺乏政策之間的嚴密銜接和配套措施，并不能達到預期效果。 首先，對農業(yè)生產(chǎn)資料的稅收優(yōu)惠政策效果差，通過(guò)農資企業(yè)減免增值稅來(lái)間接補貼農民的政策初衷難以實(shí)現。其次，農民購進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)資料的進(jìn)項稅額不能抵扣，導致農民收入減少，部分農業(yè)收益被農資漲價(jià)抵消。最后，雖然2006年取消了農業(yè)稅，但地方財政尤其是鄉鎮財政困難，缺乏公共資金。國家目前尚缺乏完善的轉移支付制度，難以保證農民稅負不再反彈。
(2)涉農重大問(wèn)題缺乏稅收政策明確導向。第一，對農業(yè)產(chǎn)業(yè)化缺乏明確系統的稅收支持。目前，我國農業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)出現了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢。據農業(yè)部統計，20世紀末期，全國農村新型的農民合作組織已經(jīng)建立了140多萬(wàn)個(gè)，其中比較規范、形成規模的有14萬(wàn)多個(gè)，絕大多數是鄉鎮、村一級組建，帶動(dòng)農戶(hù)總計有1000多萬(wàn)戶(hù)。我國現行的農村合作組織是市場(chǎng)體制下建成的，延長(cháng)了農業(yè)生產(chǎn)鏈，促進(jìn)了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。但由于國家缺乏明確的稅收鼓勵政策，發(fā)展速度和規模受到了制約。第二，對生產(chǎn)要素在城鄉之間自由流動(dòng)缺乏稅收支持。農村剩余勞動(dòng)力向城市轉移已是客觀(guān)事實(shí)。根據我國第五次人口普查的結果，我國農民工占第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的比重已經(jīng)高達46.5%，其中，占第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的57.6%，占建筑行業(yè)就業(yè)人員的80%。要想在1.4畝人均耕地面積上，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎，通過(guò)農業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展來(lái)提高農民收入是不現實(shí)的。因此，對于農村剩余勞動(dòng)力的轉移要確定明確的稅收優(yōu)惠政策。同樣，對于城鎮居民或企業(yè)到農村投資，特別是到農村投資基礎設施、從事文化教育和農村醫療等事業(yè)也缺乏相應稅收支持。
(3)城鄉二元稅制依然存在。二元稅制是我國涉農稅制缺乏長(cháng)效機制的表現之一。在1994年進(jìn)行工商稅制改革時(shí)，并沒(méi)有將涉農稅制納入整個(gè)現代工商稅制改革中。目前的城鄉二元稅制極大加重了農民的負擔，擴大了城鄉收入差距。盡管2006年全部取消了農業(yè)稅，但該稅存在50多年所產(chǎn)生的后遺癥是不可能短期消除的。我國市場(chǎng)經(jīng)濟改革的目標之一應該是要建立覆蓋城鄉的統一稅收體系，取消針對農民的歧視性稅收制度，還農民無(wú)差別的國民待遇。
2.涉農財政支出政策缺乏長(cháng)效機制。國家財政涉農財政支出雖然促進(jìn)了農民增收，但從財政支農長(cháng)遠計劃、資金結構、轉移制度等方面分析，均不同程度缺乏長(cháng)期規范的機制，難以保證農民長(cháng)效增收。
(1)涉農財政支出缺乏長(cháng)遠計劃。首先， 涉農財政支出總量不足，缺乏長(cháng)遠計劃。我國財政支農支出總量雖然逐年增加，但比重還是過(guò)低。2000年-2004年，分別為7.75、7.71、7.17、7.12、8.28。這個(gè)比值低于一般發(fā)達國家和發(fā)展中國家。其中，農業(yè)投資支出比重更低。如果用我國農業(yè)投資占全社會(huì )投資總額的比重與農業(yè)產(chǎn)值占社會(huì )總產(chǎn)值的比重之比(稱(chēng)為投資比較率) 作為衡量標準來(lái)判斷。根據世界農業(yè)的發(fā)展規律，在工業(yè)化中期，農業(yè)投資比較率的值應接近或者超過(guò)1 。但是，我國的實(shí)際情況卻是從1984-2002 年為0.12 以下，而且還有下降的趨勢。由此判斷， 我國的財政支農總量嚴重不足，缺乏長(cháng)遠計劃。其次，涉農財政支出投入機制不穩定。我國的財政支農受政策影響較大，一般來(lái)說(shuō)，在宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)期間會(huì )有較大的變化。例如，1998 年，我國經(jīng)濟進(jìn)入了通貨緊縮階段，全社會(huì )消費需求尤其是占全國人口比重絕大部分的農民消費需求疲軟，國家采用積極的財政政策調控宏觀(guān)經(jīng)濟， 財政支農總額從1997 年的766.39 億元迅速攀升至1998 年的1154.76 億元，增幅達50.67 %。2004年由于實(shí)施“三補貼”和“兩減免”政策，比重又快速上升。
(2) 財政支農資金結構不合理，不利于農民長(cháng)效增收。第一，在現行涉農財政支出中，農民直接受益或者農民獲益較多的財政支出主要是支援農業(yè)生產(chǎn)、農業(yè)科技三項費用以及農村救濟費， 農村基本建設支出由于農民受益有限和農林水利等部門(mén)事業(yè)費由于有關(guān)農村管理部門(mén)效率低下，妨礙了農民收入增加。國家發(fā)改委農經(jīng)司課題組(2003年)研究表明，我國財政在農業(yè)基本建設中用于重大水利工程和生態(tài)建設等全社會(huì )受益的投資約占80%，而用于增強農業(yè)市場(chǎng)競爭力和直接改善農業(yè)生產(chǎn)生活條件的良種工程、重要農產(chǎn)品基地、農田水利、節水灌溉等中小型基礎設施方面的投入只占10%左右，這些項目都是直接增加農民收入的。第二，在涉農財政支出中，缺乏規范的涉農財政轉移性支出機制。財政補貼、農村社會(huì )保障以及轉移支付等均缺乏完善的法規和長(cháng)遠的設計，難以保證農民長(cháng)期穩定提高收入。財政補貼雖然短期內能夠促進(jìn)農民收入直接增加，但不能夠作為農民長(cháng)效增收的政策工具。一方面是由于WTO對財政補貼的限制和世界糧食價(jià)格的影響；另一方面國家財政負擔也太重，不利于長(cháng)期實(shí)施。
三、積極構建農民增收的長(cháng)效財政機制
1.確立財政支農的長(cháng)效目標。建設社會(huì )主義新農村， 是一項長(cháng)期而又艱巨的歷史任務(wù)，這一任務(wù)的完成離不開(kāi)財政的支持。因此，財政支農要把建設社會(huì )主義新農村、實(shí)現小康社會(huì )作為財政支農的長(cháng)效目標。通過(guò)構建長(cháng)效財政機制，真正貫徹“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的政策。
2.完善長(cháng)效稅收機制，有效增加農民收入。(1)科學(xué)規劃長(cháng)期、統一的城鄉稅制，切實(shí)增加農民實(shí)惠。從世界主要國家的稅制演變情況來(lái)看，當市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，實(shí)施城鄉稅制一體化就會(huì )成為必然的選擇。我國經(jīng)過(guò)近30年的改革開(kāi)放，基本建立起社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化也日益發(fā)展。同時(shí)，我國已經(jīng)建立了以增值稅為基礎的流轉稅體系和個(gè)人、企業(yè)所得稅為基礎的所得稅體系以及財產(chǎn)稅等體系，城鄉稅制統一的基礎基本具備。因此，從長(cháng)遠來(lái)看，未來(lái)的涉農稅制應當是城鄉一體化的稅制，實(shí)現城鄉居民稅收的公平負擔。只有這樣，才能真正促進(jìn)農民增收，縮小城鄉收入差距。(2)明確稅收在重大涉農問(wèn)題上的導向。對農業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)和外資企業(yè)以及其他所有制性質(zhì)的農產(chǎn)品加工和深加工企業(yè)均實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)農業(yè)工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。鼓勵生產(chǎn)要素在城鄉之間流動(dòng)，對失地農民提供就業(yè)崗位的企業(yè)，可以給予一定的稅收優(yōu)惠。對失地農民自主就業(yè)、自謀出路者，可以比照給予下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策執行。對進(jìn)城務(wù)工的農民提供免費就業(yè)培訓，增強就業(yè)能力等。
3.完善財政支出政策，建立農民增收的長(cháng)效機制。一是要制定農村經(jīng)濟發(fā)展和農民收入增加的長(cháng)遠計劃，嚴格執行財政支農發(fā)展資金國家預算，并且使財政支農的過(guò)程和各個(gè)環(huán)節制度化、透明化、規范化，避免因受經(jīng)濟形勢的變化和人為因素的影響而任意削減財政支農資金。同時(shí)，建立穩步增加財政資金對農業(yè)的投入機制。嚴格按照《農業(yè)法》的要求，真正實(shí)現國家財政每年對農業(yè)總投入的增長(cháng)幅度高于國家財政經(jīng)常性收入的增長(cháng)幅度。保證農業(yè)投入的長(cháng)期穩定性。二是要不斷調整和優(yōu)化財政支農資金結構，增加支援農業(yè)生產(chǎn)、農村科技三項費用、農村救濟費的比重，直接受益于農民，增加農民收入。同時(shí)，控制或者減少農業(yè)基本建設資金，盡量規范補貼等短期性支出，建立規范的財政轉移支付制度。
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