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支持糧食主產(chǎn)區的財稅政策研究
內容提要:中央提出四個(gè)“始終重視”是支持糧食主產(chǎn)區的總政策。財稅政策在這個(gè)政策體系中具有前提性與現實(shí)性的意義，主要包括實(shí)現城鄉稅制的統一，強化農村義務(wù)教育，按WTO農業(yè)協(xié)定與農業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求加大對產(chǎn)業(yè)化、科技化、生態(tài)建設、公共物品的供給與社會(huì )保障的投入等重要方面，還要支持農地產(chǎn)權制度、精簡(jiǎn)基層政權、戶(hù)籍制度與農民進(jìn)城政策等方面的改革。
關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)區 財稅政策 產(chǎn)業(yè)化 公共物品 農地產(chǎn)權
一。中央提出四個(gè)“始終重視”是支持糧食主產(chǎn)區的總政策
促進(jìn)“三農”發(fā)展是全黨工作的重中之重，而“三農”中又以糧食主產(chǎn)區的問(wèn)題最為緊要。為了從根本上支持糧食主產(chǎn)區的發(fā)展，中央在“五個(gè)統籌”的基礎上又在2003年年底召開(kāi)的經(jīng)濟工作會(huì )議上強調指出，“我們必須始終重視農業(yè)的基礎地位，始終重視嚴格保護耕地和保護、提高糧食綜合生產(chǎn)能力，始終重視維護糧食主產(chǎn)區和種糧農民的利益，始終重視增加農民特別是種糧農民的收入�！睘槁鋵�(shí)這四個(gè)“始終重視”，在隨后的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議和中央農村工作會(huì )議上還作了更為全面、具體的部署。不難看出，在共和國歷史上，這是中央對“三農”問(wèn)題特別是糧食主產(chǎn)區問(wèn)題真正下決心、動(dòng)感情的特別關(guān)注，其目標所向，已經(jīng)不僅僅是歷來(lái)所看重的糧食產(chǎn)量的多少，而是種糧農民利益和收入的增長(cháng)幅度，糧食綜合生產(chǎn)能力的提高。應該說(shuō)，這是中央農業(yè)政策的一種歷史性轉變。
新中國成立以來(lái)，我們重視農業(yè)甚至達到“以糧為綱”的地步，然而其本意不在農業(yè)本身如何發(fā)展，而是農業(yè)能為工業(yè)提供多大支持。為了工業(yè)化，國家運用工農產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，用沉重的農業(yè)稅費負擔，用隔離城鄉的戶(hù)籍制度，用諸多制約農民的社會(huì )組織制度和政策，從多方面剝奪農業(yè)剩余價(jià)值，制約了“三農”的正常發(fā)展。改革開(kāi)放以后，國家也曾多次強調重視農業(yè)，但是對“三農”的漠視非但沒(méi)有本質(zhì)性的改變，反而因為走了一條按照GDP取向的發(fā)展道路，東南沿海尤其是城市的經(jīng)濟發(fā)展很快，城市居民生活水平大為提高，而對GDP的增長(cháng)貢獻小的農村則越來(lái)越窮了，農民人均純收入多年負增長(cháng)，城鄉居民收入差距在不斷擴大：據國家統計局數據，1984年城鎮居民收入是農村居民的1.71倍，1998年增長(cháng)到2.52倍，2001年為2.9倍，2003年進(jìn)一步增長(cháng)到3.24倍。
除了政策因素，還有國情的制約。我國人口多，農民比重大，資源相對貧乏，農業(yè)生產(chǎn)力落后，是“三農”發(fā)展的四大現實(shí)障礙。糧食主產(chǎn)區的問(wèn)題更嚴重。第一是糧食的生產(chǎn)者太多。據初步統計，目前4.98億農村勞動(dòng)力中有2.76億人在種糧食，每個(gè)糧農（除了自己）只供給3.71個(gè)國內消費者，而糧食的需求彈性又極小，幾乎不受價(jià)格變動(dòng)的影響。這就使得在正常年景下必然會(huì )供大于求，形成賣(mài)糧難與價(jià)格下跌的窘境。如1996年每公斤糧價(jià)為1.43元，到2001年為1.09元，下降23.7%，而農業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格卻在上升，“剪刀差”不僅仍然存在而且還呈擴大的趨勢。這說(shuō)明，糧農想通過(guò)價(jià)格的途徑增加收入根本不可能。第二是畝產(chǎn)已達到極限。因人多地少，我國糧農普遍選擇精耕細作以替代資本的投入，致使糧食畝產(chǎn)已與世界農業(yè)大國的水平相近或更高，按照現有農業(yè)生產(chǎn)力的水平已達到極限了。根據邊際收益遞減規律，若要再增加要素的投入以促使產(chǎn)量上升，其成本上升的幅度必然會(huì )更高，說(shuō)明靠增加產(chǎn)量來(lái)增加收入也行不通。第三是生產(chǎn)的形勢很不穩定。在人類(lèi)因環(huán)保失誤而自然災害頻發(fā)的當代社會(huì )，因歉收而影響供給的事常有發(fā)生。尤其在我國，13億人對糧食需求的基數大，稍有不足就會(huì )給全社會(huì )帶來(lái)巨大震動(dòng)。從全世界糧食供求看，發(fā)達國家大量剩余與窮國億萬(wàn)人挨餓同時(shí)并存更是常態(tài)。我國人口多，若遇糧食危機依靠大量進(jìn)口是國力不濟的，也是極危險的。第四是加入世貿組織后外國農副產(chǎn)品的沖擊。在國際市場(chǎng)上，我國農副產(chǎn)品成本高，質(zhì)量次，競爭力遠不如發(fā)達國家。如養豬是糧食主產(chǎn)區的最大副業(yè)，我國豬肉2000年的產(chǎn)量約占同期世界總產(chǎn)量的45%，但因疫病、藥物殘留等問(wèn)題，其出口額僅占當年世界豬肉市場(chǎng)的1.75%.由于上述政策與國情的影響，糧食主產(chǎn)區的問(wèn)題在“三農”中分外突出，廣大糧農已近乎赤貧。據有關(guān)人士對重慶黔江地區5個(gè)貧困產(chǎn)糧縣中875個(gè)農戶(hù)的調查，2001年人均純收入僅有841.61元。①因而，產(chǎn)糧大省的許多糧農為了生計都不得不拋棄糧田去城市打工。從發(fā)展的趨勢看，讓城市“消化”更多的農民是緩解“三農”問(wèn)題的根本出路，然而由于缺乏技術(shù)，素質(zhì)低下，還有種種政策歧視和不公平待遇，部分進(jìn)城農民勢必一時(shí)難以找到工作，有崗位的還會(huì )長(cháng)期領(lǐng)不到工資，成為游離于城鄉之間的“邊緣人”，是城鎮中最缺乏保障也是最不安分的弱勢群體。有資料顯示，現有4.98億農村勞動(dòng)力中大體上有2.23億處于隱蔽性失業(yè)狀態(tài)并且主要來(lái)自糧食主產(chǎn)區的剩余勞動(dòng)力，其剩余率為44.76%.②這么大的一個(gè)群體，無(wú)論在鄉務(wù)農或進(jìn)城謀生，簡(jiǎn)單再生產(chǎn)與基本生活都難有保障，正常發(fā)展就更難了。這不僅關(guān)系到社會(huì )穩定和整個(gè)國民經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，還關(guān)系到能否全面建成小康社會(huì )這一遠大目標。因為任何發(fā)展水平的實(shí)現，都必須首先以8億農民的水平為標準，丟了這個(gè)大頭，一切非但沒(méi)有意義，也是不可能持久的。
所以說(shuō)，中央提出四個(gè)“始終重視”，將農業(yè)的基礎地位、保護耕地與糧食的生產(chǎn)能力、主產(chǎn)區農民的利益和種糧農民的收入放在突出位置，是我國在新的歷史時(shí)期支持糧食主產(chǎn)區的總政策。
二。支持糧食主產(chǎn)區的財稅政策
支持糧食主產(chǎn)區，應有一個(gè)涉及財稅、金融、科教、文化、社會(huì )、法律等方面的龐大政策體系，其中最具前提性與現實(shí)性的是政府的財稅政策，主要內容大體上有如下幾方面：
�。ㄒ唬┤∠r業(yè)稅制改行增值稅，實(shí)現城鄉稅制的統一
根據上述分述，目前糧食主產(chǎn)區的農民窮，可高度概括為兩方面原因：一是農業(yè)生產(chǎn)力落后，糧食比較效益低；二是長(cháng)期沉重的稅費。前者要在長(cháng)時(shí)間內依靠農業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農民市民化去解決，后者已在稅費改革試點(diǎn)中化解了，重點(diǎn)在于農業(yè)稅。為了保障基層政權組織與農村的基礎教育能正常運轉，農業(yè)稅率在稅費改革中反而由原來(lái)平均的3%上升到8.4%，從稅費整體上看，農民雖然大約減負30%，然而農業(yè)稅負擔仍然是沉重的，與目前農民的收入水平不相適應。中共中央在十六屆三中全會(huì )上決定，“逐步降低農業(yè)稅率”、“創(chuàng )造條件逐步實(shí)現城鄉稅制統一”，在與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的以增加農民收入為核心內容的2004年第一號文件中，又明確提出從2004年開(kāi)始每年降低農業(yè)稅率1個(gè)百分點(diǎn)；溫總理在2004年3月5日的《政工作報告》中宣布，五年之內全部取消農業(yè)稅；緊接著(zhù)在2004年3月29日，中共中央政治局又召開(kāi)會(huì )議進(jìn)一步研究糧食主產(chǎn)區問(wèn)題，決定2004年將糧食主產(chǎn)區11個(gè)省農業(yè)稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)，并在黑龍江、吉林兩省率先進(jìn)行免征農業(yè)稅的改革試點(diǎn)。由此可見(jiàn)中央對于取消農業(yè)稅的決心之大，態(tài)度之堅決。筆者以為，遵循中央上述精神，我國糧食主產(chǎn)區和中西部地區的農業(yè)稅可在今明兩年之內逐步取消，由此而減少的地方財政收入可由中央財政通過(guò)轉移支付解決。而經(jīng)濟條件較好的沿海發(fā)達地區更應在此期間完全免征農業(yè)稅，其減少的財政收入由本地區自行消化。
�。ǘ┱J真辦好糧食主產(chǎn)區的九年義務(wù)教育，提高糧農素質(zhì)
2001年6月國務(wù)院做出《關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，明確指出農村基礎教育“縣鄉兩級辦學(xué)，以縣管理為主”的體制，教師工資、正常經(jīng)費由縣財政負責，鄉鎮只管本地初中、小學(xué)校舍建設和維修，算是對過(guò)去教育經(jīng)費由農民負擔。然而為了保證縣級財力能夠維持基礎教育與基層政權的運作，事實(shí)上又大幅度提高了農業(yè)稅稅率，不僅農民負擔并無(wú)明顯減輕，縣財政的財權、財力也極不對稱(chēng)，本縣農村教育還是由本縣農民負擔的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有改變。幾年來(lái)，不少縣級財政出于財力緊張，又開(kāi)始在發(fā)工資時(shí)給教師打白條，更嚴重的如蘇北某市，竟然將許多公辦的中小學(xué)校民營(yíng)化，讓農民再承受比過(guò)去更為沉重的教育負擔，而財政的教育負擔則徹底免除了。政府放棄教育供給是教育法所不容的，納稅人也不答應。要徹底解決問(wèn)題，須對現行財政體制作重大調整。首先要真正認識農村義務(wù)教育是關(guān)系中華民族前途與命運的純公共物品，不能只由縣鄉供給，中央與省財政應承擔更大的責任。由此筆者建議，應將現行“縣鄉兩級辦學(xué)，以縣管理為主”的體制改為“縣級管理，分級負擔”的體制，教育經(jīng)費在中央與省、市、縣四級財政之間按4：3：2：1的比例分攤，建立農村基礎教育財政專(zhuān)項轉移支付制度。
�。ㄈ┌崔r業(yè)產(chǎn)業(yè)化與WTO農業(yè)協(xié)定的要求，加大對農業(yè)生產(chǎn)的直接投入
傳統的財政對農業(yè)的投入多是維持性與無(wú)償性的，僅在農業(yè)主管部門(mén)之間封閉運行，暗箱操作，效率極低，甚至化為龐大機構“養人”的費用，因而極有必要改為與市場(chǎng)機制相適應的有償性的直接投入。第一是加大對農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的直接投入。糧食主產(chǎn)區的發(fā)展應以農業(yè)結構調整為發(fā)端，而結構的調整又必須以發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化為運作導向，在優(yōu)質(zhì)糧生產(chǎn)基地、糧食深加工、畜牧水產(chǎn)養殖、商貿運輸等方面大力發(fā)展龍頭企業(yè)。財政支持農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，就是將投資重點(diǎn)放在培育、扶持、發(fā)展龍頭企業(yè)上，建立市場(chǎng)運作、有償使用、集中規范、效益社會(huì )化的投資新機制。具體說(shuō)，一要堅持以效益定項目、以項目定投資的原則，制定科學(xué)、嚴格的立項審批程序，確定一批具有地區優(yōu)勢和行業(yè)優(yōu)勢的龍頭企業(yè)；二要堅持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的原則，將確定的投資金額直接撥入國資經(jīng)營(yíng)公司，授權國資經(jīng)營(yíng)公司以投資入股的方式扶持龍頭企業(yè)；三是龍頭企業(yè)再以合同契約、股份合作、聯(lián)營(yíng)、聯(lián)合等多種形式將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的鏈條延伸到產(chǎn)加銷(xiāo)各環(huán)節、各個(gè)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì )和廣大農戶(hù)，在企業(yè)、農戶(hù)、中介組織之間形成風(fēng)險共擔、利益均沾的共同體。第二是加大按WTO農業(yè)協(xié)定要求的直接投入。要盡快改革財政投入不與農戶(hù)直接見(jiàn)面的運作方式，將投入的資金盡可能地納入“綠箱”與“黃箱”的政策框架�！熬G箱”政策涉及農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技、農村教育、生態(tài)保護、自然災害、社會(huì )保障等方面的補貼，其面廣量大的程度是我國過(guò)去的農業(yè)補貼遠遠不可比的。在當前，我國急需加大對農民購買(mǎi)良種、化肥、農業(yè)機械等生產(chǎn)資料的直接補貼，以降低農業(yè)的生產(chǎn)成本�！包S箱”政策多與產(chǎn)量、價(jià)格直接掛鉤，考慮補貼過(guò)多會(huì )影響市場(chǎng)機制的正常運行，WTO有“綜合支持量”的限制性規定，即以農業(yè)生產(chǎn)總值為標準，發(fā)達國家補貼不能超過(guò)5%，發(fā)展中國家不能超過(guò)10%.我國加入世貿組織承諾為8.5%，但是過(guò)去的實(shí)際補貼大約是2%～3%.根據這個(gè)情況，當前我國應該實(shí)行最低價(jià)格制度，較大幅度提高糧食收購價(jià)格，直接增加農民收入。第三是要深化糧食流通體制改革，全面放開(kāi)糧食購銷(xiāo)市場(chǎng)。必須清理不利于糧食自由流通的政策法規，完善糧食現貨和期貨市場(chǎng)，發(fā)展現代物流業(yè)。注意發(fā)揮國有糧食購銷(xiāo)企業(yè)主渠道作用，運用國家糧食風(fēng)險基金對糧食主產(chǎn)區農民和各地種糧農民進(jìn)行直接補貼。上述各項補貼，都要制定便于操作和監督的實(shí)施辦法�？梢园刺锂�設補貼卡，也可按商品糧銷(xiāo)售量補貼，無(wú)論何種方法，都要確保補貼資金真正落到農民手中，防止他人中間盤(pán)剝。
�。ㄋ模┘哟筠r業(yè)科技化與生態(tài)建設的投入
科技化是糧食主產(chǎn)區改變落后生產(chǎn)方式的金鑰匙，是進(jìn)入小康社會(huì )的一條捷徑。財政加大農業(yè)科技投入，第一，要按WTO“綠箱”政策的規定，對龍頭企業(yè)、合作經(jīng)濟組織不斷提高各種無(wú)償和直接的科技補貼水平，并將這些補貼通過(guò)他們延伸到各個(gè)農戶(hù)，直接用于農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的開(kāi)拓和發(fā)展；第二，考慮糧食主產(chǎn)區落后，還不能全面推行市場(chǎng)機制，還要繼續無(wú)償支持農技站、種子站、氣象站與畜牧獸醫站等農村基層事業(yè)單位的發(fā)展。這些單位目前人員膨脹、經(jīng)費極少、業(yè)務(wù)近乎停頓，必須在治理整頓、精簡(jiǎn)冗員、明確職能、加強管理的基礎上撥足事業(yè)費，讓其在農村的前沿陣地發(fā)揮科技知識培訓、成果推廣轉讓與各種服務(wù)的作用。還可根據情況特批一些農業(yè)科技三項費用，支持他們因地制宜搞些開(kāi)發(fā)項目。當然他們對農民的服務(wù)也應是無(wú)償的。第三，還要歡迎城里人到糧食主產(chǎn)區辦各種科技型公司，按市場(chǎng)交換原則為農民提供先進(jìn)的科技產(chǎn)品與服務(wù)。為促進(jìn)競爭，提高服務(wù)質(zhì)量，政府對農村民營(yíng)科技的發(fā)展可給予一定的貸款貼息并減免其營(yíng)業(yè)稅與土地使用稅。
生態(tài)環(huán)境保護建設是農業(yè)生存的命脈所系，也是經(jīng)濟社會(huì )能否持續發(fā)展的關(guān)鍵所在。長(cháng)期以來(lái)，我國在GDP高速增長(cháng)的同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境上也付出了高昂的代價(jià)。雖然最近幾年國家動(dòng)用大量國債進(jìn)行生態(tài)建設，在治理“三廢”、改造荒漠、封山育林、退耕還林還牧等方面取得了顯著(zhù)的成績(jì)，但年均投入的水平也只占GDP的0.81%，比發(fā)達國家的2%相去甚遠，諸多問(wèn)題仍普遍存在。糧食主產(chǎn)區的問(wèn)題更為嚴重：土壤板結退化，耕地大量流失，河床淤塞斷流，藥物殘留普遍，人均資源銳減，不少地方水源污染連喝水都成問(wèn)題，已到非徹底治理不可的時(shí)候了。根據公共財政原理，生態(tài)環(huán)境是純公共物品，應財政供給。這筆開(kāi)支是很大的，應有分期治理規劃。問(wèn)題還不全部在經(jīng)費上。由于生態(tài)建設見(jiàn)效時(shí)間長(cháng)，難以規范、監管，投資容易被層層盤(pán)剝，是典型的“唐僧肉”，效益一直很不理想，常有“年年栽樹(shù)不見(jiàn)樹(shù)”的現象，這是生態(tài)建設的一大難題。一個(gè)可行的辦法是采用工程建設的招標制，即以國資經(jīng)營(yíng)公司為載體，下設一個(gè)由專(zhuān)家組成的“生態(tài)項目規劃小組”，首先把好調研、規劃、論證這一關(guān)，有的放矢確定投資項目與規模，在政府審批后向社會(huì )招標，資金列入財政預算，國資經(jīng)營(yíng)公司在財政資金到賬后再對承包單位按進(jìn)度撥款，項目完工還要由規劃小組的專(zhuān)家作出績(jì)效評估報告，以保財政資金效益不致流失。另一方面，對生態(tài)建設項目取得的收益，應在長(cháng)時(shí)期內視不同情況減征或者免征各項稅收。
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