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試析行政復議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執行
行政訴訟法頒布實(shí)施以來(lái)，人民法院的行政審判除審理行政訴訟案件外，還對大量的非訴行政執行案件進(jìn)行了審查和執行。隨著(zhù)《行政處罰法》、《行政復議法》以及《最高人民法院關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干的解釋》相繼頒布并實(shí)施，使非訴行政執行案件的受理、審查、執行程序更加規范，審查更加嚴格，對指導和規范非訴行政案件的執行起著(zhù)重要作用。但在司法實(shí)踐中就如何執行“行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執行”的規定，出現了幾種理解和熟悉。對此，筆者就“行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執行”這一規定在司法實(shí)踐中的不同理解發(fā)表粗淺之見(jiàn)。一、行政復議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執行是有關(guān)的明確規定。
行政復議是指公民、法人或者其他組織以為行政機關(guān)或者行政機關(guān)工作職員的具體行政行為侵犯其正當權益，依法請求該機關(guān)的上一級行政機關(guān)對引起爭議的具體行政行為的正當性和適當性進(jìn)行審查并作出決定的一種行政救濟制度。行政訴訟是公民、法人或者其他組織以為行政機關(guān)或行政機關(guān)工作職員在行使行政權力時(shí)，侵犯其正當權益而向人民法院提起訴訟，求得司法救濟的法律制度。
所謂行政復議或行政訴訟期間不停止具體行政行為的執行，是指行政機關(guān)不因當事人申請行政復議或者提起行政訴訟而暫時(shí)停止行政處罰決定的執行�！缎姓V訟法》第四十四條規定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行”�！缎姓䦶妥h法》第二十一條規定“行政復議期間具體行政行為不停止執行”，《行政處罰法》第四十五條規定“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外”。
從以上法律條文的規定中均可看出，行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執行是明確的，它有以下三方面的含義：
一是為了保障行政機關(guān)正當有效地行使行政權和保障行政治理活動(dòng)的正常進(jìn)行。
二是行政機關(guān)代表國家行使行政權和對的治理權，具有其特殊性，行政權本身就具有強制力和執行力。
三是為了保障行政治理活動(dòng)的穩定性和連續性，不能隨意中斷和停止對具體行政行為的執行。由此，可以得出這樣一個(gè)結論，行政行為一經(jīng)作出，就具有執行力和強制力，不能由于行政復議或者行政訴訟而停止和中斷。
二、的司法實(shí)踐中，對行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為執行的兩種理解。既然相關(guān)法律規定了在行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執行，在司法實(shí)踐中就應不折不扣地貫徹實(shí)施。在實(shí)施過(guò)程中，目前有兩種不同的理解和熟悉。
第一種理解是在行政復議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執行包括不停止履行和不停止行政強制執行及司法強制執行兩個(gè)方面的。不停止履行，就是指行政治理相對人的自覺(jué)履行，即具體行政行為一經(jīng)作出，行政治理相對人就應在規定期限內主動(dòng)予以履行。不停止行政強制執行和司法強制執行是指為了保障行政權正當有效行使和行政治理活動(dòng)的有序進(jìn)行，有管轄權的行政機關(guān)和人民法院對不履行具體行政行為的行政治理相對人所采取的一種強制手段，包括行政機關(guān)強制執行和申請人民法院強制執行。其理由有以下幾個(gè)方面：
1、從有關(guān)法律的規定來(lái)看，應當包含不停止履行和不停止行政強制執行及司法強制執行的內容�！缎姓V訟法》第四十四條、《行政復議法》第二十一條、《行政處罰法》第四十五條均明確規定了“行政復議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執行”。以上法律條文的規定是明確的、一致的。
2、從保護公民、法人和其他組織正當權益的途徑來(lái)看，行政復議和行政訴訟均是對行政機關(guān)的具體行政行為的一種事后救濟手段。也就是說(shuō)，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，具有強制力和執行力，因此，在沒(méi)有被人民法院確認違法之前，它具有法律效力，不能由于行政治理相對人申請行政復議或者提起訴訟而使其喪失法律效力。即使在行政復議或行政訴訟期間，仍然可以對具體行政行為進(jìn)行行政強制執行或申請人民法院強制執行。
3、從行政治理的需要和社會(huì )的現實(shí)狀況來(lái)看，行政機關(guān)的治理活動(dòng)應具有穩定性、連續性和一貫性。假如具體行政行為一經(jīng)行政復議或者行政訴訟就中斷或中斷對其執行，勢必會(huì )社會(huì )秩序的穩定和國家行政治理活動(dòng)的穩定，從而導致社會(huì )的無(wú)序和混亂，會(huì )使法律秩序處于不穩定狀態(tài)。因此，在行政復議或者行政訴訟期間對具體行政行為應予行政強制執行或申請人民法院強制執行。
4、對具體行政行為的行政復議或行政訴訟不同于訴訟程序中的兩審終審制，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，就應當運用國家賦予的強制力來(lái)保證具體行政行為內容的實(shí)現，行政復議或者行政訴訟是保證具體行政行為正當、公正的一種事后補救措施。而訴訟程序中的二審程序，則是在第一審裁判尚未生效的狀態(tài)下進(jìn)進(jìn)的，上訴期未滿(mǎn)或二審未終結，第一審裁判尚不生效，實(shí)際上是訴訟過(guò)程中的審判監視。
第二種理解是具體行政行為在行政復議或者行政訴訟期間人民法院不能強制執行。
不停止具體行政行為的執行包含兩個(gè)方面的：一是行政治理相對人自覺(jué)履行具體行政行為所確定的義務(wù)；二是行政機關(guān)不停止對具體行政行為的強制執行；它不包含人民法院不停止對具體行政行為的強制執行。這種理解的理由有以下幾個(gè)方面：
1、有關(guān)法規規定了在行政復議或者行政訴訟期間人民法院不能對具體行政行為強制執行。
《行政訴訟法》第六十六條規定“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執行”；《最高人民法院關(guān)于執行〈行政訴訟法〉有關(guān)的解釋》第八十六條規定行政機關(guān)申請執行其具體行政行為，應當具備“具體行政行為已經(jīng)生效”的條件；第九十四條規定“在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行”。從以上規定可以看出，行政機關(guān)作出的具體行政行為在行政復議和行政訴訟期間申請人民法院強制執行，人民法院應不予受理和不予執行。
首先，行政機關(guān)只能在公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內未申請復議或者未提起行政訴訟又不履行義務(wù)時(shí)，才可以申請人民法院強制執行。也就是說(shuō)，公民、法人或其他組織在法定期限內申請行政復議或者提起了行政訴訟的，行政機關(guān)不能申請人民法院強制執行。
其次，具體行政行為是否生效，是人民法院受理并執行行政機關(guān)的具體行政行為的法定條件之一。在行政復議或者行政訴訟期間，具體行政行為還處在審查階段，其效力也處在不確定狀態(tài)，還沒(méi)有發(fā)生法律效力，因此，還不具備人民法院受理并執行的條件。
再次，在訴訟過(guò)程中，行政機關(guān)申請人民法院強制執行其具體行政行為的，人民法院不予執行，這是一般規定。只有在特定情況下，如不及時(shí)執行可能給國家利益、公共利益或者他人正當權益造成不可彌補的損失的，人民法院才能先予執行，并還要求申請人提供相應的財產(chǎn)擔保。除此之外，行政訴訟期間對被訴具體行政行為應不予執行。
2、有關(guān)司法解釋的規定，也體現了在行政復議或者行政訴訟期限內，人民法院不能對具體行政行為強制執行的精神。最高人民法院關(guān)于執行《行政訴訟法》若干題目的解釋第九十三條規定“人民法院受理行政機關(guān)執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的正當性進(jìn)行審查，并就是否準予強制執行作出裁定”。假如行政治理相對人對具體行政行為不服并已提起了行政訴訟，人民法院將要對具體行政行為進(jìn)行正當性審查，而行政機關(guān)又要求人民法院對被訴具體行政行為強制執行，行政審判庭又要對其正當性進(jìn)行審查，兩案審查的是同一個(gè)具體行政行為；行政訴訟的審查還沒(méi)結案，同一案的非訴行政案件執行審查也不可能結案并進(jìn)進(jìn)執行程序，這也說(shuō)明了在行政訴訟過(guò)程中，人民法院不能對被訴的具體行政行為強制執行。
3、在行政復議或者行政訴訟階段，如行政機關(guān)申請人民法院執行其被訴的具體行政行為，人民法院審查后予以強制執行；假設行政復議或者行政訴訟對具體行政行為的公正性、正當性審查后作出的是撤銷(xiāo)決定或撤銷(xiāo)判決呢，那豈不是同一人民法院對同一具體行政行為作出自相矛盾的不同裁判和處理嗎？這種狀況顯然是與行政訴訟及非訴行政案件執行的立法精神相悖的。
4、從切實(shí)保護公民、法人和其他組織的正當權益的角度來(lái)看，行政訴訟是人民法院按照有關(guān)法律規定對行政機關(guān)的具體行政行為設立的最后一條補救渠道，是針對行政機關(guān)作出的具體行政行為、復議機關(guān)作出的行政復議行為的一種救濟，假如在行政復議或者行政訴訟期間人民法院又同時(shí)對被復議或被訴訟的具體行政行為強制執行，實(shí)際上就是變相剝奪了公民、法人和其他組織的行政復議權和提起行政訴訟的權利，其正當權益就不可能得到正當有效的保障。因此，在行政訴訟期間，人民法院不能對被訴具體行政行為強制執行。
筆者傾向于第二種理解。
二、對“不停止執行”規定的操縱及建議。
主義國家的法制是同一的，特別是近幾年，我國相繼頒布并實(shí)施了《行政處罰法》、《行政復議法》，關(guān)于執行《行政訴訟法》的司法解釋等一批規范行政執法和行政訴訟的法律法規，都體現了既要公正執法、公正司法、依法行政，又要切實(shí)保護公民、法人和其他組織的正當權益的精神，在對“行政復議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執行”的法律規定的操縱上，筆者以為應采取以下方法。
一是對行政機關(guān)作出的具體行政行為在行政復議或者行政訴訟期間，要對行政治理相對人加強法制宣傳和，敦促其首先自覺(jué)履行具體行政行為所確定的義務(wù)，在具體行政行為經(jīng)法定程序維持或撤銷(xiāo)后，按照行政復議或行政訴訟所確定的內容最后實(shí)施執行。
二是加強行政執法的宣傳和行政執法的力度。凡法律法規對行政機關(guān)授權有強制執行權力的，具體行政行為一經(jīng)作出在未經(jīng)司法程序確以為無(wú)效前，為維護行政治理的連續性和社會(huì )治理的穩定性，就立即進(jìn)進(jìn)行政強制執行程序，以保證國家賦予的行政權得以較迅速的實(shí)現。
三是行政機關(guān)的具體行政行為需經(jīng)人民法院運用法律手段實(shí)施強制執行的，應嚴格遵守《行政訴訟法》第六十六條和最高人民法院關(guān)于執行《行政訴訟法》若干題目的解釋第八十六條、第九十三條、第九十四條的規定，必須在行政復議和行政訴訟期限屆滿(mǎn)后人民法院方可受案、審查并執行，在行政復議和行政訴訟期限未滿(mǎn)時(shí)人民法院不得強制執行，在行政復議或者行政訴訟過(guò)程中人民法院更不能強制執行。
為維***律的尊嚴和法制的同一，也為了嚴厲執法、公正執法，建議立法機關(guān)或法律授權有解釋權的機關(guān)或部分，對“行政復議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執行”這一法律規定，分別就行政機關(guān)實(shí)施的行政強制執行和人民法院實(shí)施的司法強制執行作出具體的解釋?zhuān)阌谠谒痉▽?shí)踐中正確操縱。
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