公民提起的行政公益訴訟

　　前 言

　　在當代的司法實(shí)踐中，對有些帶有行政公益訴訟性質(zhì)的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，經(jīng)常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關(guān)系人或相對人。由于在我國現行的行政訴訟制度框架內還沒(méi)有明確關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的規定，因此，法院作出的裁定是無(wú)可厚非的。

　　相對于一般意義上的行政訴訟，即私益訴訟，行政訴訟的原告若與案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系依法則不可以起訴,這是防止濫訴原則的必然結果�？墒�，假如有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通或憲法時(shí)，在有關(guān)國家機關(guān)既不追究責任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時(shí)，在現行法律框架內，為保障和“擴至公民有序的參與，保證人民依法實(shí)行***選舉、***決策、***治理和***監視”，“加強對執法活動(dòng)的監視，推進(jìn)依法行政，維護司法公正，進(jìn)步執法水平，確保法律的正確實(shí)施”，“完善訴訟程序，保障公民和法人的正當權益”（中國***“十六大”報告），可否答應公民以原告的名義，以危及或損害公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來(lái)維護公共利益？中國建立公民行政公益訴訟制度的根據，現實(shí)依據是什么？有哪些因素障礙中國建立這種訴訟制度，如何根據中國的社會(huì )需求、文化傳統、實(shí)際國情推進(jìn)我國公民行政公益訴訟制度的建立等等，都引起了作者的愛(ài)好。

　　本文主要利用實(shí)證、個(gè)案、文天職析、邏輯推導、比較等綜合性的研究，從不同角度對公民行政公益訴訟進(jìn)行比較系統的探討：包括公民行政公益訴訟應得到司法救濟；行政公益訴訟的概念及其特征；我國應建立公民行政公益訴訟制度的理由；我國建立公民行政公益訴訟的路徑選擇；我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則及其結論。

　　第一章 行政公益訴訟的概念及其特征

　　為了闡明行政公益訴訟的概念及具特征，有必要對公共利益作進(jìn)一番探討，為討論的進(jìn)行展就一個(gè)平臺。

　　第一節 公共利益的界定

　　“公共利益”或叫“公益”（Public Welfare）是有關(guān)社會(huì )公眾的福祉和利益 ，或指屬于社會(huì )的，公有公用的利益 。它既區別于社會(huì )成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì )個(gè)體成員利益的簡(jiǎn)單加總，而是全體社會(huì )成員利益的綜合體。

　　在我國現行的各種法律法規中，涉及到的相關(guān)概念除“公共利益”外，還有“社會(huì )利益”，“社會(huì )公共利益”，“國家整體利益”等類(lèi)似概念，表達基本相同的含義。例如，有關(guān)公共利益的規定如《憲法》第十條，《土地治理法》第二條規定國家對土地實(shí)行征用的條件是“為了公共利益的需要”，《行政處罰法》規定其立法目的之一是“為了維護公共利益和社會(huì )秩序”，《著(zhù)作權法》第四條規定著(zhù)作權人行使著(zhù)作權時(shí)“不得損害公共利益”，而《專(zhuān)利法》第五十二條規定“為了公共利益的目的”可以對專(zhuān)利權實(shí)行強制許可，等等；有關(guān)社會(huì )利益的規定如《憲法》第五十一條規定公民在行使自由與權利時(shí)，不得損害“國家的，社會(huì )的，集體的利益和其它公民正當的自由和權利”; 有關(guān)社會(huì )公共利益的規定如：《民法通則》第七條規定民事活動(dòng)的基本原則之一是“不得損害社會(huì )公共利益”。而《合同法》第五十二條也同樣規定了訂立合同應遵循“不得損害社會(huì )公共利益”的原則，“違***公共利益”的合同無(wú)效。此外，《票據法》、《證券法》等也均對社會(huì )公共利益作出了相應的規定�！读⒎ǚā返谒臈l用“國家整體利益”來(lái)表達這一概念，該條規定“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會(huì )主義法制的同一和尊嚴”。

　　從以上分析我們可以得出三個(gè)結論：第一，公共利益、社會(huì )利益、社會(huì )公共利益、國家利益、社會(huì )整體利益等在本質(zhì)上并無(wú)根本的區別，它們既區別于社會(huì )成員個(gè)體的利益，又區別于少數團體的利益；第二，公共利益、社會(huì )整體利益是對個(gè)體權利的一種限制，維護公共利益是法律的立法目的之一，不得損害社會(huì )公共利益是社會(huì )個(gè)體成員從事各種活動(dòng)的一項基本原則；第三，公益訴訟就是為了解決當社會(huì )公共利益受到損害或侵犯后，通過(guò)訴訟途徑來(lái)予以救濟和保護。這是符合我國的立法的指導思想的。

　　第二節 公民行政公益訴訟的概念

　　公民行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會(huì )利益、社會(huì )公共利益、國家利益、社會(huì )整體利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律答應無(wú)直接利害關(guān)系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。該制度在日，美發(fā)育最為完善，概念界定也較為清楚。

　　為了對其界定有一個(gè)清楚的熟悉，可以從兩個(gè)方面來(lái)理解這個(gè)概念：

　　一、從比較法的角度。公民行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。筆者以為我國的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴都屬于私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身的利益出發(fā)，當自己的正當權益受到侵害后提起的訴訟�？梢�(jiàn)提起私益訴訟是當事人的一項法律上的權利，當事人既可以行使，也可以放棄。而公民行政公益訴訟則意味著(zhù)起訴者與案件本身并無(wú)法律上的利害關(guān)系，只是基于“公益心”而提起。根據違反的法律部分的不同，可以分為刑事公益訴訟，公益訴訟，行政公益訴訟，勞動(dòng)公益訴訟等。我國當前的公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及研究中存在諸多盲點(diǎn)和漏洞，無(wú)疑不利于社會(huì )的長(cháng)期和進(jìn)步。例言某超標排污，而行政機關(guān)不依法作為，在我國實(shí)行依法治國，公民權利觀(guān)念日益深進(jìn)人心的今天，假如怠于對社會(huì )公共利益的維護，必然會(huì )對我們整體社會(huì )的發(fā)展造成極其消極的。

　　公益訴訟起源與羅馬法，是相對私益訴訟而言的。周楠先生在《羅馬法原理》一書(shū)中提到：“公益訴訟乃保護社會(huì )公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民皆可提起�！币獯罄�法學(xué)家彼德羅·彭梵得亦指出：“人們稱(chēng)那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。受到非法行為損害或被公以為更為適宜起訴的人具有優(yōu)先權�！�

　　大陸法系國家有將訴訟分為主觀(guān)訴訟和客觀(guān)訴訟的傳統，客觀(guān)訴訟指的是對行政機關(guān)違反客觀(guān)的法律規則和法律地位提起的訴訟。其出發(fā)點(diǎn)主要在于維護國家和社會(huì )公共利益，對行政行為的正當性進(jìn)行監視和制約，確保行政法得到客觀(guān)和公正的。

　　日本在其《行政案件訴訟法》第5條中規定：民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權益，而是含請求糾正國家機關(guān)或公共團體不符正當律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟，與直接請求有關(guān)的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟。目的在于使公民以選舉人的身份通過(guò)訴訟手段制約國家機關(guān)和公共性權利機構的行為。公共訴訟具有客觀(guān)訴訟的性質(zhì)，可以以為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。 但傳統理論并不認可公民可以就公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據是，行政法是從公益角度制定的，目的是維護社會(huì )公共安全，而非具體保護每個(gè)人的利益，從控制結果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對反射利益受到的損害不能提起行政訴訟。隨著(zhù)社會(huì )公益侵害愈加惡化及行政權力在公共治理方面的不力，日本在原告資格方面作出讓步。

　　法國的越權之訴，一般以為性質(zhì)上屬于客觀(guān)訴訟。他是指當事人的利益由于行政機關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項決定的正當性并予以撤銷(xiāo)的救濟手段。只要申訴人以為某種利益受到行政行為的侵害就可以提起，并不要求是申訴人個(gè)人的利益。不禁行政決定的直接相對人可以提起越權之訴，假如第三人由于違法的行政決定受到直接的利益侵害時(shí)，亦可提起。 行政法治原則最切實(shí)的保障正是公民有權提起請求法院撤消違法的行政決定，使之失往效力。由于越權之訴能夠發(fā)揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最為有效的手段之一。

　　的公益訴訟的創(chuàng )始國事美國。美國的公益訴訟制度體現在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規定任何公民個(gè)人或者公司在發(fā)現有人欺騙美國政府，索取錢(qián)財后，有權以美國政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規定對于違反反托拉斯法令的公司、***分、聯(lián)邦政府、團體乃至個(gè)人都可以提起訴訟，后來(lái)的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進(jìn)行了補充，增加了訴權的主體；在環(huán)境保***中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。在美國行政公益訴訟被稱(chēng)為所謂的“私人檢察總長(cháng)制度”，國會(huì )通過(guò)制定法律，授權私人或社團為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關(guān)人訴訟，納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類(lèi)�！跋嚓P(guān)人訴訟是指私人不具當事人資格的情況下，答應他以相關(guān)人的名義提起訴訟。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當國家行政機關(guān)不作為時(shí)，要求法院作出判決，責令行政機關(guān)履行其職務(wù)。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機關(guān)的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出�！� 美國的“私人檢察總長(cháng)制度”的要旨在于，在請求復審政府行為正當性的訴訟中，應保護的是公共權利，而不是私方當事人的權利。作為公民代表的立法機關(guān)就可以根據它的意愿把保護公共權利的任務(wù)委托給別人�！翱梢圆晃�托給***長(cháng)或其它政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權力的行為，這同樣有了真實(shí)的爭議。憲法答應國會(huì )授權任何人（不論他是否政府官員）對有關(guān)爭議的提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公共利益也行�？梢哉f(shuō)，被授權的人是私方***長(cháng)�！� 這種理論在聯(lián)邦法規中得到了很好的體現，典型的如清潔空氣法中創(chuàng )設的公民訴訟條款，其中規定任何人都可以以自己的名義對任何人（包括美國政府，政府機關(guān)，公司和個(gè)人）就該法規定的事項提起訴訟。

　　英國對公益的救濟相對守舊，但在當事人的起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟手段的發(fā)展趨勢總體上是向同一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。 對此，上訴法院院長(cháng)丹寧指出，“假如有充分的證據證實(shí)政府機關(guān)或權力機關(guān)濫用權利，致使數千臣民受害，那么終極這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執行法律。我以為，這是一個(gè)重要的憲法原則�！�

　　二、從廣義上的理解。行政公益訴訟的概念無(wú)論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者提起訴訟的名義都體現出了這一概念具有廣泛的擴張性。在主體方面，一般是公民比較適合。由于這不僅有利于鼓勵其進(jìn)步當家作主，實(shí)施***監視的法律意識，而且其對損害社會(huì )公益之行為實(shí)施有效監視的層面比任何一種監視方式都要廣泛，有利于社會(huì )公益得到最大限度的保護。同時(shí)，當公民因提起行政公益訴訟被駁回起訴后，本人以為，假如被駁回起訴的原告向具有國家的法律監視機關(guān)的人民***反映、投訴、申請公訴，檢察機關(guān)經(jīng)審查基本事實(shí)后以為被告構成損害社會(huì )公益行為時(shí)，可以也應該以國家公訴人的身份對相應行政主體提起公訴；在公民因行政公益訴訟被判敗訴的情形下，假如原告向檢察機關(guān)申請，經(jīng)檢察機關(guān)審查，以為被告損害社會(huì )公益的行為事實(shí)確實(shí)成立時(shí)，也可以而且應該以抗訴程序維護社會(huì )公益，同時(shí)也能夠保障公民提起公益訴訟的訴權不受削弱。在原因方面，只要行政主體有違法行為或因其不作為導致嚴重危及或損害了公共利益即可提起。假如法院審查案件時(shí)，發(fā)現公民提起公益訴訟所列被告行為是因行政主體不作為所致，應由法院直接或由其告知原告將相關(guān)行政主體追加為共同被告。判令相關(guān)行政主體承擔相應責任，并責成該行政主體對直接損害公益的行為予以行政處罰。在名義方面，公民均以原告的名義提起訴訟。當公民提起行政公益訴訟的訴權依法不能實(shí)現時(shí)，檢察機關(guān)則可以視具體情形和相應法定程序以國家公訴人的名義提起“公訴”或“抗訴”。之所以這樣界定，是由于公共利益由于權利主體抽象，產(chǎn)權模糊，而很輕易受到侵害，受到侵害后又由于沒(méi)有明確的直接的受害者而使保護經(jīng)常流于形式。為此，法律必須賦予特定主體以訴權來(lái)保護公共利益。這樣當公共利益受到損害時(shí)，

　　法院就不能以訴訟主體不適格而不予受理、駁回起訴或判其敗訴。

　　第三節 公民行政公益訴訟的一般特征

　　關(guān)于行政公益訴訟的概念，我國尚無(wú)權威的論述，但是筆者以為可以從以下幾個(gè)方面來(lái)把握。相對于私益訴訟而言，公民行政公益訴訟具有如下幾個(gè)特征：

　　第一，目的上。公民行政公益訴訟的目的是為了維護公共利益、國家利益和社會(huì )整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關(guān)系，這是最為本質(zhì)的特征。而私益訴訟，其原告必須是自身的正當權益受到侵犯的人、法人或其它組織，其訴訟目的是為了維護個(gè)人、法人或其它組織自身的正當權益。公民行政公益訴訟則是維護公共利益、國家利益和社會(huì )整體利益。為此，逐步而有序的擴至公民依法行使訴訟權利，有利于使侵

　　害公共利益的違法行為得到制裁，國家利益得到保護。

　　第二，范圍上�，F行的行政訴訟法未承認公民行政公益訴訟，從而將影響社會(huì )公益的行為排除在受案范圍外。因而，公民行政公益訴訟的受案范圍應為排除在我國現行《行政訴訟法》受案范圍之外的某些涉及公共利益、國家利益、社會(huì )整體利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，還有一些涉及固然是有直接利害關(guān)系人、相對人，但同時(shí)也涉及到公共利益的案件。這類(lèi)案件在直接利害關(guān)系人、相對人不愿訴、不敢訴、不能訴、

　　怠于訴的情況下，也可以作為行政公益訴訟的受案范圍。在 這里需要留意的是，在有直接利害關(guān)系人的情況下，要區分是否只侵害了其私益，還是同時(shí)侵害了公共利益，這一點(diǎn)在后面尚有涉及。

　　第三，訴訟標的上。公民行政公益訴訟成立的條件是既可能因違法行為造成了現實(shí)的損害，也可能違法行為還未能造成現實(shí)的損害。我國現行的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般都以必須已發(fā)生了現實(shí)的損害事實(shí)為依據，而行政公益訴訟的成立并不要求如此。只要行政主體有嚴重違法行為或因其不作為，發(fā)生或有可能發(fā)生有損國家和社會(huì )公共利益的結果，都可以被起訴。這樣做是由于違法行為既然針對的對象是國家或社會(huì )公共利益，那么該違法行為就將給國家或社會(huì )帶來(lái)嚴重后果。如重大財產(chǎn)損失，不特定多數人的生命健康安全。所以公民行政公益訴訟鼓勵防微杜漸，盡可能地減輕違法行為

　　所帶來(lái)的損失，甚至將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。

　　第四節 公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的主要區別

　　公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴，主要體現在法律關(guān)系方面的區別。民事訴訟的原告是指因民事權利發(fā)生爭議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發(fā)生的人。被告是指被侵犯其正當權益或者與原告發(fā)生權利義務(wù)爭議，被人民法院通知應訴的人。在民事訴訟中確定原、被告時(shí)，以民事法律關(guān)系為基礎。行政訴訟的原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規定向人民法院起訴的利害關(guān)系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關(guān)系，即原告的正當權益所受到的影響、損害必須是由具體行政行為造成的，兩者之間存在著(zhù)相當因果關(guān)系。刑事自訴則是被害人或其監護人、近支屬為著(zhù)被害人的利益尋求司法救濟而直接向人民法

　　院起訴被告的訴訟。

　　而公民行政公益訴訟的原告是指為了維護公共利益、國家利益和社會(huì )整體利益向人民法院提起訴訟的任何公民。在公民行政公益訴訟中，確定原、被告不夸大原告是案件的直接利害關(guān)系人，只夸大被告是否侵犯和損害了公共利益、國家利益和社會(huì )整體利益。這是公民行政公益訴訟與民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴有著(zhù)明顯區別的一個(gè)特征。

　　第二章 公民行政公益訴訟應得到司法救濟

　　第一節 從現實(shí)案例看現行司法程序的不足

　　近幾年媒體報道了一些當事人在維護自身權益的同時(shí)，又涉及“公益”的訴訟案件。如河南農民葛銳在鄭州火車(chē)站掏錢(qián)進(jìn)廁，事后其將鄭州鐵路局告上了法庭，一審敗訴，二審勝訴，用三年時(shí)間花4,000多元打贏(yíng)了這場(chǎng)“3角錢(qián)”訴訟標的官司。還有河北律師喬占祥質(zhì)疑2001年春運期間部分旅客列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮的行政行為而提起的行政訴訟，無(wú)錫一市民起訴電信局擅自收取代理費的案件等等。這類(lèi)案件在歷經(jīng)曲折后終于勝訴或部分勝訴，但主要并非由于其帶有“公益”性質(zhì)，而是案件的訴訟標的及其結果與原告的直接損失之間形成了因果關(guān)系。但筆者以為，這也應該以為是一種社會(huì )進(jìn)步和司法嘗試，最少是司法機關(guān)在給予公民尋求自身司法救濟的同時(shí)，又推進(jìn)了公民“公益訴訟”的萌動(dòng)。然而，還有以下另一類(lèi)情形，卻更值得關(guān)注和思考，從中可以看出現行司法程序存在的不足，致使憲法和一些實(shí)體法賦予公民***監視的權利無(wú)法在公益訴訟活動(dòng)中得以體現。

　　一、新疆三青年訴某酒店懸掛國旗違法案。

　　2001年春，新疆烏魯木齊市三位青年分別向兩家法院起訴當地的三家涉外酒店。以為這幾家酒店把國旗與其店旗平行懸掛，不分大小，違反了國旗法第十五條第一款、第三款的規定。三位青年以為，缺乏國旗意識已經(jīng)是國民的通病，酒店此舉不利于國旗神圣感的建立。結果，一家法院以國旗懸掛屬于政府治理范疇，原告沒(méi)有起訴資格為由駁回起訴。另一家法院則一再動(dòng)員他們撤訴。本案中三位青年維護“公益”的舉動(dòng)無(wú)可非議，甚至可欽可佩，可贊可嘆，可圈可點(diǎn)。但法院的處理方式亦無(wú)違法之嫌。三家涉外酒店將國旗與店旗平行懸掛確實(shí)違反了國旗法的規定，依法只能由當地政府實(shí)施監視治理。當地政府對其不作為應承擔責任。但究竟當地政府分工那個(gè)職能部分治理國旗懸掛？政府對其不作為承擔何種責任，如何承擔責任，公民可否對因當地政府或它的某個(gè)職能部分的不作為而使“公益”損害得不到有效制止的行政行為及其后果提起公益訴訟？

　　二、王英訴某酒廠(chǎng)酒瓶不加警示標志案。

　　1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年僅41歲。王英悲痛之余便想：煙盒上都標有“吸煙有害健康”，酒也能讓人上癮并能喝死人，為啥酒瓶上不加警示標志？于是，王英一紙訴狀把某酒廠(chǎng)告上法庭，要求被告某酒廠(chǎng)賠償其丈夫之死造成的經(jīng)濟、精神等損失共計60萬(wàn)元。并且要求被告在酒瓶上標出“飲酒過(guò)量會(huì )導致人中毒或死亡┅”等警示標志。該案從一審到二審到再審，王英均以敗訴告終。訴訟期間，被告多次表示愿意給予經(jīng)濟援助，但拒盡在酒瓶上加警示標志。王英以為，她之所以如此費勁地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示標志，是為了廣大活著(zhù)地消費者。

　　王英關(guān)于白酒警示標志的訴訟，固然未將相應的行政主體列為被告，但從訴訟性質(zhì)而言，應該屬于行政公益訴訟的范疇。法院判其敗訴，從目前程序法的角度考察，無(wú)疑沒(méi)錯。而王英的主張又符合維護社會(huì )公共利益的立法精神，其向法院提起的公益訴訟應該得到司法救濟！

　　三、王日忠狀告稅務(wù)局不履行法定職責案

　　王日忠系浙江省送變電工程公司的一名普通職工，他為人正直，富有正義感和責任心。1994年以來(lái)，王日忠發(fā)現本單位以及下屬9個(gè)部分有偷漏個(gè)人所得稅等嚴重違法行為。從1995年底到1998年初，王日忠分別向各級稅務(wù)部分多次舉報并反映該情況，結果不但未得到任何口頭或書(shū)面的答復，反而為舉報付出了沉重的代價(jià)。無(wú)奈之下，1998年5月，王日忠將杭州市地稅局告到法院，要求其履行稅務(wù)稽查義務(wù)，同時(shí)要求稅務(wù)局對他因舉報而遭受的巨大經(jīng)濟損失給予補償和獎勵。但最后，法院卻并未支持王的請求，原因是“原告并不是他們稽查行為的相對人，并不具有起訴資格”而被駁回起訴。這樣一來(lái)，明明存在行政機關(guān)違法不履行義務(wù)，公民舉報無(wú)門(mén)卻又起訴無(wú)路，那又究竟由誰(shuí)來(lái)追究、怎么追究那些偷稅漏稅人的法律責任？由法律賦予人民群眾的***監視權力因無(wú)法律程序方面的具體規定而成為空談。假如王日忠在本案被駁回起訴后，繼續向檢察機關(guān)舉報，即使在現行法律的框架內，至多也只能追究該案中偷漏個(gè)人所得稅自然人的偷漏稅刑事責任，這還要視其偷漏稅數額是否達到追究刑事責任的程度。這一題目就超出于本文討論的范圍。而對稅務(wù)機關(guān)不履行追繳偷漏稅行為及其后果的責任而言，僅僅由于原告不是稅務(wù)機關(guān)稽查行為的相對人，難道因行政主體不作為導致?lián)p害國家利益的行為及其后果就可以不受司法追究嗎？

　　四，某畫(huà)家告文管會(huì )不作為案。

　　浙江一家?jiàn)蕵?lè )公司承包一家文化館，并在門(mén)口張貼了帶有色情的廣告，同時(shí)在館內表演的節目也帶有色情性質(zhì)。文化館對該公司的行為不聞不問(wèn)，當地很多居民對此深表不滿(mǎn)，當地的一位畫(huà)家多次上書(shū)文化館及其上級主管部分—地區文化事業(yè)治理委員會(huì )，要求娛樂(lè )公司搬遷，但一直沒(méi)有解決。無(wú)奈之下，這位畫(huà)家將其告上了法庭。法院審查后，該畫(huà)家不是直接的權益受害人，不是合格的原告，因此駁回了起訴。從法律規定上來(lái)看，法院的做法并無(wú)違法，但從社會(huì )的整體效益來(lái)看，影響卻是消極的。后來(lái)該法院向地區文管會(huì )提出了司法建議，地區文管委接受建議，責令文化館將娛樂(lè )公司搬遷。此案從法律的角度看，發(fā)人深省。由于司法建議本身不具強制執行力，假如本案被告對該建議置若罔聞，危害公共利益的狀態(tài)還會(huì )延續下往，直到適格的主體起訴。

　　以上四個(gè)案例，均涉及行政公益訴訟的因素。隨著(zhù)經(jīng)濟水平的改善和公民文化素質(zhì)的進(jìn)步，公民的權利意識越來(lái)越覺(jué)醒，想運用訴訟的方式來(lái)解決行政機關(guān)的行為對社會(huì )公益的侵害，應該說(shuō)這是我國法治的進(jìn)步。與此形成鮮明對比的是，我國現行的《行政訴訟法》排除了無(wú)直接利害關(guān)系人和相對人作為訴訟主體，以致社會(huì )公共利益受到侵害時(shí)，缺乏保護和救濟手段。這從一個(gè)側面反映出我國現行司法制度設計還存在一些不足，隨著(zhù)的進(jìn)步和法治環(huán)境的變化，需要進(jìn)一步完善，尤其需要從程序法的角度完善。

　　第二節 四個(gè)案例具有的共同訴訟特征

　　首先，原告起訴的目的主要是為了維護社會(huì )公共利益或社會(huì )整體利益，即具有“公益”性質(zhì)。盡管可能也帶有某些個(gè)人目的，如要求得到一定補償或獎勵，甚至也不排除原告具有通過(guò)訴訟來(lái)使自己出名的動(dòng)機。但這類(lèi)訴訟與那種純粹為保護自身的私有利益不受侵犯的訴訟來(lái)說(shuō)，其訴訟效果也具有保護國家、集體和其它公民正當權益的擴張性。

　　其次，固然原告與本案可能具有間接的利害關(guān)系，但原告并非本案的直接利害關(guān)系人。在我國現有的行政訴訟的制度框架內，要求原告必須是本案的直接利害關(guān)系人或相對人。我國《行政訴訟法》第41條規定，原告提起訴訟應當符合的首要條件是以為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其正當權益的公民，法人或其它組織。固然最高法院的司法解釋對當事人的起訴資格做出了一些擴張，如競爭權人，相鄰權人的起訴資格得到確認。但否定了行政公益訴訟的原告起訴資格。正由于如此，這類(lèi)具有公益性質(zhì)的訴訟案件常被不予受理或駁回起訴或被判令敗訴也就不希奇了。

　　第三，有明確的被告。固然被告有的是企業(yè)法人，有的是國家機關(guān)法人，但原告訴狀中所列的被告是明確的。這與程序法對于不同類(lèi)型的訴訟均應該有明確的被告的規定趨于一致。

　　第四，原告均為公民，而且是以自身的名義，并非以國家、國家機關(guān)法人或其它組織的名義。

　　第五，起訴的原因均在于國家行政機關(guān)行政不作為導致的公共利益受損的題目。

　　第六，檢察機關(guān)作為國家的法律監視機關(guān)并沒(méi)有行使法律監視職責參與到上述案件中往。

　　第三節 解決公民行政公益訴訟題目，目前存在的困難

　　改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國***和法制建設取得了巨大成就。集中體現在立法、司法、執法、遵法等方面均取得明顯進(jìn)展。黨的“十五大”已將依法治國確定為黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，明確提出建設社會(huì )主義法制國家的宏偉目標，***同道在黨的“十六大”報告的第五部分進(jìn)一步闡明了堅持和完善社會(huì )主義***制度、加強社會(huì )主義法制建設、推進(jìn)司法體制改革等題目�？浯蟆敖∪�***制度、豐富***形式、擴至公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行***選舉、***決策、***治理和***監視，”“堅持有法可依、有法必依，執法必嚴、違法必究”，“加強對執法活動(dòng)的監視，推進(jìn)依法行政，維護司法公正，進(jìn)步執法水平，確保法律的嚴格實(shí)施，”“完善訴訟程序，保障公民和法人的正當權益�！彼�有這些都標志著(zhù)我國社會(huì )主義現代化建設的系統工程將建立在逐步健全完善社會(huì )主義法制系統工程基礎之上。然而，法制系統工程的建設必然要受到本國經(jīng)濟、、軍事、政治、文化、道德等社會(huì )環(huán)境的影響和制約，而且還要考慮國際社會(huì )影響，解決如何與國際法律制度接軌等題目。

　　要解決本文所論及的由公民提起的具有公共利益性質(zhì)的訴訟題目，涉及面相當廣泛，而且將觸及諸如現行政治體制進(jìn)一步深化改革的深層次題目。從目前考慮應該通過(guò)修改現行的行政訴訟法，擴大其受案范圍和原告適格的范圍，尤其應該確立公民在行政公益訴訟中的訴權，讓其通過(guò)行政公益訴訟的途徑來(lái)維護社會(huì )公共利益。要建立公民行政公益訴訟制度，從目前看，主要存在如下障礙和困難：

　　一是我國目前還是發(fā)展中國家，社會(huì )生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展整體水平還欠發(fā)達，作為上層建筑領(lǐng)域范疇的公民行政公益訴訟制度的建立，必須適應相應的經(jīng)濟基礎。社會(huì )的物質(zhì)生活條件尚未達到富裕程度，作為意識形態(tài)領(lǐng)域范疇的公民的***、法制意識的進(jìn)步，也必須有賴(lài)于社會(huì )物質(zhì)文明的不斷進(jìn)步。

　　二是由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟發(fā)展水平欠平衡，人民群眾接受的程度尚有待改善和進(jìn)步。因而，也制約著(zhù)全體社會(huì )成員***、法制意識的普遍進(jìn)步。假如對訴權主體不嚴加限制，勢必造成濫用訴權的嚴重后果。

　　三是我國公、檢、法各機關(guān)和國家行政機關(guān)的司法資源相對短缺，對公民行政公益訴訟的司法救濟尚存很多困難。按照我國訴訟法的規定，除特殊情況外，必須事先交納訴訟費后才能進(jìn)進(jìn)審判程序。侵害國有資產(chǎn)和環(huán)境污染等破壞自然環(huán)境的案件的訴訟標的往往非常巨大，提起公益訴訟必須交納高額的訴訟用度，一旦訴訟失敗，個(gè)人就要承擔用度�？梢哉f(shuō)，在大多數情況下，公民個(gè)人承擔公益訴訟的鉅額用度也是阻礙個(gè)人提起公益訴訟的原因之一。

　　四是在我國憲法和很多法律中，固然賦予了公民***監視的權力和檢察機關(guān)法律監視的權力，但大多比較原則、抽象，不具有可操縱性，終極導致這些權力無(wú)法落實(shí)。這就需要通過(guò)司法實(shí)踐，從理論和實(shí)際的結合上，依靠國家綜合國力的增強和人民***、法制意識的日益進(jìn)步，逐步而有序地解決公民和檢察機關(guān)對損害社會(huì )公益行為可訴性的突出題目。按照英美等各國的法律實(shí)踐，由個(gè)人提起的公益訴訟，個(gè)人原告有權從被告罰金中提取相當數額作為獎勵。這在很大程度上鼓勵了個(gè)人參與和提起公益訴訟的積極性�？梢哉f(shuō)個(gè)人提起公益訴訟的動(dòng)機一般有兩個(gè)方面：一是為勸善揚善，追求社會(huì )正義，二是為獲得獎勵，追求一定的利益。我國的訴訟法缺少具體的規定。

　　五是我國現行行政訴訟法并未規定可由公民提起行政公益訴訟，應是導致公民行政公益訴訟最直接的障礙和困難。拿王海打假來(lái)講，本是維護消費者權益的好事，但因法律規定的限制，不得不自己先買(mǎi)假劣產(chǎn)品成為受害者才能以直接利害關(guān)系人的身份起訴。而這種做法，在形式上是以個(gè)人的名義起訴，賠償也首先是對個(gè)人的，具有很大的局限性。

　　六是一旦建立公民行政公益訴訟制度，涉及我國現行政治體制、司法體制的深層次改革。顯然這會(huì )是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。

　　因此，建立公民行政公益訴訟制度應該而且必須是一個(gè)漸進(jìn)和有序的過(guò)程，在這一過(guò)程中，必須處理好由此引起的各種社會(huì )矛盾，司法權與行政權的平衡與協(xié)調，司法機關(guān)內部的權力分配、權力協(xié)調與權力制約以及“公權”與“私權”的相互制衡等等題目�？墒�，作者以為，并不能由于有上述障礙和困難，就可以擱置或放棄推動(dòng)公民行政公益訴訟制度的建立。恰恰相反，我們應該創(chuàng )造條件，因勢利導、循序漸進(jìn)地推進(jìn)對損害社會(huì )公益行為的可訴性并力促公民行政公益訴訟制度的建立，以最大限度地維護社會(huì )公共利益和國家整體利益。

　　第三章 我國應建立公民行政公益訴訟制度的理由

　　我國目前還未建立公民行政公益訴訟制度，社會(huì )的發(fā)展、現實(shí)的需要，使公民行政公益訴訟制度有必要和有可能在我國建立起來(lái)。

　　第一節 我國建立公民行政公益訴訟制度的法理基礎

　　社會(huì )公益受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況發(fā)育水平的反映，而社會(huì )公益的保障離不開(kāi)法律作用的發(fā)揮。法律的制定和實(shí)施，實(shí)際上是法律使社會(huì )公益從應然演變?yōu)榉ǘ�權益，再發(fā)展成為現實(shí)權益的過(guò)程。

　　一，社會(huì )公益需要從可訴程序上得以保證。

　　社會(huì )公益的重要內容，總是通過(guò)法律來(lái)確認和規范的。因而也需要獲得法律保障。法律要保障社會(huì )公益不受侵犯，除制度根據包括憲法和普通法兩個(gè)層面的制度根據外，還必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng )制的層面，關(guān)注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來(lái)法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性題目。 固然我國憲法和法律對保護社會(huì )公益設置了初步的實(shí)體權利體系，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民，法人或其它組織一般不被以為具有直接的訴訟利益，其原告資格不被認可。以法理而言，無(wú)救濟即無(wú)權利，直接或間接的權利受侵害者都應享有申請的資格，司法救濟必須成為保護社會(huì )公益的最后一道防線(xiàn)，任何一種法律權利要獲得實(shí)在性，必定意味著(zhù)終極可以獲得司法上的救濟。社會(huì )公益不應是停留在紙面上的空談的東西，而應是具體的存在，當其受到損害時(shí)，必須為之提供正當的矯正手段。 固然權益救濟的渠道是多元性的，但司法救濟應是保護社會(huì )公益的一種最根本的解決途徑。原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權威和權力，更能穩定而經(jīng)常地調整種種相互沖突的利益，包括個(gè)體利益和社會(huì )公共利益�？傊�，社會(huì )公共利益，除了通過(guò)法律的普遍性實(shí)體賦予外，還必須要獲得可訴性。但由于這類(lèi)權益往往沒(méi)有直接的代表人和請求人，因此，可以而且應該賦予公民和國家法律監視機關(guān)。為社會(huì )公益提起訴訟的權力，這是公民行政公益訴訟制度得以確立的法理基礎之一。從人民***權利的角度考察，建立公民行政公益訴訟制度本身就是***政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的主體提起行政公益訴訟的權利，不僅僅是個(gè)訴訟程序題目，更重要的是通過(guò)行政公益訴訟這一特定的訴訟制度體現一個(gè)國家對公民權利保護的程度。而從行政公益訴訟制度的建立和行使這一特定角度而言，原告的起訴資格的賦予就是人民***權利的具體體現。

　　二，公權力尚需私權利予以制約。假如保護公益的司法之門(mén)向民眾敞開(kāi)，就即是是動(dòng)員私人拿起司法武器來(lái)保護社會(huì )公益。這就打破了過(guò)往關(guān)于權利與權力及不同權力之間的劃分結構與作用機制。比如過(guò)往行政權的行使原則上不受司法審查，私人無(wú)權為公益而提起訴訟。若法院認定公民個(gè)人與本案不存在直接利害關(guān)系，則不認可其具有訴訟利益。按照這樣的傳統，公權的行使如屬不當或違法，一般是由另一種公權來(lái)糾正它，即以公權制約公權。國家將一項權力授予某一機關(guān)行使后，為保證其行為合乎和社會(huì )公益，就有必要設立并授權另一個(gè)機關(guān)對其進(jìn)行監控。而另一個(gè)機關(guān)假如濫用權力，又有必要設立第三個(gè)機關(guān)來(lái)干預和控制。依此，公權在其固有范圍內運作，即使其行為危及或害及社會(huì )公益，只要沒(méi)有直接損害私人利益，普通公民便無(wú)權干預，更無(wú)權借助司法手段對之進(jìn)行審查，而只能靠公權系統內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決。這樣的司法制度設計，一方面使公權系統呈擴張之勢，運作效力低下，造成社會(huì )資源、司法資源的浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個(gè)相對封閉的龐大系統，堵塞了公民治理國家事務(wù)、主張法律賦予公民***權利的途徑，從而違反了人民***權利的根本法理。依現行法律，對國家機關(guān)有損公益的違法行為，公民、法人或其它組織可以向上級機關(guān)或監視機關(guān)檢舉；假如得不到查處，可再向更高一層的相應機關(guān)檢舉，對檢舉有功者，國家還可給予獎勵。人們期看這些機關(guān)上下左右之間互相監視和制衡，出了就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是好的，但必須有一個(gè)條件，即這些機關(guān)是真正依法辦事，廉潔奉公，忠于正義的才行。然而，人們也不丟臉到，一些專(zhuān)權瀆職，貪贓枉法的官員在被查處前，曾受到過(guò)上級表彰，頭戴很多光環(huán)，這不能不引起人們的警醒？行政執法過(guò)程中的地方保護主義，團體保護主義現象更不乏其例。通過(guò)創(chuàng )設行政公益訴訟制度，就可動(dòng)用私權力對公權力予以制約，充分發(fā)揮公民在保護社會(huì )公益中的作用。

　　第二節 我國建立公民行政公益訴訟制度的憲法依據

　　我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過(guò)各種途徑和形式治理國家事務(wù)，治理和文化事務(wù)，治理社會(huì )事務(wù)�！睓嗔�屬于人民，保障公民***權利，依法治國，這些都是我國憲法的主要原則。我國人民行使權力的方式，一般由人民選舉人大代表，組成人民代表大會(huì )，再以人民代表大會(huì )為基礎組織全部國家機構，再同一協(xié)調全部國家機構，共同行使國家權力，實(shí)現人民當家作主的原則。一方面，人民依法定程序把治理國家事務(wù)和社會(huì )事務(wù)的權力委托給國家機關(guān)行使。另一方面，為了人民真正實(shí)現當家作主，也保存了人民直接參與國家事務(wù)治理的權力，如對國家機關(guān)的監視權。當某一受托者不按照人民的意志行使權力時(shí)，人民有權依法通過(guò)公益訴訟來(lái)行使治理國家事務(wù)的權力。公民行使公益訴訟的權力，是人民***權利的具體體現。正如某些學(xué)者所言：“公益訴訟是人民廣泛而真實(shí)地行使***權利來(lái)治理國家事務(wù)和社會(huì )事務(wù)地新途徑�！� 它使憲法所規定的社會(huì )主義***在訴訟領(lǐng)域內制度化、法律化。假如一國的憲法固然確立了某些***原則，承認憲法的最高法律地位，但國家權力的運行不受憲法的約束，便形成國家權力的憲法外運作，憲法的規定只具有形式上的意義。

　　根據我國憲法規定，從國家法律監視的角度考察，檢察機關(guān)由人民代表大會(huì )產(chǎn)生，對人大負責，并獨成系統，相對獨立于政府與人民法院之外。而從我國《***組織法》來(lái)看，卻不難發(fā)現，盡管憲法明文規定其是“國家的法律監視機關(guān)”，但實(shí)際上卻僅僅停留在對公安機關(guān)的偵查活動(dòng)、法院的審判活動(dòng)以及監視***機關(guān)等活動(dòng)是否正當實(shí)行專(zhuān)門(mén)監視。假如說(shuō)檢察機關(guān)具有對行政機關(guān)及其工作職員的法律監視權的話(huà)，那么也只局限于對其職務(wù)犯罪行為的偵查、追訴活動(dòng)。對于行政機關(guān)及其工作職員違法行政、濫用權利或嚴重瀆職侵犯國家、公共利益而未構成犯罪的情況，檢察機關(guān)卻無(wú)法進(jìn)行法律監視，而只能交由行政機關(guān)自律或由人大進(jìn)行監視。然而，行政機關(guān)的自律，無(wú)論從理論還是從實(shí)際情況看，均是有限的。而人大的監視，其遵循的是合議的程序和原則，因而這種監視也是宏觀(guān)的、指導性的。假如人大為履行對政府的制衡和監視而陷于繁雜的日常事務(wù)，則又與其自身的性質(zhì)、地位不相適應，也與設立人民代表大會(huì )制的初衷相違反。在我國法制日益健全、法治化程度進(jìn)一步進(jìn)步的今天，有必要在進(jìn)一步強化人大監視的同時(shí)，依憲法將人民***全面對政府及其職能部分、對公民、法人和其它組織的法律監視體制，并賦予檢察機關(guān)的行政公益訴訟的公訴權，使社會(huì )公益從可訴性方面得以保障。當公民提起行政公益訴訟的權力因種種原因受到削弱或根本得不到保障時(shí)，檢察機關(guān)可通過(guò)公訴或抗訴的方式予以救濟。

　　第三節 我國建立公民行政公益訴訟制度的學(xué)理依據

　　行政權力的目的是維護公共利益，而公權力的運作必須通過(guò)具體的個(gè)人來(lái)實(shí)現，行使權力的個(gè)人有自己特殊的利益，當個(gè)人把手中的權力作為掠奪個(gè)人利益的手段時(shí)，公 共利益則變成了個(gè)人利益。因此應當加強對行政機關(guān)的監視，防止行政權力侵害公共利益。在諸多監視中，法院的司法審查最具公正性�！皼](méi)有司法審查，那么行政法治就是一句空話(huà)”。 在我國司法實(shí)踐中，法院并不運用憲法條文進(jìn)行判決。我國的行政訴訟法規定行政訴訟的受案范圍僅為具體行政行為。而很多行政機關(guān)出臺的規章因缺乏有效的監控機制，而違反了憲法的要義，對人民的權利及公共利益造成侵害。建立行政公益訴訟，將層次較低的抽象行政行為納進(jìn)司法審查的范圍，不僅有利于維護人民權益，而且有利于我國的憲政建設，增強憲法的權威及可操縱性。學(xué)者馬懷德先生以為，按照我國行政訴訟法的規定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過(guò)其它監視途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的題目。但是，從實(shí)際情況看，其它監視機制很難有效地發(fā)揮作用。隨著(zhù)抽象行政行為的數目逐漸增多，違法實(shí)施抽象行政行為的題目日趨嚴重。為了有效地監視抽象行政行為，及時(shí)解決抽象行政行為引發(fā)的各類(lèi)爭議，有必要將抽象行政行為盡快納進(jìn)行政訴訟的范圍。

　　由于抽象行政行為是針對普通對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的要遠遠大于具體的行政行為。一旦違法，將會(huì )給眾多的人造成損失。假如人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷(xiāo)，那么就可能導致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內連續發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個(gè)意義上說(shuō)，抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力，因而更有理由將其納進(jìn)行政訴訟范圍。由于行政訴訟法排除了對抽象行政行為的訴訟監視，其它監視機制又跟不上，致使抽象行政行為違法題目日趨嚴重。有些行政機關(guān)、特別是基層行政機關(guān)，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派用度、設置勞役。還有一些行政機關(guān)為了爭奪收費權、處罰權、權限，推卸責任和義務(wù)，不顧法律權限和分工，隨意通過(guò)抽象行政行為擴張本地區、本部分的權限，導致規章打架、沖突、重復和治理失控。這些題目即出現在行政機關(guān)的“紅頭文件”上，它已不是某個(gè)具體工作職員的違法，而是整個(gè)部分的違法，是一級政府的違法。政府通過(guò)制定“紅頭文件”的方式來(lái)剝奪、限制行政相對人的人身權、財產(chǎn)權，從而達到為私利、部分利益之違法目的。要改變這些現狀，必須將抽象行政行為納進(jìn)訴訟范圍。

　　馬懷德學(xué)者的思想具有一定的代表性，他從 “將抽象行政行為納進(jìn)行政訴訟的范圍”側面，反映出行政公益訴訟制度建立的社會(huì )必然性。假如法律賦予人民群眾對上述違法抽象行政行為提起公益訴訟的訴權，那么，一些違法抽象行政行為可能會(huì )得到遏制。從我國司法機關(guān)的性質(zhì)考察，司法對行政的監視應該是全面監視。司法機關(guān)是裁決所有法律爭議的國家機關(guān)，由于抽象行政行為同樣可能導致?tīng)幾h，所以法院根據公益訴訟原告提出的訴訟請求或公訴機關(guān)提起的公益公訴裁決抽象行政行為引發(fā)的爭議是實(shí)施司法職能的必然結果，也是解決此類(lèi)爭議的必要途徑。

　　第四節 我國建立公民行政公益訴訟制度的現實(shí)根據

　　目前我國的現狀是，市場(chǎng)經(jīng)濟體制還未成熟，行政機關(guān)的角色定位還在摸索，***法治觀(guān)念還未深進(jìn)人心。在這種客觀(guān)條件下，侵害國家經(jīng)濟利益，擾亂社會(huì )經(jīng)濟秩序的事件急劇增加以及行政機關(guān)超越職權、濫用權利、不履行職責等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。

　　首先，侵害國家經(jīng)濟利益的事件急劇增加，通過(guò)非法手段侵吞、破壞、浪費公有資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)流失的事件已屢見(jiàn)不鮮。盡管?chē)�家�?zhuān)門(mén)成立了國有資產(chǎn)治理局，制定了一批國有資產(chǎn)治理的法律、法規，明確了有關(guān)機構和職員的職責，然而很多違法者依然逃出法網(wǎng)，而有的組織或公民為維***律的尊嚴，保護國家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無(wú)人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報復。很多地區和，為地方利益，小集體利益，甚至個(gè)人利益，趁企業(yè)獨裁或中外合資等機會(huì )低價(jià)評估和出售資產(chǎn)，使國家利益受到重大損失。據不完全估計，從1982年到1992年，國有資產(chǎn)流失大約為5000億元。 在現階段，國企改革過(guò)程中的國有資產(chǎn)流失題目更加嚴重。在進(jìn)世后這種局面面臨更大的挑戰。按照市場(chǎng)準進(jìn)原則，外資的進(jìn)進(jìn)使得中外合資的機會(huì )更為廣泛。不法外商利用合資的機會(huì )侵吞我國有資產(chǎn)或地方治理部分與國有企業(yè)負責人撈取地方利益或個(gè)人利益的現象有進(jìn)一步發(fā)展的可能。種種事件說(shuō)明公民的監視權和檢察機關(guān)國家的法律監視權，假如沒(méi)有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。

　　其次，擾亂社會(huì )經(jīng)濟秩序的事件層出不窮。市場(chǎng)經(jīng)濟是以追求個(gè)人利益最大化為目標的經(jīng)濟形式，市場(chǎng)主體對利益追求的內在沖動(dòng)又往往具有難以遏制的，甚至無(wú)法滿(mǎn)足的趨向。因此違法經(jīng)營(yíng)，違反公認的貿易道德、不遵守競爭規則、擾亂社會(huì )經(jīng)濟秩序、大規模污染環(huán)境、土地開(kāi)發(fā)中的不公道利用題目，政府在公共工程的審批，招標和發(fā)標過(guò)程中的違法行為，侵犯其它經(jīng)營(yíng)者、消費者正當權益、特殊部分實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)等等。它們所侵犯的客體不只是某個(gè)特定的民事主體的正當權益，而是社會(huì )公共利益、國家利益或社會(huì )整體利益。而要遏制這種嚴重損害公益的行為，光靠行政機關(guān)的行政執法是遠遠不夠的，應該建立行政執法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機制。

　　最后，大量的行政違法行為司空見(jiàn)慣，主要表現在行政機關(guān)濫用權利，貪腐，不履行法定義務(wù)。僅以行政處罰領(lǐng)域來(lái)看，就存在很多題目，比如處罰失控，即行政機關(guān)亂設處罰，濫施處罰現象日益嚴重，既侵犯了公民、法人和其它組織的正當權益，又損害了政府形象和法律尊嚴。 具體表現在：（1）行政機關(guān)任意設定處罰權。（2）某些行政機關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過(guò)寬，罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公平處罰相對人。（3）行政機關(guān)處罰權管轄不明確，出現了多個(gè)機關(guān)爭奪處罰權。（4）處罰不遵遵法定程序等等。另外，行政機關(guān)的不作為在現實(shí)生活中大量存在。2002年，全國各級法院受理行政案件13萬(wàn)起，告政府職能部分不作為的為8萬(wàn)起之多。 在大量的行政違法事實(shí)眼前，唯有對“公權力”實(shí)施控制和監視，才能防止其不被異化。由于“每個(gè)有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限，這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗，由于權力這種***是無(wú)法抵抗的”。 在嚴重的現實(shí)眼前，要求加大對行政權力監視的氣力，而建立行政公益訴訟無(wú)疑可以發(fā)揮一種有效的監視作用。使行政權力置于人民的監視之網(wǎng)中，而這種網(wǎng)應該是無(wú)處不在的。

　　第五節 我國建立公民行政公益訴訟制度的文化環(huán)境

　　市場(chǎng)經(jīng)濟的確立，使我們的進(jìn)進(jìn)了一個(gè)權利的時(shí)代，“正確地講，是一個(gè)權利最受關(guān)注和尊重的時(shí)代，一個(gè)權利發(fā)展明顯的時(shí)代�！睓嗬�意識和法治意識的增強，使公益訴訟有了很好的文化環(huán)境。市場(chǎng)經(jīng)濟是一種贊同和承認人們行為方式多樣化的一種經(jīng)濟形式，是尊重人們的“個(gè)人偏好”和個(gè)人選擇的，人們之所以有不同的偏好，是由于作為“理性”的人總在追求著(zhù)自身利益或價(jià)值的最大化。影響這種“最大化”的因素不僅僅包括經(jīng)濟因素，還包括個(gè)人愛(ài)好、愛(ài)好、人生觀(guān)、價(jià)值觀(guān)等等。比如有的人總是自私，對自己沒(méi)有好處的事從不往做；而有的人持守中庸之道，做事中庸之道；但總有一部分人凡事愛(ài)較真，追求正義、公正，對于違***公共利益、社會(huì )整體利益的事就是不能容忍，你可以以為他們愛(ài)出風(fēng)頭，或者追逐虛名，但事實(shí)上這一部分人是客觀(guān)存在的。他們經(jīng)常不計較個(gè)人得失，甚至玩命地與損害公共利益、踐踏法律的行為作斗爭。他們的行為也同中華民族的傳統美德相吻合，如“天下興亡，匹夫有責”，“路見(jiàn)不平，拔刀相助”等等。在一個(gè)法治的社會(huì )里，面對不公平，不正當的事情，任何一個(gè)有社會(huì )責任心的人，都應該有權利通過(guò)法律程序來(lái)解決題目。我們的法律應該既支持“各掃門(mén)前雪”，

　　又支持掃除“他人瓦上霜”。所以，公民行政公益訴訟應該是維護社會(huì )公共利益、國家整體利益的一條可行性途徑。

　　第四章 我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則

　　公益訴訟的基本原則，是指在公益訴訟整個(gè)階段都起著(zhù)指導作用的準則，它對公益訴訟的主要過(guò)程和主要題目所作出的原則性規定。本人以為，針對公民行政公益訴訟，可以規定以下四項基本原則。

　　第一節 有利于盡可能地保護公共利益的原則

　　建立公民行政公益訴訟制度不過(guò)乎是想通過(guò)運用司法程序來(lái)達到對公共利益保護的目的。因此，公民行政公益訴訟中一些具體制度的規定應該有利于對公共利益的保護，有助于掃除阻礙公益訴訟制度的各種障礙。

　　第二節 預防濫訴的原則

　　公民行政公益訴訟最主要的特點(diǎn)，是公民都可以依法起訴違反公共利益、國家利益和社會(huì )整體利益的違法主體及其行為，由于原告是與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系的人，因此，不排除一些濫用公益訴訟訴權以達到其它目的可能性。

　　從我國的實(shí)際情況出發(fā)，可以考慮從以下幾個(gè)方面來(lái)遏制上述現象的發(fā)生：

　　1、報告制度。即公民可首先將嚴重違害公益的行為向相應的行政治理部分報告、檢舉，假如有關(guān)部分在規定期間內對報告、檢舉不予處理或答復的，或處理得不滿(mǎn)足的，方可向人民法院提起行政公益訴訟。

　　2、法院把關(guān)。法院在正式收到原告提起行政公益訴訟的起訴書(shū)后，應對起訴的進(jìn)行審查，以保證所控違法行為有事實(shí)和法律依據，排除沒(méi)有事實(shí)根據的起訴。必要時(shí)也可由人民法院舉行聽(tīng)證會(huì )，鑒戒行政處罰的制度，召集原、被告以及社會(huì )有關(guān)人士，在質(zhì)證和辯論的基礎上做出判定，以決定是否立案和進(jìn)進(jìn)實(shí)質(zhì)審理程序。假如聽(tīng)證會(huì )決定不予立案而原告還堅持起訴的，由法院責令原告繳納一定數額的訴訟保證金，在原告敗訴后予以沒(méi)收或補償給被告，若原告勝訴，訴訟保證金由法院退還原告，并給予適當獎勵。

　　3、嚴控惡意濫訴。惡意濫用訴訟權的原告應當承擔相應的法律責任。對于那些明知被告并沒(méi)有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產(chǎn)、生活秩序而起訴被告的，應該追究原告的侵權民事責任甚至刑事責任。

　　第三節 原告勝訴后應給予獎勵的原則

　　在《中華人民共和國統計法》、《中華人民共和國稅收征收治理法》等法律中，都規定了獎勵揭發(fā)，檢舉違法行為有功的單位和個(gè)人。既然揭發(fā)，檢舉違法行為應當得到獎勵，那么公民作為原告對違法主體及其行為提起行政公益訴訟，在勝訴后得到一定獎勵是不容置疑的。

　　違法行為，意味著(zhù)對社會(huì )秩序和正義的踐踏。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機關(guān)勸善揚善。這是一種正義的行為，是國家主人翁***權利、***意識和責任感的高度體現，應該給予獎勵，才能形成良好的社會(huì )風(fēng)尚。獎勵是對“***”行為的積極、肯定的評價(jià)，通過(guò)物質(zhì)、精神獎勵，將利益與“***”相聯(lián)系，一方面有利于形成遵法的社會(huì )環(huán)境，另一方面可以激勵更多的人參與行政公益訴訟，使公益訴訟這種監視機制像一張無(wú)處不在的網(wǎng)，出現在社會(huì )的每一個(gè)角落。

　　第五章 我國現階段建立公民行政公益訴訟制度的路徑選擇

　　建立公民行政公益訴訟制度，并非一件簡(jiǎn)單的事情。除了解決一些觀(guān)念和理論上的題目外，具體實(shí)行起來(lái)卻很復雜，或者牽涉到現行訴訟法的修改與協(xié)調，或者涉及一些技術(shù)操縱上的題目。在現階段，針對在現實(shí)生活中存在大量的行政違法（作為和不作為）的現狀，迫切需要首先盡快修轉業(yè)政訴訟法，以盡快解決公民行政公益訴訟的障礙：一是解決對損害社會(huì )公益之主體及其行為的可訴性題目；二是擴大行政公益訴訟的原告起訴資格；三是將由憲法和法律賦予檢察機關(guān)的法律監視職責在行政公益訴訟程序中明確化，具體化，即確認其對行政公益訴訟的起訴權、抗訴權。

　　第一節 擴大行政公益訴訟中的原告起訴資格

　　為遏制社會(huì )公益損害日趨嚴重化的需要，修改《行政訴訟法》已成為當務(wù)之急。并在其中確認對損害公益之主體及其行為的可訴性，擴大原告起訴資格。公益訴訟在我國行政治理方面具有普遍性和針對性，一是由于在現實(shí)生活中存在大量社會(huì )公益特別是諸如國有資產(chǎn)流失，土地開(kāi)發(fā)中的不公道利用，政府在公共工程的審批和招標，發(fā)包過(guò)程中的違法行為，政策性?xún)r(jià)格壟斷等被侵犯而得不到司法救濟。二是由于《行政訴訟法》的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國行訴法的立法宗旨有兩個(gè)，一個(gè)是保護公民、法人和其它組織的正當權益，同時(shí)確保行政主體依法行政。固然私權益之保護是行政法乃至一切部分法的終極宗旨，但若行政主體如不依法行政，其對私權益的侵害或威脅就無(wú)處不在。申言之，即使行政主體的違法行為和不作為尚未直接害及私權益，但其存在本身對行政法治的破壞，對社會(huì )公益的侵犯，私權益也將因此失往存在的根基。由此可見(jiàn)，確保依法行政這一宗旨有其獨立價(jià)值，并不依附于保護私權益這一宗旨而存在。行訴法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應含公益之訴。在這一方面，現行《行政訴訟法》顯然有違其立法宗旨。

　　此外，擴大原告在社會(huì )公益方面的起訴資格，是行政訴訟受案范圍拓展的要求。目前，我國只有《行政復議法》規定了對抽象行政行為的司法審查，但僅限于規章以下的規范性文件；為了更好地實(shí)施行訴法的宗旨，為了同《行政復議法》好銜接，建議我國行訴法將來(lái)要確立對抽象行政行為至少是規章以下的行政規范性文件的審查制度。抽象行政行為的明顯特征就是對抽象的不特定性。若從我國現行的行政訴訟原告資格制度來(lái)看，這種對象的不特定性將導致司法實(shí)踐中抽象行政行為的無(wú)法被審查，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。

　　可以鑒戒法國的越權之訴和日本的民眾訴訟的分類(lèi)，將我國的公益訴訟界定為三類(lèi)：一是民眾之訴，指申訴人與本案無(wú)直接利害關(guān)系，但其利益因公益受損而終極會(huì )受到間接侵害，法律授權這些人提起公益性訴訟。二是受害人之訴，指的是行政行為同時(shí)侵害到公共利益，答應提起含有私益內容的公益訴訟，其訴訟請求包括公益和私益。三是機關(guān)之訴，指負有公益責任的機關(guān)（檢察機關(guān)）有權就其它機關(guān)的違法行為提起訴訟。這三者的關(guān)系，前兩者均為公民提起的行政公益訴訟，檢察機關(guān)提起作為公民提起

　　訴訟的補充。

　　第二節 行政公益訴訟的受案范圍，舉證責任及訴訟用度

　　確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現出維護公共利益的特點(diǎn)，但是要符合行政訴訟的相關(guān)原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬。包括某些抽象行政行為（僅規章以下層次較低的抽象行政行為）。對于行政行為侵害具體相對人的權益時(shí)，即使受害者不敢訴，不起訴，不愿訴，也不應別人越俎代庖，應當通過(guò)法制宣傳，建立支持起訴制度加以解決，但卻不是公益訴訟要解決的題目。確立行政公益訴訟的受案范圍應把握住維護公共利益這一本位觀(guān)念。，其范圍應該包括公共利益受到違法行為（包括作為和不作為）侵害的行政爭議。具體包括以下幾種情況：1，行政機關(guān)作為侵害公共利益，受害者為不特定多數人。2，行政機關(guān)與相對人惡意串通，損害公共利益的行為。3，行政機關(guān)不作為侵害公共利益。4，行政機關(guān)的抽象行政行為（規章以下）侵害公共利益。

　　在一般行政訴訟中，被告負舉證責任。行政公益訴訟在訴訟過(guò)程中，也應由被告負舉證責任。這樣才能更加體現出行政公益訴訟的特點(diǎn)，即行政公益訴訟的目的是糾正行政違法行為，行政機關(guān)對自己的行為沒(méi)有造成對公共利益的侵害負舉證責任，體現了對行政行為進(jìn)行監視的本意。

　　訴訟用度的承擔方式。按照立法，訴訟用度一般由敗訴者承擔，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟用度相應較多，所許用度往往非公民一人能承受。假如僅以訴訟用度題目而將原告拒之門(mén)外，這無(wú)異于強迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進(jìn)經(jīng)驗，適當減輕公眾因提起公益訴訟的承擔的用度，對訴訟用度的分擔做有利于原告的規定。比如在法國，當事人提起越權之訴，事先不交納訴訟用度，敗訴時(shí)再按標準收費，數額極為低廉。

　　獎勵及限制。公民提起行政公益訴訟，不是為了私益，或者說(shuō)很大程度上為了公益，但其提起訴訟可能要花費大量的時(shí)間，精力，和金錢(qián)。給予勝訴原告適當的獎勵，有利于鼓勵更多的人監視行政，維護社會(huì )公益。但是為了防止濫訴，惡意濫用訴訟權的原告應當承擔相應的法律責任。對于那些明知被告并沒(méi)有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產(chǎn)、生活秩序而起訴被告的，應該追究原告的侵權民事責任甚至刑事責任。這一點(diǎn)在前面已有所論及。

　　第三節 確立檢察機關(guān)在公民行政公益訴訟程序家公訴人的角色

　　根據憲法賦予檢察機關(guān)作為國家的法律監視機關(guān)的權力，筆者以為通過(guò)立法確立檢察機關(guān)在公民行政公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當。這是由于，在我國，公訴的職能源于監視的職能，是實(shí)現法律監視的方式之一。所以，對于我國憲法規定的“法律監視”也應理解為特指人民***通過(guò)運用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權、公訴權和訴訟監視權，追訴犯罪和糾正法律適用過(guò)程中的違法行為來(lái)保障國家法律在全國范圍內同一正確實(shí)施的專(zhuān)門(mén)工作。 從這個(gè)意義上講檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，也正是

　　源于其對行政機關(guān)行政執法和其它方面的法律監視權。目的在于保障國家行政法律和其它相關(guān)的法律同一正確實(shí)施。與刑事訴訟一樣，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中扮演的國家公訴人的角色，其既不應享有勝訴的利益，也不承擔敗訴的風(fēng)險。

　　在公民行政公益訴訟制度框架中，應有相應的規定協(xié)調、處理好公民和檢察機關(guān)在公益訴訟中的訴權主體關(guān)系。筆者以為，公民和檢察機關(guān)在行政公益訴訟活動(dòng)中行使訴權，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據各自由法律賦予的不同地位和司法實(shí)踐的需要，應當公道分工和同一協(xié)調。

　�。ㄒ唬┰诠�民提起行政公益訴訟應當受理的案件法院未予受理時(shí)，可由檢察機關(guān)行使公益公訴權；

　�。ǘ�）在法院對公民提起的行政公益訴訟案件作出書(shū)面裁定后，當事人不服的，可以在法定期限內上訴，超過(guò)法定期限的，按審判監視程序處理，檢察機關(guān)也可以依法提出抗訴；

　�。ㄈ�）在法院對公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說(shuō)明理由時(shí)，可由檢察機關(guān)先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機關(guān)提起行政公益公訴，法院必須受理；

　�。ㄋ模┻M(jìn)進(jìn)訴訟程序后，公民對提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時(shí)，也可由檢察機關(guān)提起公訴解決；

　�。ㄎ澹�對部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國家主權和利益，以公民作為原告顯然分歧適。因此，由檢察機關(guān)以國家公訴人的身份提起訴訟是十分必要的。

　　當然檢察機關(guān)提起的公益訴訟，必須提供相應的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機關(guān)在訴訟中的權利題目。我們不放鑒戒美國的經(jīng)驗，按照美國法律，檢察官在公益訴訟中，享有廣泛的權利。 1，調查取證權。2，優(yōu)先審理權。對于檢察機關(guān)提起的公益訴訟。法院應優(yōu)先盡快審理。3，和解權。和解的條件條件是被告停止被指控的違法活動(dòng)并得到法院的批準。

　　第六章 結 論

　　哪里有侵權，哪里就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規的、常設的，最后的救濟底線(xiàn)。這是由于司法權的獨立性、中立性等因素決定的。無(wú)論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來(lái)予以保障。在我國，法律之所以至今未確認公民可提起行政公益訴訟的制度，除在本文中所探討列舉的一些原因外，還有一個(gè)重要原因是由于我國現在還在大量地運用行政治理的手段來(lái)解決本可以用行政公益訴訟解決的題目，這既與我國傳統的重行政治理，輕視司法救濟的習慣有關(guān)，又是我國目前司法制度不健全的結果。行政治理，的確可以解決很多題目，但是行政治理究竟不能代替司法救濟，對公共利益的侵犯，應該建立起一套行政治理與行政公益訴訟相結合的制度來(lái)防止和救濟，才能相得益彰。而事實(shí)上，利用行政公益訴訟解決危害公共利益的行為比單純利用行政治理手段來(lái)解決具有諸多優(yōu)點(diǎn)：其一，防止了行政機構的膨脹，節約了經(jīng)濟本錢(qián)（這對中國這樣的發(fā)展中國家來(lái)說(shuō)尤其重要）。其二，利用行政公益訴訟這一“和平”手段來(lái)追究危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起行政公益訴訟，既可以體現出司法權的公正性，又可以防止行政權力的過(guò)度泛濫所帶來(lái)的“暴力”傾向。其三，行政公益訴訟答應任何公民針對危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起公益訴訟，既可以進(jìn)步人們及整個(gè)社會(huì )的***權利意識，又可以使危害公共利益的行為時(shí)時(shí)刻刻處于社會(huì )監視之中，司法程序能夠吸納社會(huì )民眾對行政權力濫用的不滿(mǎn)。最后，作為國家的法律監視機關(guān)的人民***假如能被依法確立為提起行政公益公訴的訴權主體，它不僅可以起到鼓勵和支持公民參與公益訴訟的巨大作用，同時(shí)也對個(gè)別公民可能濫訴的行為起到法律監視的作用。

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