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公益訴訟理論瓶頸的突破
內容摘要：當今，公益訴訟成為全社會(huì )關(guān)注的一大熱門(mén)。如何盡快立法已經(jīng)成為一項不容回避的挑戰。本文從客觀(guān)方面對公益訴訟作出界定并分類(lèi)，理性地提出一套“原告當事人資格”程序障礙的解決辦法，并對相關(guān)制度構建進(jìn)行設想，�？茨軐ξ覈嬖V訟理論的發(fā)展有所幫助。
關(guān)鍵詞：公益訴訟 原告當事人資格 完全公益訴訟 涉及公益訴訟
正 文
一、 一則新聞引發(fā)思考
2007年04月28日中國新聞網(wǎng)轉載了一則標題為“李察·基爾在印度擁吻謝蒂，被法院控告猥褻罪，現正被通緝”的新聞①：好萊塢57歲的李察·基爾(Richard Gere)日前在印度一項公益活動(dòng)中開(kāi)玩笑公然狂吻寶萊塢（印度影視基地）當紅女星希巴·謝蒂(Shilpa Shetty)。 某印度公民以為李察·基爾公然做出猥褻行為“極為色情***猥”，于是向法院提出告訴。法官看過(guò)電視錄像后發(fā)出拘捕令，經(jīng)常前往印度的李察·基爾有可能面臨三個(gè)月的刑期或是換算成罰金支付。民風(fēng)守舊的印度，類(lèi)似這種因“公然猥褻”而向法院提出告訴的事件層出不窮，案件堆積如山，幾乎癱瘓法院作業(yè)。
從中可以看出，一方面印度的公益訴訟已深進(jìn)社會(huì )的諸多層面，并打破傳統的刑民界限，救濟及時(shí)有力；另一方面，受案范圍的寬泛甚至法官可主動(dòng)將信件當作令狀處理 ，使得公益訴訟數目驚人，審理遲緩導致司法調整功能大打折扣。我國的公益訴訟尚處于理論襁褓，近年類(lèi)似案件卻節節攀升，成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，例如牙防組案件、雀巢奶粉件案、進(jìn)津費案件等。這些案件之所以形成，通常是由于現行制度存在這樣或那樣的缺陷。人們�？赐ㄟ^(guò)這些公益案件的判決為將來(lái)的立法提供豐富的資源以形成新的規則。民事訴訟法、行政訴訟法修改在即，數次出爐的專(zhuān)家建議稿都將公益訴訟作為一項重要的法律制度予以規定。
筆者以為：我國社會(huì )主義低級階段之國情決定了我國公益訴訟必須具有中國特色：既要堅持在黨的領(lǐng)導下整合多層資源、調動(dòng)各方氣力、堅持預防為主化解社會(huì )矛盾，又要凸顯依法治國方略，充分大膽地運用司法審判手段維護公共利益，使之成為人民***法律監視的新型渠道。實(shí)踐證實(shí)，一些復雜的社會(huì )矛盾通過(guò)司法途徑轉化為法律題目，使當事人思維趨于理性化，有效地發(fā)泄不滿(mǎn)、憤怒等情緒，可以防止糾紛激化，達到平衡利益沖突，維護安定團結，促進(jìn)社會(huì )***之目的。
二、公益訴訟概況暨基天職類(lèi)
公益訴訟不是一種單獨的訴訟形式，而是一種以訴訟目的為基準界定的概念。什么是公益訴訟，現在實(shí)務(wù)界和理論界內部及相互之間尚未達成共叫。通說(shuō)以為：公益訴訟是一種法院依法審理的由檢察機關(guān)、公益團體或個(gè)人所根據法律規定提起的具有公益性質(zhì)的訴訟，訴訟目的是維護國家、集體利益和社會(huì )秩序。下面先從公益訴訟的“立案”和“受理”談起：
現代社會(huì )，當事人在發(fā)生爭議和糾紛之后能否進(jìn)進(jìn)法院并獲得公正的司法救濟是衡量一個(gè)國家司法水準高低和法治實(shí)現程度的重要標尺。為了使公民的司法救濟權得到切實(shí)有效的保障，現代法治國家大多在憲法中確認了公民的裁判請求權即訴權，以使公民訴諸司法的權利獲得強有力的保障。當事人訴權包括程序意義訴權和實(shí)體意義訴權。訴權的行使必須要有完善的程序制度作為保障，其中，法院就起訴的審查對當事人訴權保障至關(guān)重要。我國現行民事訴訟法第一百零八條第（一）項規定，起訴的原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，而利害關(guān)系是一種實(shí)體上的關(guān)系。不對起訴進(jìn)行實(shí)體上的審查，尤其是訴的利益的審查，往往無(wú)法解決是否受理的題目。
民訴法專(zhuān)家修改建議稿第三稿明確規定了當事人的訴權:當事人向法院提起訴訟，法院應當立案登記,不得拒收當事人的起訴狀。② 這樣一來(lái)，“立案”和“受理”就實(shí)質(zhì)上區分開(kāi)來(lái)，立案登記的起訴狀只要形式符合要求，法院無(wú)須審查是否有具體的事實(shí)和理由，這點(diǎn)有待受理后的審理階段解決。
然而，我們必須夸大:實(shí)行立案登記制不即是法院對于濫訴無(wú)計可施，立案后審查不符正當定起訴條件（既有的起訴條件較為苛刻，需修改），在給予起訴人充分辯論與程序保障的情況下裁定不予受理還是法院固有的權力，否則任何別有專(zhuān)心者都可以讓法院陷進(jìn)案海的深淵。本文起首的“印度現象”即是很好的例證。
法律固有的概括性和滯后性也提醒我們：法院面對公益訴訟必須比以往任何時(shí)候更多地體現司法能動(dòng)性，及時(shí)肩負起調節新形勢下不同利益團體之間矛盾的重任。面對唐詰訶德式的柔弱個(gè)體挑戰龐大的行業(yè)壟斷機構，基于正當性的自由判定與裁量是公正審理的必備要件。
“原告當事人資格”仍將作為法定起訴條件之一,這也是公益訴訟理論中最為法學(xué)界關(guān)注的題目，被譽(yù)為“公益訴訟瓶頸”。我國現行的三大訴訟法中，關(guān)于起訴權的規定固然不同，但其共同點(diǎn)可回集為原告必須是以為自身正當權益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這無(wú)形忽略了公益訴訟實(shí)質(zhì)上的存在，對公共利益的救濟之門(mén)無(wú)法敞開(kāi)。例如，1998年“王日忠狀告稅務(wù)局不履行法定職責案”是首例個(gè)稅舉報人向行政部分舉報他人偷稅未果而提起行政訴訟要求主管機關(guān)履行職責的案件。該案中法院對被告所提出的“原告不是其稽查行政行為的相對人，并不具有提出此項訴訟請求的權利”的主張予以了支持③。又如2000年浙江省臺州市著(zhù)名畫(huà)家嚴正學(xué)狀告該市椒江區文體局縱容支持歌舞廳、夜總會(huì )在小學(xué)校門(mén)口經(jīng)營(yíng)，并為色情的表演提供場(chǎng)地一案中，法院則以嚴正學(xué)與具體行政行為無(wú)法律上的利害關(guān)系為由，駁回了其訴訟請求。
研究此題目須從公益訴訟的基天職類(lèi)作手：
作為一個(gè)已約定俗成的法律用語(yǔ)，公益訴訟的概念核心應為“公益”，即“公共利益”。而公共利益在某個(gè)訴訟中的有無(wú)及比重的判定又是核心的“關(guān)鍵”，由于公益比例不同，救濟方式與力度當然有所區分。假如公共利益處于無(wú)人救濟或救濟不能的尷尬境地，逐漸影響到社會(huì )***的構建，那么“公益”的界定應相對從寬：不僅指被侵犯客體系完整的國家、集體利益或社會(huì )利益，而且包括能夠引發(fā)普遍社會(huì )意義的“私益訴訟”（即相對于公益訴訟的傳統訴訟）中彰顯的“公益”。
由此，筆者提出公益訴訟最具有研究意義的分類(lèi)：完全公益訴訟和涉及公益訴訟。
�。� 一）、完全公益訴訟是指起訴人并非出于維護自身權益,完全由于公共利益受到侵害或威脅而依法向法院提起的訴訟。
隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，以及政府和其他權力機構在社會(huì )、經(jīng)濟生活中觸角的延伸，某些行為可能影響到不特定的或者不可辨認的群體權利。例如，向河流或湖泊排放污染物，可能傷害到全體需要清潔水源的人的利益；向大氣中排放有毒氣體就會(huì )傷害到所有依靠呼吸空氣生活的人的利益；增加鐵路公路運費影響到其他需要使用交通運輸工具的人的利益等等。上述案件產(chǎn)生的結果主要是公共性的傷害（本質(zhì)上是對不特定的一群人的傷害），起訴人假如并非出于一己之利而是為了公共權益得以維護，則屬完全公益訴訟。
根占有無(wú)直接受害人，完全公益訴訟又可分為無(wú)直接受害人的完全公益訴訟工和有直接受害人的完全公益訴訟。
1、無(wú)直接受害人的完全公益訴訟是指被起訴人有不法行為或侵權行為，權利受損主體為不可辨認的群體，難以確定直接受害人。例如衛星發(fā)射企業(yè)在大氣層外排放太空垃圾；某出版物宣揚一夫多妻制等等。
2、有直接受害人的完全公益訴訟是指直接受害人因無(wú)完全民事行為能力又無(wú)法定代理人或因人身自由受到限制、精神受到強烈震懾等原因而無(wú)法提起訴訟，且不起訴將使公共物質(zhì)利益或公共道德 受損，人民***、公益團體或個(gè)人以自己的名義（與此不同，法律援助是以受害人的名義進(jìn)行運作）提起訴訟，要求對直接受害人的權益加以司法保護。桐城市人民法院不久前審理了一起市民政局以原告身份為弱智流浪的女追索交通事故賠償費的案件即屬此類(lèi)④。廣義上看，***以國家名義提起的刑事訴訟亦屬此類(lèi)，由于刑事訴訟法已作明確規定，本文無(wú)需贅述。
需要留意的是：有直接受害人的完全公益訴訟中受害人利益與公共利益雖有聯(lián)系但不完全重合，直接受害人不愿起訴、放棄訴訟且為唯一受害人的，其他組織和個(gè)人無(wú)權進(jìn)行訴訟（公共利益的缺損可通過(guò)其他非訴途徑救濟），強行起訴或審理都侵犯了當事人的處分權，于法無(wú)據。
�。ǘ�、涉及公益訴訟是指起訴人出于維護自身權益向法院提起的涉及公共利益的訴訟。
北京61歲老人王立堂訴“躲秘排油茶”名人虛假廣告系列案即屬此類(lèi)⑤。是否將它劃進(jìn)公益訴訟的范圍目前學(xué)術(shù)界有兩種觀(guān)點(diǎn)，一種主觀(guān)論，一種客觀(guān)論�？陀^(guān)論以為訴訟的提起只要結果客觀(guān)上增進(jìn)公共利益，這樣的訴訟就應當被看作是公益訴訟；主觀(guān)論以為原告提起訴訟假如主觀(guān)上是為了個(gè)人利益而起訴的，固然客觀(guān)上也維護了公眾利益，不能以為是公益訴訟⑥。筆者以為，個(gè)人利益與公共利益常相互交織，對訴訟的性質(zhì)的判定完全根據當事人的主觀(guān)目的判定并不恰當，只要訴訟活動(dòng)客觀(guān)上具有公益性質(zhì)，應當視為公益訴訟。民訴法專(zhuān)家修改建議稿初稿第82條規定：“對于涉及公益的訴訟案件和非訟案件，***可以參加訴訟。***參加訴訟，具有當事人的訴訟權利義務(wù)�！边@可能是“涉及公益訴訟”概念的唯一“法律”依據。涉及公益訴訟形式上除***參加外與一般私益訴訟相同，實(shí)踐中由于訴訟具有公共利益性法院審理時(shí)應優(yōu)先作為公益訴訟看待。
根據 “涉及公益”的認定主體不同，涉及公益訴訟可分為法院認定的涉及公益訴訟和***以為的涉及公益訴訟。
1、法院認定的涉及公益訴訟
法院以為受理的案件涉及公共利益即作出公告，并通知***參加訴訟。當事人可以向法院提出“認定案件涉及公共利益”的申請，由法院決定。***接通知后可出庭也可不出庭。
是否“涉及公共利益”屬自由裁量范疇，是法院作為矯正公權泛濫、維護社會(huì )知己機器固有的資本，不應過(guò)多限制。司法實(shí)踐中要留意團體訴訟與公益訴訟的區分，前者人數雖無(wú)法確定但并非無(wú)窮，所體現的利益也不一定是公共利益。
2、***以為的涉及公益訴訟
***以為法院受理的案件涉及公共利益，可通知法院：自己將以公益人的身份參加訴訟。這是檢察機關(guān)行使法律監視職權的具體表現。當事人向法院提出“認定案件涉及公共利益”的申請未獲肯定后可向***提出相關(guān)申請。此類(lèi)公益訴訟***應當出庭，否則法院作為一般私益訴訟審理。
三、完全公益訴訟的原告當事人資格
除數目并不占優(yōu)的確認之訴、變更之訴，傳統觀(guān)念以為，原告必須證實(shí)自己受到了傷害或對自己的權利受到威脅等等，這種來(lái)自于私法的“受害人規則””很不適適用來(lái)處理公益訴訟案件，由于公益訴訟的本質(zhì)特征是為了維護所有人或為了不特定人的利益（或稱(chēng)之為國家利益和社會(huì )秩序），上述“涉及公益訴訟”正因具有這一特征而被納進(jìn)公益訴訟的范疇。然而，涉及公益訴訟以法院受理直接受害人的起訴為條件，原告當事人資格無(wú)需研究，以下僅從完全公益訴訟的角度加以分析。
�。ㄒ唬┩耆嬖V訟原則上以檢察機關(guān)和公益團體為原告
按理說(shuō)，國家機關(guān)、社會(huì )團體、公民個(gè)人都應成為公益訴訟主體，而我國現在最理想的公益訴訟主體是檢察機關(guān)，公益團體也應逐漸被賦予提起公益訴訟的主體資格。
1、檢察機關(guān)應當肩負起公益訴訟的重任。
我國檢察機關(guān)作為法律監視機關(guān)和刑事案件的國家公訴人身份，由于有憲法、刑事訴訟法的明確規定毋庸置疑。為維護公益***是否有提起訴訟確當事人資格目前雖有爭議，但還是存在法律依據和理論根據的。我國刑事訴訟法第七十七條第二款規定：“假如是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民***在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟�！边@被學(xué)術(shù)界公以為目前我國公益訴訟的唯一法律依據，又稱(chēng)“刑事公益訴訟”，以別于“民事公益訴訟”、“行政公益訴訟”。我國民事訴訟法第十五條也規定：“機關(guān)、社會(huì )團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴�！蔽覀儾浑y從這項支持起訴原則中看出，公共利益缺損時(shí)如無(wú)適當主體運用司法途徑加以維護，檢察機關(guān)就應肩負起公益訴訟的重任。從訴訟能力角度看，檢察機關(guān)也較之于一般機關(guān)、團體更強大，足已面對法律專(zhuān)業(yè)化或取證困難。
1997年12月3日，河南省方城縣人民法院《民事判決書(shū)》（1997）方民初字第192號支持了我國第一起由檢察機關(guān)以原告身份代表國家利益提起訴訟的案件⑦。將來(lái)修改民事訴訟法時(shí)應規定：在受害人沒(méi)有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，***為維護公共利益，可以對實(shí)施侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。
2、公益團體在公益訴訟中扮演重要角色。
公益團體又稱(chēng)“公共利益團體”，是指為維護社會(huì )共同利益而組成的團體，其特點(diǎn)是成員沒(méi)有職業(yè)或行業(yè)的限制，所關(guān)心的題目也對整個(gè)社會(huì )具有普遍影響，如人權、社會(huì )福利、消費者利益、生態(tài)環(huán)境、能源政策及稅收政策、婦女及老人社會(huì )地位等。本文“公益團體”應作廣***釋?zhuān)ǔ龣z察機關(guān)外的國家機關(guān)、事業(yè)單位。我國的國情決定了社會(huì )團體一旦缺少?lài)夜帕Φ闹�，就難以得到公眾的認可，維護社會(huì )共同利益也公益也會(huì )成為一句口號，所以一般公益團體尚不能完全取代機關(guān)、事業(yè)單位維護公共利益的職能。英美法系國家的公益團體普遍享有訴訟主體的資格，大陸法系國家則只有經(jīng)過(guò)法律、法規的授權，公益團體才能作為原告提起訴訟。
我國立法應明確公益團體如何在公益訴訟中充當原告，鼓勵公民通過(guò)公益團體提起公益訴訟，它的優(yōu)點(diǎn)在于可以集中分散的資源以爭取個(gè)體氣力無(wú)法爭取的權益，進(jìn)步訴訟效率，節約司法資源。例如，消費者協(xié)會(huì )可作為原告為消費者的利益進(jìn)行訴訟，工會(huì )可以代勞工進(jìn)行訴訟等等。
�。ǘ┕袢绾螕斖耆嬖V訟的原告
我國憲法第二條明確規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過(guò)各種途徑和形式，治理國家事務(wù)，治理經(jīng)濟和文化事業(yè)，治理社會(huì )事務(wù)。第四十一條還規定公民具有廣泛的監視權。公民作為國家主人，有權利也有義務(wù)維護國家利益和社會(huì )利益�！盁o(wú)救濟即無(wú)權利”，缺乏司法救濟的權利必然形同虛設。只有將人民的法律監視權轉換成可訴性的權利，人民***法律監視才能借助司法制度資源得到落實(shí)和健康發(fā)展。
我國簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第二條第三項規定每一締約國承擔：“（甲）保證任何一個(gè)被侵犯了本公約所承認的權利或自由的人，能得到有效的補救，盡管此種侵犯是以官方資格行事的人所為；（乙）保證任何要求此種補救的人能由合格的司法、行政或立法當局或由國家法律制度規定的任何其他合格當局斷定其在這方面的權利；并發(fā)展司法補救的可能性；（丙）保證合格當局在準予此等補救時(shí)，確能付諸實(shí)施�！笨梢�(jiàn)，拓寬司法救濟的范圍，已經(jīng)成為我國對內保障人權、對外承擔國際義務(wù)的重要任務(wù)。個(gè)人成為公益訴訟主體是可持續發(fā)展與科學(xué)發(fā)展背景下法治精神的突出體現，必須在立法層面確立和深化“以人為本”觀(guān)念，積極推進(jìn)我國***法治進(jìn)程。
同時(shí)，權利救濟的渠道應當是多元的，任何國家的訴訟制度都是為了保障那部分最需要救濟的權利。公共利益并不虛無(wú)，它總是體現在具體的而非“所有的”個(gè)體利益之中。公益訴訟原告至少應滿(mǎn)足兩個(gè)條件：被訴行為具有明顯的涉及公眾權利的特征，并且損害公共利益；起訴人出于誠信，并在提請審理的案件中有比一般社會(huì )公眾更多的關(guān)聯(lián)。完全公益訴訟排斥了“一己之利”，并不即是可“任意而為”。筆者以為應從以下幾方面加以規范：
1、無(wú)直接受害人的完全公益訴訟以申請檢察機關(guān)和公益團體起訴等救濟途徑已經(jīng)窮盡為公民起訴的條件，直接起訴的，法院受案登記后不予受理。鑒戒刑事訴訟經(jīng)驗，檢察機關(guān)和公益團體受到申請后不起訴或不定期答復，提出申請的公民可以申訴，也可以不經(jīng)申訴直接向人民法院起訴。人民法院受理案件后，人民***或公益團體應當將有關(guān)案件材料移送人民法院。
2006年 湖南常寧市的一名普通公民蔣石林將市財政局告上了法庭，要求法院認定該市財政局超出年度財政預算購買(mǎi)兩臺小車(chē)的行為違法，該案引起法學(xué)界熱切關(guān)注。蔣石林僅以普通納稅人身份不能成為直接受害人，那么對這件無(wú)直接受害人的完全公益訴訟設置一些前置程序或條件是必要的。
2、有直接受害人的完全公益訴訟任何公民有權作為原告起訴。有直接受害人的完全公益訴訟（有別于受害人已起訴的“涉及公益訴訟”）只要證實(shí)案件涉及公共利益且受害人無(wú)法起訴即可（受害人“不愿起訴的”不屬此列）。至于受害人是因無(wú)完全民事行為能力又無(wú)法定代理人還是因人身自由受到限制、精神受到強烈震懾而無(wú)法提起訴訟，不影響相關(guān)公民維護公益的舉動(dòng)。公益訴訟涉及面廣，往往比其他訴訟消耗更多的時(shí)間和金錢(qián)，人們基于出于弘揚公共精神進(jìn)行訴訟，只要與被訴行為較一般公共更多的聯(lián)系，就不能以濫訴為名挫傷他們的積極性。
行政公益訴訟可設置一個(gè)“強制性行政告知程序”，即起訴人了解行政機關(guān)有違反公共利益的違法行政行為后，須先以書(shū)面形式告知主管行政機關(guān)，說(shuō)明行政主管機關(guān)違法的具體內容，以便讓其了解自己違法之所在，給予行政主管機關(guān)對違法情形采取必要措施的機會(huì )和時(shí)間，以避免對行政主管機關(guān)執法構成不當干預，體現行政執法的主導性地位，同時(shí)可以防止公民濫訴，減少法院的負擔。
3、法律援助機構應當組織律師積極辦理有直接受害人的完全公益訴訟，定期交流和分享相互的經(jīng)驗。學(xué)者、記者和社會(huì )活動(dòng)家之間也應加強合作，特別是要探尋一條通過(guò)公益訴訟有效制約公權機構權力濫用的新路子，為處于社會(huì )基層的弱勢群體提供分配公正的充分機會(huì )。
4、實(shí)行公益訴訟濫訴侵權追究制度。濫用訴訟在美國已構成一種獨立的民事侵權行為責任，我國應在相關(guān)法律中作出明確規定：起訴人沒(méi)有公道理由故意或過(guò)失地實(shí)施公益訴訟行為，導致了被告人遭受了損害的后果，起訴人應為此承擔相應的侵權責任。對檢察機關(guān)濫用環(huán)境公益訴訟的，通過(guò)國家賠償程序解決 ；其他民眾濫用環(huán)境公益訴訟的通過(guò)普通的民事訴訟程序進(jìn)行解決⑧
四、結語(yǔ)
超越一己之利求得公眾利益的回回。曾經(jīng)令人們感到陌生的“公益訴訟”，經(jīng)過(guò)媒體的廣泛報道，已經(jīng)逐漸為公眾了解和熟悉。但由于立法的缺位，公益訴訟行動(dòng)艱難，很多案件無(wú)法進(jìn)進(jìn)訴訟實(shí)體程序，一些進(jìn)進(jìn)庭審的案件，也經(jīng)常由于效率低下，耗費大量的時(shí)間和精力，而且終極常以公民敗訴而告終。建立我國公益訴訟制度非常必要和緊迫，�？锤嘤凶R之士加進(jìn)到公益訴訟研究的方陣，首先突破“原告當事人資格”這一瓶頸，早日建構一個(gè)成熟的理論框架， 為公益訴訟立法提供參考。
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