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關(guān)于探析中國公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理模式的論文
對監管單位開(kāi)展監督量化分級管理工作是一種先進(jìn)的新型監督管理模式和路徑選擇，體現當今西方發(fā)達國家倡導的一種“公平、效率”的新公共管理理念。目前對公共場(chǎng)所進(jìn)行衛生監督量化分級管理是管理公共場(chǎng)所的有效措施和便捷途徑。實(shí)施公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理制度，對于提高該行業(yè)的誠信經(jīng)營(yíng)及自律水平有著(zhù)較大影響。山西省大同市于2003 年在全國率先推行公共場(chǎng)所衛生信譽(yù)度5A 等級評定和衛生監督量化分級管理制度，先后推出公共場(chǎng)所“7 + 28”、“7 + 28 -3”和“7 + 28 -3 -4”量化分級管理大同模式，取得一定效果; 并就量化分級評分方法及可行性、績(jì)效進(jìn)行探討，為公共場(chǎng)所衛生監督摸索出新路。
1 中國公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理存在的問(wèn)題
1. 1 實(shí)施量化分級管理配套的公共場(chǎng)所法律、法規和政策不夠完善目前，只有新版《公共場(chǎng)所衛生管理條例實(shí)施細則》和《國家衛生城市標準》( 2014版) 有規定。大同市出臺《大同市公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理辦法》，擬提請地方人大立法批準。
1. 2 量化分級管理范圍局限公共場(chǎng)所量化分級制度只適用于已獲得衛生許可證公共場(chǎng)所的日常衛生監督檢查，沒(méi)有與衛生許可工作結合，特別是公共場(chǎng)所衛生許可改為后置審批，國家衛生計生委廢止《公共場(chǎng)所衛生監督工作程序( 試行) 》后，公共場(chǎng)所衛生許可沒(méi)有具體可操作的準入條件，衛生許可要求和后續監督工作不能有機結合，量化分級管理工作延續性受到影響。山西大同和湖南株洲已將量化評定與衛生許可準入、復核相結合，進(jìn)行探索。甘肅省對全省已獲得或新辦理衛生許可證的公共場(chǎng)所實(shí)施量化分級管理。
1. 3 量化分級管理對象不全面《公共場(chǎng)所衛生管理條例》規定，國家對7 類(lèi)28 種公共場(chǎng)所實(shí)行衛生監督管理。原國家衛生部只制定了住宿業(yè)、洗浴場(chǎng)所、美容美發(fā)場(chǎng)所和游泳場(chǎng)所四類(lèi)公共場(chǎng)所量化分級評分表，其他場(chǎng)所沒(méi)有具體評分表，量化分級管理是空白，缺少全面性和公平性，應該補充完善。2012 年國務(wù)院取消公園、體育場(chǎng)館和公共交通工具三種公共場(chǎng)所衛生許可。2016 年，國務(wù)院取消地方衛生部門(mén)對飯館、咖啡館、酒吧和茶座四類(lèi)公共場(chǎng)所核發(fā)的衛生許可證。大同市已對全部公共場(chǎng)所進(jìn)行量化分級管理，并按照國家政策取消對飯館、咖啡館、酒吧和茶座四類(lèi)公共場(chǎng)所量化分級管理。青海省對飯館( 餐廳) 推行量化分級管理制度。湖南省也將量化分級管理范圍拓展為納入全省公共場(chǎng)所衛生監督管理范圍的所有類(lèi)別公共場(chǎng)所。
1. 4 量化分級管理評價(jià)體系不健全，指標不完整，使公共場(chǎng)所量化分級管理缺乏全面性、科學(xué)性、客觀(guān)性和公平公正性, 江蘇省增加“二次供水”作為一級指標。甘肅省將“室內禁煙”作為一級指標，“禁煙措施”列為二級指標。湖南省株洲市將“控制吸煙”作為“評查內容”列為二級指標。大同市根據國家有關(guān)文件適時(shí)修改管理指標。
1. 5 小型公共場(chǎng)所沒(méi)有具體量化評分表，使量化分級管理工作很難落到實(shí)處[7]大同市制定小美容美發(fā)店、小歌舞廳、小旅店和小浴室“四小”公共場(chǎng)所衛生監督量化分級評分表。寧夏回族自治區對小旅店、小理發(fā)美容店、小公共浴室、小歌舞廳( 錄像廳) 和小茶座( 酒吧) “五小”公共場(chǎng)所實(shí)行量化分級管理。
1. 6 綜合評定權重的確定綜合性公共場(chǎng)所涉及多個(gè)經(jīng)營(yíng)項目，由于附設各類(lèi)場(chǎng)所衛生狀況差異較大，如何確定各類(lèi)場(chǎng)所衛生狀況在綜合評定衛生監督量化等級中的權重，需進(jìn)一步實(shí)踐和摸索。廈門(mén)市對同一場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)多個(gè)項目的綜合性公共場(chǎng)所，采取分別評定，分開(kāi)定級，分別公示，合并就低授牌原則。大同市也對綜合性公共場(chǎng)所量化分級管理作出規定。
2 公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理大同模式
2. 1 “7 + 28”大同模式從2003 年開(kāi)始，大同市衛生行政部門(mén)和衛生監督機構下發(fā)文件，出臺方案，成立領(lǐng)導組，組建評定專(zhuān)家組，制定考評工作紀律，提出行動(dòng)口號，召開(kāi)培訓會(huì )，制訂標準，確定原則，規定范圍，統一目錄，對住宿業(yè)、洗浴場(chǎng)所、美容美發(fā)場(chǎng)所和游泳場(chǎng)所的衛生信譽(yù)度等級實(shí)行A、B、C 級評定制，對商場(chǎng)( 店) 、超市、書(shū)店、酒吧、茶座、影劇院、游藝廳( 室) 、歌舞廳、音樂(lè )廳、圖書(shū)館、展覽館、博物館、體育場(chǎng)( 館) 和候車(chē)( 機) 室等其他公共場(chǎng)所的衛生信譽(yù)度等級實(shí)行5A 級評定制。推出公共場(chǎng)所量化分級管理“7 + 28”大同模式，對7 類(lèi)28 種公共場(chǎng)所全部實(shí)行量化分級管理，解決了公共場(chǎng)所量化分級管理對象不全面的問(wèn)題。
2. 2 “7 + 28 -3”大同模式為創(chuàng )建國家衛生城市，根據新版《公共場(chǎng)所衛生管理條例實(shí)施細則》《公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理指南》《公共場(chǎng)所集中空調通風(fēng)系統衛生規范》( WS394 -2012) 和《國家衛生城市標準》( 2014 版) ，按照公共場(chǎng)所控制吸煙規定和原山西省衛生廳有關(guān)文件及《大同市公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理工作方案》和《大同市公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理制度實(shí)施方案》( 2010 版) 要求，結合當地實(shí)際， 2015 年大同市在總結2003 年實(shí)施的公共場(chǎng)所衛生信譽(yù)度5A 等級評定和2009 年衛生部推行的公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理制度基礎上，分析量化表和量化范圍存在的不足，并按照原衛生部《公共場(chǎng)所衛生管理條例實(shí)施細則》( 2012 版) 的要求，結合新頒布公共場(chǎng)所控制吸煙等的規定和國務(wù)院“關(guān)于第六批取消和調整行政審批項目的決定”，取消了公園、體育場(chǎng)館和公共交通工具的衛生許可，衛生行政部門(mén)許可的公共場(chǎng)所由28 種減少為25 種; 大同市修改量化指標和量化表，調整量化對象，制訂《大同市公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理辦法( 試行) 》，推出“7 + 28 -3”量化分級管理大同模式。
2. 3 “7 + 28 -3 -4”大同模式2016 年，根據國務(wù)院“關(guān)于整合調整餐飲服務(wù)場(chǎng)所的公共場(chǎng)所衛生許可證和食品經(jīng)營(yíng)許可證的決定”，大同市又調整量化對象，取消飯館、咖啡館、酒吧和茶座四類(lèi)公共場(chǎng)所量化管理，推出“7 + 28 -3 -4”量化分級管理大同模式。
2. 3. 1 適用范圍公共場(chǎng)所量化分級制度適用于已獲得或新辦理衛生許可證的7 類(lèi)21 種公共場(chǎng)所的日常衛生監督檢查、許可審查與復核。
2. 3. 2 實(shí)施原則
2. 3. 2. 1 全程監督原則將衛生許可審查與經(jīng)常性衛生監督有機結合，共同決定風(fēng)險級別、經(jīng)營(yíng)單位信譽(yù)度級別和監督頻次，兩者相互制約，密不可分。
2. 3. 2. 2 量化管理原則采用危害性評估原則，考慮影響公共衛生安全可能性及對人體健康危害程度，對每一監督項目量化評價(jià)，據此對公共場(chǎng)所進(jìn)行風(fēng)險分級和信譽(yù)度分級，確定監督類(lèi)別和頻次。
2. 3. 2. 3 屬地管理原則公共場(chǎng)所量化評分和衛生信譽(yù)度等級的確定原則上由衛生許可證發(fā)放和實(shí)施日常監督的機構負責。
2. 3. 2. 4 動(dòng)態(tài)監督原則公共場(chǎng)所信譽(yù)度分級不是固定不變的。凡是違反關(guān)鍵監督項目，除承擔相應法律責任以外，應采取降低等級的辦法; 對于輕微違規，如果經(jīng)營(yíng)單位能夠在限定時(shí)間內整改并達到衛生要求，可保持其等級; 在日常經(jīng)營(yíng)中保持良好記錄或衛生條件經(jīng)改進(jìn)顯著(zhù)提高的單位也可提高其等級。
2. 3. 2. 5 公開(kāi)透明原則采取各種形式及時(shí)公開(kāi)標準、方法和經(jīng)營(yíng)單位量化定級結果，接受社會(huì )監督，使消費者享有對公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位衛生狀況的知情權和選擇權。公開(kāi)透明制度有利于消費者進(jìn)行社會(huì )監督，從而有力推動(dòng)公共場(chǎng)所衛生監督管理工作。
2. 3. 2. 6 衛生安全原則無(wú)論是衛生許可、復核審查量化評分，還是經(jīng)常性衛生監督量化評分，均以現行公共場(chǎng)所衛生法律、法規、標準和規范為依據，考慮與衛生安全有關(guān)事項，使公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理前后衛生指標比較差異有統計學(xué)意義，達到進(jìn)一步規范衛生許可行為，提高衛生監督量化分級管理工作效能的目的。
2. 3. 2. 7 雙隨機原則按照國家衛生計生委《開(kāi)展隨機抽查規范事中事后監管的實(shí)施方案》的總體原則，對量化分級管理工作開(kāi)展雙隨機檢查。保證量化分級管理工作的科學(xué)性、嚴肅性和規范性，提高量化分級管理工作質(zhì)量。
2. 3. 3 量化評分表大同市2016 版“公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理評分表”共5 張，住宿場(chǎng)所、洗浴場(chǎng)所、美容美發(fā)場(chǎng)所和游泳場(chǎng)所使用相關(guān)場(chǎng)所量化評分表，其他所使用“大同市公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理評分表”進(jìn)行量化評分分級管理。量化評分表基本信息( 表頭) 增加“社會(huì )信用代碼”、“組織機構代碼”兩項內容，方便衛生監督員填報監督信息。
2. 3. 4 量化指標評分表“項目”欄為一級指標，“評查內容”欄為二級指標，“評查標準”欄為三級指標。其中一級指標設有衛生制度管理、功能間衛生管理、公共用品衛生管理、通風(fēng)系統衛生管理、禁止吸煙管理、艾滋病防治管理、病媒生物防控管理和廢棄物存放管理8 項。新增“禁止吸煙”二級指標下設“公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有在醒目位置設置禁止吸煙警語(yǔ)和標志”等7 項三級指標，計分值7 分�！鞍滩》乐未胧倍壷笜讼略O“未在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內張貼、擺放宣傳品宣傳艾滋病防治知識”等2 項三級指標，計分值4 分�！安∶缴锓揽卦O施”二級指標下設“未設置防鼠、防蚊、防蠅、防蟑螂藥物器械及防潮、防塵”等4 項三級指標，計分值4 分�！皬U棄物存放設施”二級指標下設“室內、室外未設置廢棄物收集容器或廢棄物分類(lèi)收集容器”等4 項三級指標，計分值3 分。
2. 3. 5 量化分級管理根據公共場(chǎng)所衛生監督量化分級管理評分表評價(jià)，按100 分標化后，總得分90 分及以上、衛生狀況為優(yōu)秀、衛生信譽(yù)度為A 級、低度風(fēng)險和高信譽(yù)度者，簡(jiǎn)化監督，監督頻次每?jì)赡瓴簧儆? 次; 總得分70 ～ 89 分、衛生狀況為良好、衛生信譽(yù)度為B 級、中度風(fēng)險和一般信譽(yù)度者，常規監督，監督頻次每年不少于1 次; 總得分60 ～ 69 分、衛生狀況為一般、衛生信譽(yù)度為C 級、高度風(fēng)險和低信譽(yù)度者，強化監督，監督頻次每年不少于2 次; 總得分低于60 者，責令限期整改，并依法處理。量化分級管理評分表中所有關(guān)鍵項目均符合基本要求、得分不低于60 分者方可發(fā)放或復核衛生許可證; 公共場(chǎng)所內發(fā)生傳染病疫情或因空氣質(zhì)量、水質(zhì)不符合衛生標準，用品用具或設施受到污染導致群體性健康損害事件者，衛生信譽(yù)度為C 級。由于行政任務(wù)和處理投訴舉報需要進(jìn)行監督時(shí)，不受上述頻次限制。
2. 4 工作效果
2. 4. 1 社會(huì )效果大同市公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位完善機構，健全制度，增加投入，完善設施，堅持衛生工作經(jīng)�；�、制度化和規范化，使其衛生誠信水平有所提高，衛生信譽(yù)意識進(jìn)一步增強。
2. 4. 2 監督效能公共場(chǎng)所衛生監督工作實(shí)現三個(gè)轉變，即從定性發(fā)證、強制約束轉向定量管理，從拉網(wǎng)式高頻率監督變?yōu)閷⒈O督重點(diǎn)放在衛生信譽(yù)度差的單位，從單純衛生監督執法的傳統監督模式轉向衛生監督和衛生服務(wù)有效結合的新型衛生監督模式。
2. 4. 3 學(xué)術(shù)成果大同市推行的公共場(chǎng)所衛生信譽(yù)5A 等級評定和衛生監督量化分級管理制度得到原衛生部衛生監督司領(lǐng)導和中華預防醫學(xué)會(huì )專(zhuān)家肯定，認為量化分級管理方法是與國際接軌的慣用的科學(xué)監督方法，大同市在這方面做了有益的探索和嘗試，是一種創(chuàng )新。
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