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淺析國有資產(chǎn)流失的主要途徑及防范對策
[摘要]在當前國有資產(chǎn)監督管理實(shí)踐中，最令人困惑與難解的問(wèn)題就是國有資產(chǎn)的流失問(wèn)題。近年來(lái)更出現了國有資產(chǎn)流失問(wèn)題大討論熱潮。本文通過(guò)工作實(shí)踐經(jīng)驗，提出當前國有資產(chǎn)流失的主要途徑和防范國有資產(chǎn)流失的主要對策。
[關(guān)鍵詞]國有資產(chǎn)；流失；防范對策
一、國有資產(chǎn)流失的主要途徑
(一)企業(yè)財務(wù)管理、經(jīng)營(yíng)管理中的流失
1．處置固定的資產(chǎn)不入賬。固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，擅自處理更新改造拆換下來(lái)的固定資產(chǎn)，但收入不入賬。
2．應收賬款不入賬。有的企業(yè)不積極追收應收賬款，達到三年即做壞賬處理，而實(shí)際上已經(jīng)收回。有的企業(yè)收回三年以上、已做壞賬處理的應收賬款時(shí)不入賬，形成體外循環(huán)，化公為私。
3．通過(guò)投資轉移資金。有的國有企業(yè)將資金投入民營(yíng)或非關(guān)聯(lián)企業(yè)，最后借口對方企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗，讓對方出具虛假證明文件，確認為投資損失，無(wú)法收回，造成“合法”流失。
4．擔保中的流失。有的企業(yè)利用國有資產(chǎn)、國有企業(yè)信譽(yù)為民營(yíng)企業(yè)擔保。賺了錢(qián)就歸民營(yíng)企業(yè)，虧損了就由國有企業(yè)承擔債務(wù)。
5．國有企業(yè)購銷(xiāo)環(huán)節的流失。企業(yè)購銷(xiāo)人員在采購過(guò)程中，以次充好、缺斤少兩、索要回扣；在銷(xiāo)售過(guò)程中，為賺取傭金，低價(jià)銷(xiāo)售。
6．在工程承包過(guò)程中，干預招投標。對施工單位的偷工減料“睜一只眼、閉一只眼”，造成大量“渣工程”，給國家、人民生命財產(chǎn)帶來(lái)巨大損失。建設項目嚴重超預算，隨意增加工程項目和工程量，超支工程款。
7．私設“小金庫”�，F在相當多的企業(yè)存在“賬外資產(chǎn)”或“賬外收入”。這些資產(chǎn)和收入， 往往不進(jìn)財務(wù)大賬，私設“小金庫”，以獎金、福利的名義私分國有資產(chǎn)。
8．偷漏國家稅款。有的企業(yè)“賬外收入”不進(jìn)財務(wù)大賬，偷漏流轉稅、所得稅。收入直接抵減支出，偷漏國家稅款。
9．利用虛假x票報銷(xiāo)，虛列成本。利用假x票，或者虛開(kāi)發(fā)票報銷(xiāo)。在成本中虛列費用，將民營(yíng)企業(yè)、關(guān)聯(lián)公司的費用拿到國有企業(yè)報銷(xiāo)，造成國有資產(chǎn)流失。
10．高管瀆職、經(jīng)營(yíng)管理不善導致的流失。企業(yè)高管人員為了個(gè)人利益，利用職權，侵吞國有資產(chǎn)。有些國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者受其經(jīng)營(yíng)管理能力所限，使得企業(yè)連年虧損，甚至破產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。
(二)企業(yè)改制重組、產(chǎn)權轉讓過(guò)程中的流失
1．財產(chǎn)清查不徹底。在企業(yè)改制準備階段，必須進(jìn)行徹底的財產(chǎn)清查。由于部分企業(yè)領(lǐng)導更換頻繁，致使無(wú)法對企業(yè)歷史形成的資產(chǎn)和負債情況進(jìn)行：真實(shí)、完整的反映；或者只將賬面原值作為清查值，使得一定的賬外資產(chǎn)無(wú)法納入改制范圍，造成國有資產(chǎn)流失。
2．資產(chǎn)評估不規范。資產(chǎn)：評估不規范主要有以下原因：一是評估委托程序不規范，有些單位既是評估委托方，又是資產(chǎn)受讓方，直接操縱評估結果：二是評估人員因自身利益驅動(dòng)，或者被“收買(mǎi)”，私下交易，人為低估資產(chǎn)價(jià)值；三是評估操作程序不規范，直接由企業(yè)自行清點(diǎn)資產(chǎn)，對企業(yè)隱瞞的資產(chǎn)未經(jīng)評估：四是評估方法失當，往往只用一種方法，缺乏不同方法之間的相互印證、比較；五是任意提取各種準備：六是以部分資產(chǎn)代替整體資產(chǎn)評估，不考慮無(wú)形資產(chǎn)的價(jià)值，以有形資產(chǎn)代替企業(yè)總資產(chǎn)。
3．資產(chǎn)剝離不嚴格。遷就或片面考慮受讓人的利益，將不屬于剝離范圍的資產(chǎn)連同剝離資產(chǎn)一并從企業(yè)凈資產(chǎn)中剝離，人為縮小轉制企業(yè)的凈資產(chǎn)，對剝離出來(lái)的資產(chǎn)不及時(shí)同企業(yè)簽訂委托管理協(xié)議，結果被轉制企業(yè)無(wú)償占用；對企業(yè)原來(lái)使用的劃撥土地使用權，未根據實(shí)際情況按規定辦理國有土地使用權的出讓、租賃或以土地使用權作價(jià)出資(入股)手續，可保留劃撥用地的未報批或超期使用，使土地處于無(wú)償使用狀態(tài)，土地資產(chǎn)效益未能充分發(fā)揮，國家權益被侵占。
4．產(chǎn)權交易不透明。企業(yè)在改制過(guò)程中，買(mǎi)賣(mài)雙方在談判過(guò)程中始終一對一討論，缺乏公開(kāi)性和透明度，甚至會(huì )出現個(gè)別暗箱操作，私下交易，將國家利益拱手讓人。
5．執行優(yōu)惠政策不規范。在出售企業(yè)過(guò)程中，不按規定，對購買(mǎi)方給予大量?jì)?yōu)惠，將部分國有資產(chǎn)無(wú)償量化給個(gè)人，或設置不合理的優(yōu)惠股或是配送股；職工安置費用從產(chǎn)權轉讓金額中抵減；有的隨意減免原企業(yè)的債務(wù)及擔保責任。對企業(yè)的產(chǎn)權轉讓、承包、租賃收入清繳不力，導致國有資產(chǎn)收益不得實(shí)現。
6．逃廢債務(wù)。部分企業(yè)借改制、重組的機會(huì )，逃廢大量債務(wù)，特別是銀行債務(wù)，使得國家金融債權無(wú)法收回，造成國家信貸資產(chǎn)流失。
(三)隱性國有資產(chǎn)流失
1．“三產(chǎn)”企業(yè)無(wú)償占用國有資產(chǎn)。一些國有企業(yè)為了安排子女、家屬就業(yè)，投入一定的資金、技術(shù)、物資開(kāi)辦大集體等各類(lèi)“三產(chǎn)”產(chǎn)業(yè)，或讓出適銷(xiāo)對路產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權給“三產(chǎn)”公司，或將國有企業(yè)的某個(gè)車(chē)間整建制地劃出成為“三產(chǎn)”公司，或者為沒(méi)有產(chǎn)權關(guān)系的“三產(chǎn)”公司提供貸款擔保。在進(jìn)行這些產(chǎn)權轉移程序時(shí)，僅憑協(xié)商或領(lǐng)導意見(jiàn)確定，手續不全，資產(chǎn)轉移無(wú)賬可查，造成國有資產(chǎn)大量流失。
2．國企“寄生公司”侵吞國有資產(chǎn)及其收益。一些國有企業(yè)，特別是壟斷行業(yè)、高利潤企業(yè)，把主營(yíng)業(yè)務(wù)中高收益部分獨立出來(lái)，由企業(yè)領(lǐng)導、員工私人投資成立“民營(yíng)”公司經(jīng)營(yíng)，從中獲取的高額利潤就成了職工特別是中高層管理人員的“福利”。
3．國有企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)的流失。一是企業(yè)自行研制新技術(shù)取得的無(wú)形資產(chǎn)未按規定入賬，雖然這些新技術(shù)已為企業(yè)所擁有和使用，并帶來(lái)經(jīng)濟效益，但由于未入賬，致使總資產(chǎn)中少了無(wú)形資產(chǎn)這一塊；二是在出售、轉讓技術(shù)，尤其是轉讓技術(shù)與提供技術(shù)服務(wù)同步進(jìn)行時(shí)，往往忽視技術(shù)本身的價(jià)值，搞低價(jià)出售、轉讓技術(shù)和技術(shù)服務(wù)；三是在對外技術(shù)服務(wù)、學(xué)術(shù)交流、接待參觀(guān)訪(fǎng)問(wèn)中無(wú)意泄密，把所掌握的技術(shù)秘密或內部事項提供給其他企業(yè)，造成企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)的損失；四是在企業(yè)整體轉讓時(shí)，將“商譽(yù)”無(wú)形資產(chǎn)忽略不計，只計算實(shí)物資產(chǎn)。
(四)有關(guān)主管部門(mén)和地方政府的不當行政行為造成流失
國有資產(chǎn)運營(yíng)或監督、管理機構等在行使出資權、監督權、管理權時(shí)，越位干預企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權，或政府其他有關(guān)部門(mén)的不當行政行為，造成企業(yè)決策失誤、經(jīng)營(yíng)不善等，導致國有資產(chǎn)流失。
二、防范國有資產(chǎn)流失的主要對策
(一)建立健全科學(xué)的國有資產(chǎn)管理體系
1．建立科學(xué)、合理的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責任制。經(jīng)營(yíng)責任制必須具備較強的可操作性和激勵性。首先要建立科學(xué)、可量度的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責任制指標體系。這個(gè)體系的建立要體現企業(yè)的效益、發(fā)展與個(gè)性，除了通常的利潤總額、凈利潤、國有資本保值增值率、凈資產(chǎn)收益率、總資產(chǎn)報酬率、不良資產(chǎn)率等指標外，更要結合企業(yè)的發(fā)展來(lái)確定一些量化或非量化指標。
2．建立完善的人才管理機制。對企業(yè)領(lǐng)導人的任免是國有企業(yè)出資者實(shí)施對國有資產(chǎn)管理的重要方式，選拔優(yōu)秀的企業(yè)領(lǐng)導人，組建好的企業(yè)領(lǐng)導班子，往往是企業(yè)生存與發(fā)展的關(guān)鍵。按照黨管干部與《公司法》要求相結合的原則，以能力和業(yè)績(jì)?yōu)閷�，拓寬渠道，廣納賢才，廢除領(lǐng)導行政級別制度，建立能者上、拙者下的靈活用人機制。
3．改革國有企業(yè)分配制度。有關(guān)部門(mén)要進(jìn)行制度創(chuàng )新，探索實(shí)現國家、企業(yè)、員工多贏(yíng)局面的國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和員工的分配制度，用機制約束人力成本，激勵人力資源，確保經(jīng)營(yíng)者及員工的行為不偏離出資者利益。
(二)建立健全國有資產(chǎn)監督約束機制
1．派出監事會(huì )制度。監事會(huì )是公司制企業(yè)法定組織機構之一，它代表出資者權益對企業(yè)進(jìn)行監督檢查。監事會(huì )制度實(shí)踐證明，監事會(huì )在一定程度上起到了出資人與企業(yè)之間的橋梁作用，而且通過(guò)對企業(yè)的年度監督檢查等監事會(huì )的系統工作，發(fā)現企業(yè)存在的一些問(wèn)題，及時(shí)提出一些整改措施和建議，有效地維護了出資者利益。因此健全國有企業(yè)的監督機制，首先必須重視監事會(huì )工作，加強監事會(huì )的工作力度，充分利用監事會(huì )的工作成果，達到對企業(yè)財務(wù)、資產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理及企業(yè)負責人經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監督的目的。
2．政府審計監督。卓有成效的政府審計無(wú)疑也是國有資產(chǎn)強有力的看擴者。政府審計監督主要通過(guò)對大型國有企業(yè)進(jìn)行不定期和定期審計來(lái)實(shí)現。通過(guò)定期、不定期的政府審計，不僅使企業(yè)置身于社會(huì )公眾的監督之中，而且也能保證監督結果真正做到客觀(guān)、公正，增強對企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的約束與監督。
3．社會(huì )審計監督。國有企業(yè)必須接受出資人指定的社會(huì )中介組織機構的財務(wù)審計。加強社會(huì )中介機構的監督力度。對審計中發(fā)現的企業(yè)舞弊或不正當交易等行為及時(shí)曝光。真正發(fā)揮社會(huì )中介審計的獨立性、公正性和客觀(guān)性，使其成為企業(yè)監督的有效渠道之一。
4．企業(yè)內部監督。國有企業(yè)一般都設專(zhuān)職審計機構和審計人員，進(jìn)行內部審計監督。內部審計工作扎根于企業(yè)內部，在各管理層面和經(jīng)營(yíng)環(huán)節上擁有其他部門(mén)難以知曉的信息資源，熟知公司的經(jīng)營(yíng)管理，并以?xún)认蛐苑⻊?wù)為活動(dòng)宗旨。通過(guò)有針對性的內部審計工作，可以對公司內部控制做出切實(shí)的評價(jià)，對管理中存在的缺陷或失敗進(jìn)行快速報告，促使高級管理層做出快速反應，并且及時(shí)地采取防范、糾正措施，使內部審計工作有機地融入公司治理和風(fēng)險管理過(guò)程中。
(三)重點(diǎn)防范企業(yè)改制過(guò)程中國有資產(chǎn)的流失
1．審批改制企業(yè)，嚴把“六關(guān)”。一是嚴把“界定關(guān)”。界定清楚國有資產(chǎn)的范圍，特別注意的是利用國有資金、資產(chǎn)創(chuàng )造的收益也屬于國有資產(chǎn)。二是嚴把“審計關(guān)”。對改制企業(yè)首先進(jìn)行清產(chǎn)核資，再聘請會(huì )計師事務(wù)所對改制企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行專(zhuān)項審計，同時(shí)對法定代表人進(jìn)行任期(或離任)責任審計，對法定代表人在任期內的財務(wù)收支和經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行全面的審計評價(jià)。三是嚴把“評估關(guān)”。嚴格按照國務(wù)院《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，采取符合實(shí)際的標準及方法，按規定程序和環(huán)節進(jìn)行操作。四是嚴把“核銷(xiāo)關(guān)”。按照“少核銷(xiāo)，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業(yè)申報的呆壞賬，注重保持改制企業(yè)法人財產(chǎn)的完整。五是嚴把“方案關(guān)”。慎重制定改制方案，改制方案充分考慮和聽(tīng)取職代會(huì )意見(jiàn)。六是嚴把“交接關(guān)”。嚴格執行付款“三不許”原則，嚴防用國有資產(chǎn)買(mǎi)國有資產(chǎn)。
2．規范產(chǎn)權轉讓過(guò)程，嚴格要求進(jìn)場(chǎng)交易。規范企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓行為，建立企業(yè)國有產(chǎn)權交易制度，已經(jīng)成為從源頭上防治貪腐，防止國有資產(chǎn)流失，加強國有產(chǎn)權交易監管的制度性要求。產(chǎn)權交易市場(chǎng)是在公平、公正、公開(kāi)的交易平臺上，經(jīng)過(guò)嚴格程序化的方式把交易信息完全暴露在陽(yáng)光之下。通過(guò)產(chǎn)權交易市場(chǎng)，可以發(fā)現和提升國有資產(chǎn)的價(jià)值，規范交易行為，節約交易成本，對反腐倡廉，防止國有資產(chǎn)流失具有積極作用。
(四)防范國有資產(chǎn)的隱性流失
1．完善法律法規體系。隱性國有資產(chǎn)流失現象的發(fā)生，很大程度上與我們現行的法律法規體系不夠完善有關(guān)。少了法律的支撐，沒(méi)有強有力的約束力，種種隱性國有資產(chǎn)流失現象如何界定性質(zhì)都是一個(gè)問(wèn)題。如果我們的法律法規體系能夠進(jìn)一步的完善，將對杜絕此類(lèi)國有資產(chǎn)流失現象起到重要作用。
2．嚴格執行“主輔分離、輔業(yè)改制”政策。中央七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》的通知，一方面是要輔業(yè)改制分流安置富余人員，另一方面也是為了防范主業(yè)的效益和利潤通過(guò)輔業(yè)流失。
3．加強對企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)的監管。企業(yè)應從內部加強對無(wú)形資產(chǎn)的管理，特別是現在企業(yè)對外資產(chǎn)重組的轉讓、租賃、兼并收購、資產(chǎn)置換等經(jīng)濟活動(dòng)，無(wú)形資產(chǎn)的運作和交易顯得格外活躍，通過(guò)對無(wú)形資產(chǎn)的內部核算管理，可以減少交易過(guò)程中的損失。做好無(wú)形資產(chǎn)保護和保密工作，以防止泄密而導致的無(wú)形資產(chǎn)流失。
(五)建立健全國有資產(chǎn)流失的責任追究制度
企業(yè)國有資產(chǎn)流失往往不單純是國有資產(chǎn)流失問(wèn)題，而是與違法違紀行為相伴而生。對已發(fā)生的國有資產(chǎn)流失或損失問(wèn)題應當弄清事實(shí)，認真分析，分清責任，區別不同情況子以處理。分清是不可抗力影響，還是經(jīng)驗不足造成失誤；是責任心不強個(gè)人失職，還是主觀(guān)從中牟利，損公肥私。有針對性地加大責任追究力度，以達到懲前毖后之效。
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